第八章 “一国两制”与特别行政区制度
第一节 宪法和基本法确立的特别行政区制度
一、“一国两制”与特别行政区制度的概念
“一国两制”是“一个国家，两种制度”的简称，是指在一个统一的国家，国家的主体部分实行社会主义制度；在这个前提下，允许特定地区保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变。
“一国两制”构想最早是针对台湾问题提出的。1978年党的十一届三中全会以后，在原来和平解放台湾的思想基础上，逐渐形成了以“一国两制”方式和平统一台湾的战略构想。1979年元旦，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》指出，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。1979年1月30日，邓小平在美国发表谈话时指出，“我们不再用‘解放台湾’这个提法了，只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度”，“至于用什么方式解决台湾回归祖国的问题，那是中国的内政”，“按照我们的心愿，我们完全希望用和平方式来解决这个问题”。①
1979年9月，全国人大常委会委员长叶剑英发表“有关和平统一台湾的九条方针政策”谈话，表示“国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权”，台湾可保留军队，台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯，并建议国共两党举行对等谈判。1982年1月11日，邓小平第一次把解决台湾问题的构想概括为“一个国家，两种制度”：“九条方针是以叶副主席的名义提出来的，实际是一个国家两种制度。两种制度是可以允许的。他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他们那个制度。”①1982年9月，邓小平会见来华访问的撒切尔夫人时明确表示，可以用“一国两制”的构想来解决历史上遗留下来的香港问题。1984年10月3日，邓小平表示澳门问题的解决当然也是澳人治澳，“一国两制”。②
《宪法》确认和维护了“一国两制”的构想。《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定，全国人民代表大会有权“决定特别行政区的设立及其制度”。特别行政区是指国家根据“一国两制”方针和宪法、特别行政区基本法规定设立并直辖于中央人民政府的地方行政区域。特别行政区制度是指国家根据宪法和基本法规定对特别行政区采取的特殊管理制度。
特别行政区制度的基本内容是：
第一，维护国家统一、主权和领土完整。香港、澳门和台湾自古以来就是中国领土，国家对香港、澳门恢复行使主权是完成祖国统一大业取得的重大成果。和平解决台湾问题，实现祖国完全统一是中华民族所有成员的神圣职责和共同愿望。实行“一国两制”的底线是维护国家的统一、主权和领土完整。
第二，实行“一国两制”。“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举。必须坚持“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定，绝不容忍任何挑战“一国两制”底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为。根据《香港特别行政区基本法》(简称《香港基本法》)和《澳门特别行政区基本法》(简称《澳门基本法》)的规定，特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，中央对其享有全面管治权，这是一个方面。特别行政区保留原有的社会制度，享有高度自治权，这是实行“一国两制”的另一个方面。
第三，实行高度自治。实行高度自治，主要是指特别行政区依据全国人民代表大会的授权享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。特别行政区行使自治权的范围十分广泛，如特别行政区自行制定货币金融政策，有权发行香港货币或澳门货币，保持财政独立，财政收人全部由其自行支配，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税等。
第四，保持原有的资本主义制度和生活方式不变。根据“一国两制”基本方针、《香港基本法》和《澳门基本法》，香港、澳门原有的社会、经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变，即保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变。
第五，实行当地人治理。香港、澳门特别行政区的行政机关和立法机关都由香港、澳门的当地人组成，中央不派出官员参与港澳行政管理、立法和司法工作，这就是通常所说的“港人治港”“澳人治澳”。“港人治港”“澳人治澳”必须以爱国者为主体，对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理，爱国是对治港、治澳者的基本政治要求。
全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针。坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序，把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异、维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高特别行政区自身竞争力结合起来。
二、香港问题和澳门问题的解决
(一)香港问题的解决
香港自古以来就是中国的领土。香港问题是中英1840年鸦片战争以后，英国政府以武力和武力相威胁强迫清政府签订了三个不平等条约造成的。1840年，英国发动鸦片战争，强迫清政府于1842年签订《南京条约》，割让香港岛。1856年，英法联军发动第二次鸦片战争，英国于1860年强迫清政府签订《北京条约》，割让九龙半岛尖端。1894年中日甲午战争后，西方列强竞相在华划分势力范围。1898年，英国强迫清政府签订《展拓香港界址专条》，强行租借九龙半岛大片土地以及附近二百多个岛屿，即现在所说的“新界”，租期99年，1997年6月30日期满。
中国人民一直反对上述三个不平等条约。1949年中华人民共和国成立后，我国政府多次阐明对香港问题的立场，即香港是中国的领土，中国不承认帝国主义强加于中国的三个不平等条约，主张在适当时机通过谈判解决这一问题，解决之前暂时维持现状。
1982年开始，中英双方通过外交途径就香港问题进行谈判。1984年9月18日，双方就全部问题达成协议，并于9月26日草签了《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的声明》(简称《中英联合声明》)。1984年12月19日，中英在北京正式签署了《中英联合声明》。1985年5月27日，中英在北京互换批准书，《中英联合声明》正式生效。
中国政府在《中英联合声明》里声明，收回香港是全国人民的共同愿望，中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权，英国政府声明于1997年7月1日将香港交还中国。中国政府在《中英联合声明》里宣布将对香港实行“一国两制”的基本方针政策，并在随后制定的基本法中列明50年不变。1990年4月4日，七届全国人大三次会议通过了《香港基本法》，自1997年7月1日起实施。邓小平高度评价《香港基本法》，称它是“一部具有历史意义和国际意义的法律”，是“一个具有创造性的杰作”。①
1997年7月1日，中英举行政权交接仪式。香港特别行政区的成立，标志着香港问题获得圆满解决，“一国两制”构想变成伟大实践。
(二)澳门问题的解决
澳门自古以来就是中国的领土。1887年，葡萄牙强迫清政府签订《中葡里斯本草约》和《中葡北京条约》，规定“葡国永驻管理澳门以及属澳之地，与葡国治理他处无异”。1974年，葡萄牙发生“鲜花革命”，1976年《葡萄牙宪法》规定澳门是“葡萄牙管治下的特殊地区”。
中国人民从来不承认有关澳门问题的不平等条约。1985年5月，中葡双方同意在1986年上半年在北京就澳门问题举行正式外交谈判，双方同意在1999年12月20日由中国政府对澳门恢复行使主权。1987年3月26日，中葡草签《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》(简称《中葡联合声明》)。1987年4月13日，中葡两国正式签署《中葡联合声明》。1988年1月15日，两国互换批准书，《中葡联合声明》正式生效。
中葡两国在《中葡联合声明》里声明，澳门是中国领土，中国政府将在1999年12月20日对澳门恢复行使主权。中国政府宣布将对澳门实行“一国两制”基本方针政策，并在随后制定的《澳门基本法》中列明，50年不变。1993年3月31日，八届全国人大一次会议通过了《澳门基本法》，自1999年12月20日起实施。
1999年12月20日，中葡举行政权交接仪式。这是继香港问题解决以后，运用“一国两制”的伟大构想又一次成功解决历史遗留问题。
三、宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础
香港、澳门自国家对其恢复行使主权起就重新被纳入了我国统一的国家治理体系，其宪制基础发生了根本性变化。中央政府依照宪法和基本法对香港、澳门特别行政区实行管治，与之相应的特别行政区制度和体制得以确立。《香港基本法》取代了原先的《英王制诰》和《皇室训令》，《澳门基本法》取代了原先的《澳门组织章程》，中国宪法取代了原先英国的不成文宪法和《葡萄牙宪法》。中国《宪法》和《香港基本法》共同构成了香港特别行政区的宪制基础，中国《宪法》和《澳门基本法》共同构成了澳门特别行政区的宪制基础。
宪法是国家的根本法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。宪法在特别行政区具有最高法律地位，是我国在特别行政区实行“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的根本法律依据。基本法是根据宪法制定的基本法律，是“一国两制”方针的法律化、制度化，是我国在特别行政区实行“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的具体法律保障。《香港基本法》和《澳门基本法》第11条都规定：根据《宪法》第31条，特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据；特别行政区的任何法律(《澳门基本法》的表述还包括法令、行政法规和其他规范性文件)，都不得同基本法相抵触。
我国是单一制国家。单一制国家是指国家本身只有一个单一主权，中央对全国范围内的一切领土都有管治权力。地方行政区域的权力并非本身所固有，而是中央授予的，地方对中央负责，接受中央的统一领导和监督。中央对香港、澳门的全面管治权，是指中央基于单一制国家结构形式对港澳恢复行使主权而产生的对特别行政区进行管辖和治理的权力。全面管治权是对中央权力在整体上的一种总体概括和抽象表达，其本身并不是一项具体职权。其内涵包括：
第一，中央对特别行政区的全面管治权是在特别行政区制度下行使的。香港、澳门自古以来就是中国的领土。为了解决历史上遗留下来的香港问题和澳门问题，我国在对香港、澳门恢复行使主权时，采用不同于内地的管治制度和管治方式，实行“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治。这种特殊管治制度和管治方式本身就是在整个国家管理制度下运作的。特别行政区制度是我国对香港和澳门行使全面管治权的制度载体。
第二，中央的全面管治权，包括中央直接行使的权力和授权特别行政区行使高度自治权。根据我国宪法规定，中央和地方的关系主要有三种类型：一是中央和省、直辖市的关系，二是中央和民族自治地方的关系，三是中央和特别行政区的关系。无论是省、直辖市、民族自治地方，还是特别行政区，其权力都是中央授予的，中央对这些地方都具有全面管治权。然而，中央对这些地方授予权力的内容和程度是不同的，其中授予特别行政区的权力内容最广，程度最高，所以称为“高度自治”。
第三，中央的全面管治权，还包括中央对高度自治权进行监督的权力。授权是指权力行使的转移，而非权力本身的转移，授权者对授出的权力还有进行监督的权力和责任。中央有权对高度自治权的运作进行监督，对此，《香港基本法》和《澳门基本法》中就有多处规定和明确体现。例如，行政长官须向中央人民政府负责，立法会的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会有权发回使其立即失效，等等。
第二节 中央和特别行政区的关系
中央与特别行政区是单一制下中央与地方的关系，是授权与被授权的关系。特别行政区享有的高度自治权，不是固有的，而是来源于中央的授权。依照授权的一般原理，授权者有权监督被授权者，被授权者只能在授权范围内、按照授权目的行使权力。
一、特别行政区的法律地位
根据《宪法》《香港基本法》《澳门基本法》的有关规定，香港、澳门特别行政区的法律地位，包括以下几个方面：
(一)特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分
我国是单一制国家，国家的任何地方都是国家不可分离的部分。这同有些联邦制国家的联邦成员在一定条件下可以退出联邦有根本的区别。不可分离，是指特别行政区在任何情况下都没有退出中华人民共和国的权利。我国宪法、两部基本法既没有赋予特别行政区举行公投的权利，香港、澳门也不存在所谓民族自决的权利。
(二)特别行政区是直辖于中央人民政府的地方行政区域
我国内地的行政区域划分基本上采用四级，即省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州、不设区的地级市)、县(自治县、县级市、市辖区)和乡(民族乡、镇)。特别行政区直辖于中央人民政府，是指特别行政区属于我国第一级地方行政区域，是相当于省、自治区、直辖市一级的地方行政区域。特别行政区由我国最高国家权力机关即全国人民代表大会决定设立。
(三)特别行政区是实行高度自治的地方行政区域
香港、澳门特别行政区与我国内地省级地方的不同，不仅在于名称上，还在于香港、澳门特别行政区实行高度自治，保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变，不实行社会主义制度和政策。特别行政区根据全国人民代表大会授权，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，并享有一定的对外事务处理权。
香港、澳门特别行政区除悬挂和使用中华人民共和国国旗、国徽外，还可使用自己的区旗、区徽。香港特别行政区的区旗是五星花蕊的紫荆花红旗。香港特别行政区的区徽，中间是五星花蕊的紫荆花，周围写有“中华人民共和国香港特别行政区”和英文“香港”。澳门特别行政区的区旗是绘有五星、莲花、大桥、海水图案的绿色旗帜。澳门特别行政区的区徽，中间是五星、莲花、大桥、海水，周围写有“中华人民共和国澳门特别行政区”和葡文“澳门”。香港、澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关，除使用中文外，还可使用英文、葡文，英文、葡文也是正式语言。
香港、澳门特别行政区享有的高度自治在性质上是一种地方自治，只是其自治的程度不仅超越我国各省、直辖市和自治区，还在许多方面超越了联邦制下各联邦成员的自治程度，因此称为“高度自治”。香港、澳门特别行政区的高度自治权并非其本身所固有，而是中央通过基本法授予的。高度自治既不是“完全自治”，也不是“最大程度的自治”。《香港基本法》和《澳门基本法》第20条均规定，特别行政区还可以享有中央授予的其他权力，特别行政区不存在联邦制下的“剩余权力”问题。
香港、澳门特别行政区有维护国家安全的宪法责任。《香港基本法》和《澳门基本法》第23条均规定，香港、澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。2009年，澳门特别行政区制定了《维护国家安全法》(第2/2009号法律)；2020年，十三届全国人大常委会第二十次会议通过了《香港特别行政区维护国家安全法》。
二、中央对特别行政区直接行使的权力
(一)负责管理与特别行政区有关的外交事务
外交是主权国家出于政治、经济和军事等方面的需求而与其他国家建立和发展的国家与国家间的关系，通常由国家元首、政府首脑、外交部长和外交机关代表国家进行。外交是国家享有和行使主权的重要体现。在我国，外交权只能由中央人民政府掌握。中央人民政府通过以下几种形式管理与特别行政区有关的外交事务：(1)批准或同意特别行政区政府的代表参加中央人民政府进行的、同特别行政区直接有关的外交谈判；(2)中央人民政府采取某些措施，协助特别行政区参加某些国际组织和国际协议；(3)中央人民政府作出某种授权性决定，由特别行政区政府处理授权范围内的涉外事务。中华人民共和国外交部在香港、澳门设立驻香港特别行政区特派员公署、驻澳门特别行政区特派员公署。
(二)负责管理特别行政区的防务
防务是指为保卫国家的主权、领土完整和安全，防御外来的武装侵略和颠覆所采取的军事措施，是国家享有和行使主权的重要体现。特别行政区的防务是国家防务的一部分，只能由中央人民政府负责。《香港基本法》第14条第3—5款规定：“中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。驻军人员除须遵守全国性的法律外，还须遵守香港特别行政区的法律。驻军费用由中央人民政府负担。”1996年12月30日，八届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《香港特别行政区驻军法》。《澳门基本法》第14条没有规定驻军的问题，只规定中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务。负责防务就包含着驻军的权力。1999年6月28日，九届全国人大常委会第十次会议通过了《澳门特别行政区驻军法》。
(三)任命行政长官和政府主要官员
特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生以后，由中央人民政府任命。政府主要官员由行政长官提名并报请中央人民政府任命，并由行政长官建议中央人民政府免除其职务。香港特别行政区政府主要官员包括各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，人境事务处处长，海关关长。香港特别行政区各司包括政务司、财政司和律政司。澳门特别行政区政府主要官员包括各司司长、廉政专员、审计长、警察部门主要负责人和海关主要负责人。澳门特别行政区各司包括行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司和运输工务司。澳门特别行政区检察长由行政长官提名并报请中央人民政府任命，并由行政长官建议中央人民政府免除其职务。
中央人民政府对行政长官和政府主要官员的任命，是国家主权的体现，这是一种实质性的任命权，而不仅仅是一项程序和手续上的形式权力。实质性的任命权，是指中央人民政府有权决定是否予以任命，既可以任命，也可以不任命。中央人民政府在任命行政长官和政府主要官员时，需要：(1)审查候任人是否具备基本法规定的法定条件；(2)审查行政长官候任人和政府主要官员候任人是否按照基本法规定的产生办法和提名办法产生。《香港基本法》和《澳门基本法》还明确规定，行政长官对中央人民政府负责。负责是实质性的。按惯例，行政长官每年都要向国家领导人述职。
(四)审查和发回特别行政区制定的法律
特别行政区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。备案不影响该法律的生效。全国人大常委会在征询其所属的香港基本法委员会和澳门基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。
(五)对列入附件三的在特别行政区实施的全国性法律作出增减
《香港基本法》和《澳门基本法》第18条均规定，全国人大常委会有权对列于附件三的在特别行政区实施的全国性法律予以增减。列人附件三的全国性法律仅限于有关国防、外交和其他按基本法不属于特别行政区自治范围内的法律。全国人大常委会对附件三的法律作出增减前，须征询其所属的香港基本法委员会或澳门基本法委员会和香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府的意见。
(六)对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权
《香港基本法》在起草过程中，有关行政长官和立法会的产生办法，引起了广泛关注和争议。为了解决问题，避免无休止的争论，《香港基本法》第45条第2款规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”第68条第2款规定：“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”并设计了附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，其中附件一第7条和附件二第3条规定了附件一和附件二在2007年以后的修改程序。《澳门基本法》在参照《香港基本法》的基础上，也规定了附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》。但是，《澳门基本法》没有规定两个产生办法最终达至“双普选”的政制发展目标。
根据这两部基本法附件一和附件二规定的修改程序，行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准；立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会备案。“如需修改”，这里还有一个应由谁确定和应由谁提出修改法案的问题。2004年4月6日，全国人大常委会解释了《香港基本法》附件一第7条和附件二第3条；2012年12月31日，全国人大常委会解释了《澳门基本法》附件一第7条和附件二第3条。根据这两个解释，两部基本法附件一和附件二有关行政长官和立法会的产生办法的修订须遵循以下步骤：(1)行政长官向全国人大常委会提出是否修改的报告；(2)全国人大常委会确定是否进行修改；(3)政府向立法会提出修改议案，并获立法会全体议员2/3多数通过；(4)行政长官同意；(5)全国人大常委会批准或者接受备案。
(七)决定特别行政区进入非常状态
《香港基本法》和《澳门基本法》第18条都规定，全国人大常委会决定宣布战争状态或因特别行政区内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特别行政区进人紧急状态。在这两种非常情况下，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。
(八)解释基本法
《香港基本法》第158条、《澳门基本法》第143条明确规定基本法的解释权属于全国人大常委会。全国人大常委会在解释香港、澳门基本法前，征询其所属的香港、澳门特别行政区基本法委员会的意见。
同时，考虑到特别行政区法院审理案件的需要，香港、澳门基本法又规定全国人大常委会授权特别行政区法院解释基本法：(1)全国人大常委会授权法院在审理案件时对基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释。(2)特别行政区法院在审理案件时对基本法的其他条款也可解释。但如特别行政区法院在审理案件时需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件判决的，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。如全国人大常委会作出解释，特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准，但在此以前作出的判决不受影响。
国家对香港恢复行使主权以后，全国人大常委会分别在1999年6月26日、2004年4月6日、2005年4月27日、2011年8月26日及2016年11月7日对《香港基本法》第22条第4款、第24条第2款第3项，附件一第7条、附件二第3条，第53条第2款，第13条第1款和第19条，第104条的有关内容进行了五次解释，涉及居港权问题、政制发展、补选行政长官任期、香港对外事务和就职宣誓问题。国家对澳门恢复行使主权以后，全国人大常委会在2011年12月31日对《澳门基本法》附件一第7条和附件二第3条作出了解释。
(九)修改基本法
《香港基本法》第159条和《澳门基本法》第144条都明确规定，基本法的修改权属于全国人民代表大会。同时为了保持基本法本身的稳定性，两部基本法对基本法修改作了以下限制：(1)修改提案权的限制。《香港基本法》和《澳门基本法》明确规定，修改提案权属于全国人大常委会、国务院和特别行政区。特别行政区内部通过修改提案权，须经特别行政区的全国人大代表2/3多数、立法会全体议员2/3多数和行政长官同意后，交由特别行政区出席全国人大的代表团向全国人大提出。(2)修改程序的限制。基本法的修改议案在被列入全国人民代表大会的议程前，先由香港基本法委员会和澳门基本法委员会研究并提出意见。(3)修改内容的限制。香港、澳门基本法的任何修改均不得同中华人民共和国对香港、澳门既定的基本方针政策相抵触。
(十)从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制
中央依据《香港基本法》第23条规定，授权香港特别行政区自行立法维护国家安全，既体现了国家对香港特别行政区的信任，也明确了香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任和立法义务。但对香港恢复行使主权20多年来，由于反中乱港势力和外部敌对势力的极力阻挠、干扰，23条立法一直没有完成。而且，自2003年23条立法受挫以来，这一立法在香港已被一些别有用心的人严重污名化、妖魔化，香港特别行政区完成23条立法实际上已经很困难。香港现行法律中，一些在对香港恢复行使主权之前本来可以用于维护国家安全的有关规定，长期处于“休眠”状态。除了法律制度外，香港特别行政区在维护国家安全的机构设置、力量配备和执法权力等方面也存在明显缺失，有关执法工作需要加强；香港社会需要大力开展维护国家安全的教育，普遍增强维护国家安全的意识。《香港基本法》明确规定的23条立法有被长期“搁置”的风险，香港特别行政区现行法律中的有关规定难以得到有效执行，维护国家安全的法律制度和执行机制都明显存在不健全、不适应、不符合的“短板”问题，致使香港特别行政区危害国家安全的各种活动愈演愈烈，保持香港长期繁荣稳定、维护国家安全面临着不容忽视的风险。
党的十九届四中全会明确提出：“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量。”“绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为。”2020年，全国人大为贯彻落实党中央决策部署，依据《宪法》和《香港基本法》通过了《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。
制定维护国家安全立法，属于国家主权范畴，为中央事权，具有充分的宪法和基本法依据。全国人大决定分两步推进在国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制：第一步，全国人大根据《宪法》和《香港基本法》的有关规定，作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，就相关问题作出若干基本规定，同时授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律；第二步，全国人大常委会根据《宪法》《香港基本法》和全国人大有关决定的授权，结合香港特别行政区具体情况，制定相关法律并决定将相关法律列入《香港基本法》附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。
从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制工作的总体要求是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深人贯彻总体国家安全观，坚持和完善“一国两制”制度体系，把维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，加强维护国家安全制度建设和执法工作，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港长期繁荣稳定，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样。贯彻上述总体要求，必须遵循和把握好以下基本原则：(1)坚决维护国家安全；(2)坚持和完善“一国两制”制度体系；(3)坚持依法治港；(4)坚决反对外来干涉；(5)切实保障香港居民合法权益。
香港特别行政区根据《香港基本法》第23条规定仍然负有维护国家安全的宪制责任和立法义务，应当尽早完成维护国家安全的有关立法。任何维护国家安全的立法及其实施都不得同《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》相抵触。
从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，充分考虑维护国家安全的现实需要和香港特别行政区的具体情况，符合宪法规定和宪法原则，与《香港基本法》有关规定是一致的，将有效地维护香港特别行政区国家安全，有力地巩固和拓展“一国两制”的法治基础、政治基础和社会基础。
国安法
全国人大常委会根据全国人大的授权，于2020年6月30日通过了《香港特别行政区维护国家安全法》。该法具体规定了香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。其主要内容包括：
1.中央人民政府对有关国家安全事务的根本责任和香港特别行政区维护国家安全的宪制责任
(1)中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。
(2)维护国家主权、统一和领土完整是包括香港同胞在内的全中国人民的共同义务。香港特别行政区的任何机构、组织和个人都应当遵守有关维护国家安全的法律规定，不得从事危害国家安全的活动。香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护《香港基本法》，效忠中华人民共和国香港特别行政区。
(3)香港特别行政区应当尽早完成《香港基本法》规定的维护国家安全立法，完善相关法律。
(4)香港特别行政区执法、司法机关应当切实执行有关防范、制止和惩治危害国家安全行为的规定，有效维护国家安全。
(5)香港特别行政区应当加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强监督和管理。
2.香港特别行政区维护国家安全应当遵循的重要法治原则
(1)香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特别行政区居民根据《香港基本法》和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。
(2)防范、制止和惩治危害国家安全犯罪，应当坚持法治原则。法律规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。任何人未经司法机关判罪均假定无罪。保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。任何人已经司法程序被最终确定有罪或者宣告无罪的，不得就同一行为再予审判或者惩罚。
3.香港特别行政区建立健全维护国家安全的相关机构及其职责
(1)香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责香港特别行政区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。
(2)香港特别行政区维护国家安全委员会由行政长官担任主席，成员包括政务司司长、财政司司长、律政司司长、保安局局长、警务处处长、警务处维护国家安全部门负责人、人境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任。香港特别行政区维护国家安全委员会下设秘书处，由秘书长领导。秘书长由行政长官提名，报中央人民政府任命。
(3)香港特别行政区维护国家安全委员会的职责为：分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港特别行政区维护国家安全政策；推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设；协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动。
(4)香港特别行政区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问，由中央人民政府指派，就香港特别行政区维护国家安全委员会履行职责相关事务提供咨询意见。
(5)香港特别行政区政府警务处设立维护国家安全的部门，配备执法力量。
(6)香港特别行政区政府律政司设立专门的国家安全犯罪案件检控部门，负责危害国家安全犯罪案件的检控工作和其他相关法律事务。
4.明确规定四类危害国家安全的罪行和处罚
对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动犯罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全犯罪四类犯罪行为的具体构成和相应的刑事责任，其他处罚规定，以及效力范围，作出明确规定。区分不同情形，分别规定上述四类犯罪行为的刑罚。
5.明确规定案件管辖、法律适用和程序
(1)除特定情形外，香港特别行政区对危害国家安全的犯罪案件行使管辖权。
(2)香港特别行政区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用《香港特别行政区维护国家安全法》和香港特别行政区本地法律。香港特别行政区管辖的危害国家安全犯罪案件的审判遵循公诉程序进行。
(3)香港特别行政区政府警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时，可以采取香港特别行政区现行法律准予警方等执法部门在调查严重犯罪案件时采取的各种措施，以及《香港特别行政区维护国家安全法》规定的有关职权和措施。
(4)香港特别行政区行政长官应当从现任或者符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可以从暂委或者特委法官中指定法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。
6.设立中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构
(1)中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署。中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署(简称“驻港国家安全公署”)依法履行维护国家安全职责，行使相关权力。
(2)驻港国家安全公署的职责为：分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报信息；依法办理危害国家安全犯罪案件。
(3)驻港国家安全公署应当严格依法履行职责，依法接受监督，不得侵害任何个人和组织的合法权益。驻港国家安全公署人员除须遵守全国性法律外，还应当遵守香港特别行政区法律。
(4)驻港国家安全公署应当与香港特别行政区维护国家安全委员会建立协调机制，监督、指导香港特别行政区维护国家安全工作。驻港国家安全公署的工作部门与香港特别行政区维护国家安全的执法、司法机关建立协作机制，加强信息共享和行动配合。
驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对案件有管辖权。实际上，驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权，是中央全面管治权的重要体现，有利于支持和加强香港特别行政区维护国家安全执法工作和司法工作，有利于避免可能出现或者导致出现香港特别行政区基本法规定的紧急状态情形。
香港特别行政区本地法律与《香港特别行政区维护国家安全法》规定不一致的，适用《香港特别行政区维护国家安全法》的规定；《香港特别行政区维护国家安全法》的解释权属于全国人大常委会。
(十一)规范香港特别行政区立法会议员资格
2020年11月11日十三届全国人大常委会第二十三次会议根据《宪法》第52条、第54条、第67条第1项，以及《香港基本法》《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》《香港特别行政区维护国家安全法》《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》的规定，通过了《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》。该决定的主要内容是：
第一，香港特别行政区立法会议员，因宣扬或者支持“港独”主张、拒绝承认国家对香港拥有并行使主权、寻求外国或者境外势力干预香港特别行政区事务，或者具有其他危害国家安全等行为，不符合拥护《香港基本法》、效忠中华人民共和国香港特别行政区的法定要求和条件，一经依法认定，即时丧失立法会议员的资格。
第二，本决定适用于在原定于2020年9月6日举行的香港特别行政区第七届立法会选举提名期间，因上述情形被香港特别行政区依法裁定提名无效的第六届立法会议员。今后参选或者出任立法会议员的，如遇有上述情形，均适用本决定。
第三，依据上述规定丧失立法会议员资格的，由香港特别行政区政府宣布。
(十二)其他权力
中央有关国家机构除了享有上述有关权力外，还行使其他方面的权力。这些权力涉及作出有关决定、批准和接受备案。
1.决定特别行政区全国人大代表的选举事宜
国家对香港、澳门恢复行使主权后，特别行政区居民中的中国公民应当有权参与国家事务的管理。《香港基本法》和《澳门基本法》第21条都规定，由特别行政区居民中的中国公民在香港、澳门选出特别行政区的全国人民代表大会代表，参加最高国家权力机关的工作，其代表名额和代表产生办法由全国人民代表大会确定。
2.批准各省、自治区、直辖市的人进入特别行政区，确定进人特别行政区定居的人数
我国内地居民前往特别行政区，无论是定居还是旅游、探亲，都要办理批准手续。进入特别行政区进行定居的人数，则由中央人民政府主管部门在征求特别行政区政府意见后确定。
3.决定某些国际协议是否适用于特别行政区
《香港基本法》第153条、《澳门基本法》第138条都明确规定，中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据特别行政区的情况和需要，在征询特别行政区政府的意见后，决定是否适用于特别行政区。中华人民共和国尚未参加但已适用于香港和澳门的国际协议仍可继续适用。中央人民政府根据需要授权或协助特别行政区政府作出适当安排，使其他有关国际协议适用于特别行政区。
4.批准外国在特别行政区设立领事机构
《香港基本法》第157条、《澳门基本法》第141条都明确规定，外国在特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准。
5.特别许可外国军用船只和外国国家航空器进入特别行政区
《香港基本法》第126条、《澳门基本法》第116条都规定，外国军用船只进人特别行政区须经中央人民政府特别许可。《香港基本法》第129条规定，外国国家航空器进入特别行政区须经中央人民政府特别许可。
6.批准中央各部门、各省、自治区和直辖市在特别行政区设立机构
《香港基本法》和《澳门基本法》第22条都明确规定，中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在特别行政区设立机构，须征得特别行政区政府同意并经中央人民政府批准。
7.澳门特别行政区代理行政长官须经中央人民政府批准
《澳门基本法》第55条规定，行政长官出缺期间的职务代理，由各司司长按各司的排列顺序代理，并报中央人民政府批准。
8.备案
《香港基本法》和《澳门基本法》涉及备案的规定共有五处：(1)立法会制定的法律须报全国人大常委会备案；(2)特别行政区的财政预算、决算须报中央人民政府备案；(3)香港终审法院法官和高等法院首席法官的任命或免职，澳门终审法院院长和法官的任命或免职，须报全国人大常委会备案；(4)特别行政区在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，须报中央人民政府备案；(5)附件二的修改，最后要报全国人大常委会备案。值得注意的是，立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。这里的备案不包括全国人大常委会批准的意思，也不是立法会法律生效的必经程序。关于修改附件二的备案问题，2004年4月6日十届全国人大常委会第八次会议在对《香港基本法》附件一第7条和附件二第3条的解释、2011年12月31日十一届全国人大常委会第二十四次会议对《澳门基本法》附件一第7条和附件二第3条的解释里明确指出，只有经过备案的程序，该修改才可以生效。这就不同于基本法其他条文规定的备案内涵。
中央对特别行政区的权力主要包括但不限于上述内容，不仅包括基本法明确规定的权力，也包括对中央应当享有同时也不属于特别行政区自治范围事务的管治权。基本法没有明确授予特别行政区的权力属于中央，特别行政区没有“剩余权力”。
三、特别行政区行使的高度自治权
根据香港、澳门基本法的规定，全国人民代表大会授权特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；中央人民政府授权特别行政区依照基本法自行处理有关的对外事务；特别行政区还可以享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或国务院授予的其他权力。特别行政区高度自治权的内容包括以下几个方面：
(一)行政管理权
行政管理权是指管理特别行政区各项行政事务的权力。《香港基本法》和《澳门基本法》第16条都规定，香港、澳门特别行政区享有行政管理权，依照基本法的有关规定自行处理香港、澳门特别行政区的行政事务。除了外交、防务以及其他基本法规定不属于特别行政区自治范围的行政事务外，特别行政区享有广泛的行政管理权。
中央授权特别行政区享有的行政管理权，几乎涵盖了社会生活的方方面面，包括行政决策与执行、人事任免、社会治安、经济贸易、财政金融、土地、航运、教育文化事业、医疗科技、体育事业、社会福利政策、专业资格、劳工事务、出人境事务等方面。特别行政区是我国的一个地方行政区域，其处理的行政事务自然也仅限于特别行政区内部的地方行政事务。
(二)立法权
立法权是指依照法定程序制定、修改和废除法律的权力。《香港基本法》和《澳门基本法》第17条均规定，香港、澳门特别行政区享有立法权。我国省级人大及其常委会制定的规范性文件只能称为“地方性法规”，而不能称为“法律”。特别行政区立法机关制定的规范性文件可以称为“法律”。这是特别行政区享有高度自治权的重要体现。
由于实行“一国两制”，特别行政区有自己相对独立的法律体系和法律制度。全国性法律一般不在特别行政区实施。除了国防、外交和其他不属于特别行政区自治范围的事项外，特别行政区有权就高度自治范围内的所有事务进行立法，而且既可以制定单行性的法律，也可以制定法典性的法律。
(三)独立的司法权和终审权
《香港基本法》和《澳门基本法》第19条均规定，香港、澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权。这里的“独立”，不仅指独立于香港、澳门特别行政区内的其他机关、团体和个人，而且指独立于内地司法机关。香港、澳门特别行政区法院除继续保持香港、澳门原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对香港、澳门特别行政区所有的案件均有审判权。特别行政区法院的审判工作不受最高人民法院和内地各省、自治区、直辖市人民法院的干预。最高人民法院无权对特别行政区法院管辖的案件进行提审、改判或指定别的法院予以审理。
在通常情况下，单一制国家的地方行政区域不能享有终审权。国家对香港、澳门恢复行使主权前，我国的地方行政区域也从未享有过终审权。香港、澳门特别行政区享有终审权，是特别行政区享有高度自治权的一个重要内容和重要特征。特别行政区终审权属于特别行政区终审法院。特别行政区终审法院的判决和裁定是不可上诉的最终判决和裁定。
特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。法院在审理案件时遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题时，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。
(四)自行处理对外事务的权力
国家对香港、澳门恢复行使主权，外交必须统一于中央人民政府。但是，考虑到香港和澳门是国际性城市，是许多国际组织、国际条约的成员，因此基本法规定中央人民政府授权特别行政区依照基本法自行处理一定的对外事务。特别行政区的对外事务处理权，是指特别行政区在中央人民政府授权下处理对外交往过程中有关经济与文化方面事务的权力。
基本法里所指的外交事务与对外事务是两个不同的概念，其主要区别是：(1)主体不同。外交事务的主体是国家；而对外事务的主体是特别行政区，是我国主权管辖下的地方行政区域。(2)来源不同。处理外交事务是主权国家的内政，是国家的主权行为，是主权本身所固有的权力；而对外事务并非特别行政区本身所固有，是中央授权其行使的。(3)范围不同。外交作为主权的重要组成部分，其权力本身是无限的，处理外交事务的范围也是无限的；而处理对外事务的权力基于授权形成，是有限的，其范围也是有限的。
(五)其他授予的权力
《香港基本法》和《澳门基本法》第20条均规定，特别行政区还可以享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院授予的其他权力。如1996年5月15日八届全国人大常委会第十九次会议、1998年12月29日九届全国人大常委会第六次会议先后授权香港、澳门特别行政区政府指定其有关机构处理有关国籍申请事宜；国务院先后于1997年6月28日、1999年12月18日作出决定，授权香港、澳门特别行政区政府自1997年7月1日、1999年12月20日起接收和负责审核或核对原香港、澳门政府的全部资产和债务；2006年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议通过决定，授权香港特别行政区管辖深圳湾口岸内设立的港方口岸区；2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过决定，授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实行管辖等。
尽管《香港基本法》《澳门基本法》对中央与特别行政区的职权作了明确规定，但是中央与特别行政区的关系不是联邦制下联邦与联邦成员的分权关系，而是单一制下中央与地方的授权关系。中央的全面管治权与特区的高度自治权并不是完全孤立的、机械的甚至对立的，而是有机结合的。特别行政区高度自治权基于中央全面管治权授权形成，并在中央全面管治权下运作，中央对授出的高度自治权还有监督的权力和责任。在任何情况下，特别行政区都不能以高度自治的名义对抗中央在特别行政区行使的权力。
《香港基本法》和《澳门基本法》第8条分别规定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同《香港基本法》相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留；澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同《澳门基本法》相抵触或经澳门的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。
内地法律除列于基本法附件三者外，不在特别行政区实施。凡列于附件三者外的法律，由特别行政区在当地公布或立法实施。全国人大常委会在征询其所属的香港、澳门基本法委员会和香港、澳门特别行政区政府的意见后，可对列于附件三的法律作出增减。列于附件三的法律，限于有关国防、外交和其他不属于特别行政区自治范围的法律。目前列于香港、澳门基本法附件三的法律有：(1)《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》；(2)《关于中华人民共和国国庆日的决议》；(3)《国籍法》；(4)《外交特权与豁免条例》；(5)《领事特权与豁免条例》；(6)《国旗法》；(7)《国徽法》；(8)《领海及毗连区法》；(9)《专属经济区和大陆架法》；(10)《香港特别行政区驻军法》和《澳门特别行政区驻军法》；(11)《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》；(12)《国歌法》。另外，《香港基本法》附件三还有一部《中华人民共和国政府关于领海的声明》。
第三节 特别行政区政治体制
一、特别行政区政治体制的性质和特点
特别行政区是我国享有高度自治权并直辖于中央人民政府的地方行政区域。特别行政区政治体制是一种地方政治体制，它在根本上不同于国家政治体制。两部基本法所确定的政治体制体现了以下特点：
第一，从香港和澳门的法律地位和实际情况出发，实行不同的政治体制，既没有采纳内地的人民代表大会制，也没有照搬西方的“三权鼎立”制。在基本法起草过程中，有人提出香港特别行政区政治体制要实行“三权鼎立”。1987年4月16日，邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时明确指出：
香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞“三权鼎立”，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。①
第二，特别行政区实行以行政为主导的政治体制，行政机关与立法机关之间既相互配合又相互制衡，司法独立。行政主导，是指在特别行政区政治架构中，行政长官除了作为特别行政区政府的首长，履行政府首长的职能、领导特别行政区政府外，作为特别行政区首长，还超然于行政、立法、司法三个机关之上，处于特别行政区政治体制和权力运行的主导位置。基本法明确规定，行政长官既是特别行政区的首长，也是特别行政区政府的首长，不仅要对特别行政区负责，还要对中央人民政府负责。行政主导的政治体制是我国对香港、澳门恢复行使主权的必然要求，有利于维护国家主权和国家安全，有利于保持香港、澳门的社会稳定，提高施政效率。
第三，“港人治港”“澳人治澳”。香港、澳门基本法赋予特别行政区永久性居民选举权和被选举权，并且明确规定特别行政区的行政机关和立法机关由永久性居民组成。基本法还规定，特别行政区居民中的中国公民依法参加全国性事务的管理，可以选出特别行政区的全国人大代表，参加最高国家权力机关的工作。
二、行政长官
香港、澳门基本法规定行政长官具有双重法律地位，既是特别行政区的首长，代表特别行政区，又是特别行政区政府的首长，对中央人民政府和特别行政区负责。行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官任期5年，可连任一次。
香港特别行政区行政长官由年满40周岁，在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区行政长官由年满40周岁，通常居住连续满20年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区行政长官在任职期内不得具有外国居留权。
香港、澳门特别行政区行政长官拥有广泛职权，主要有：(1)领导特别行政区政府。(2)负责执行基本法和依照基本法适用于特别行政区的其他法律。(3)签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案。(4)决定政府政策和发布行政命令。(5)提名并报请中央人民政府任命主要官员并可建议中央人民政府免除上述官员职务。(6)任免行政会议成员或行政会委员。(7)依照法定程序任免各级法院法官和公职人员。(8)依照法定程序任免公职人员。(9)执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令。(10)代表特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务。(11)批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议。(12)根据安全或重大公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据。(13)赦免或减轻刑事罪犯的刑罚。(14)处理请愿、申诉事项。
除上述14项职权外，《澳门基本法》还规定澳门特别行政区行政长官行使下列职权：(1)制定行政法规并颁布执行；(2)委任部分立法会议员；(3)依照法定程序任免检察官；(4)依照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长，建议中央人民政府免除检察长的职务；(5)依法颁授澳门特别行政区奖章和荣誉称号。
此外，香港特别行政区设立行政会议，澳门特别行政区设立行政会，协助行政长官决策。行政会议成员或行政会委员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任。两个特别行政区还设立廉政公署或审计署，独立工作，对行政长官负责。
三、行政机关
香港、澳门特别行政区政府是香港、澳门特别行政区的行政机关。行政长官是特别行政区政府的首长。香港特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署；澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。
香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满15年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区政府的主要官员由在澳门通常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。
香港、澳门特别行政区政府行使的职权主要有：(1)制定并执行政策。(2)管理各项行政事务。(3)办理基本法规定的中央人民政府授权的对外事务。(4)编制并提出财政预算、决算。(5)香港特别行政区政府拟定并提出法案、议案、附属法规；澳门特别行政区政府拟定法案、议案，草拟行政法规。(6)委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言。
香港、澳门特别行政区政府必须遵守法律，对特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询。香港基本法还规定征税和公共开支须经立法会批准。
四、立法机关
立法会是特别行政区的立法机关。香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成，但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的20%。澳门特别行政区立法会议员由澳门特别行政区永久性居民组成。
香港特别行政区立法会由选举产生；澳门特别行政区立法会多数议员由选举产生。香港特别行政区立法会除第一届任期为2年外，每届任期4年；澳门特别行政区立法会除第一届另有规定外，每届任期4年。目前香港立法会共有70名议员，其中分区直接选举的议员35名，功能团体选举的议员35名。澳门立法会共有33名议员，其中直接选举的议员14名，间接选举的议员12名，行政长官委任的议员7名。
香港特别行政区立法会主席由立法会议员互选产生，由年满40周岁，在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区立法会设立主席、副主席各1人，由在澳门通常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任，由立法会议员互选产生。
立法会主席行使下列职权：(1)主持会议。(2)决定议程，政府提出的议案须优先列人议程(香港)；决定议程，应行政长官的要求将政府提出的议案优先列入议程(澳门)。(3)决定开会日期。(4)在休会期间可召开特别会议。(5)应行政长官的要求召开紧急会议(香港)；召开紧急会议或应行政长官的要求召开紧急会议(澳门)。(6)立法会议事规则规定的其他职权。
香港特别行政区立法会行使下列职权：(1)根据基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律。(2)根据政府的提案，审核、通过财政预算。(3)批准税收和公共开支。(4)听取行政长官的施政报告并进行辩论。(5)对政府的工作提出质询。(6)就任何有关公共利益问题进行辩论。(7)同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免。(8)接受香港居民申诉并作出处理。(9)如立法会全体议员的1/4联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员2/3多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。(10)在行使上述各项职权时，如有需要，可传召有关人士出席作证和提供证据。
澳门特别行政区立法会行使下列职权：(1)依照基本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律。(2)审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告。(3)根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务。(4)听取行政长官的施政报告并进行辩论。(5)就公共利益问题进行辩论。(6)接受澳门居民申诉并作出处理。(7)如立法会全体议员1/3联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员2/3多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。(8)在行使上述各项职权时，如有需要，可传召和要求有关人士作证和提供证据。立法会议员有权依照基本法规定和法定程序提出议案，有权依照法定程序对政府的工作提出质询。
五、司法机关
香港特别行政区设立终审法院、高等法院、区域法院、裁判署法庭和其他专门法庭。高等法院设上诉法庭和原讼法庭。香港特别行政区法院的法官，根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，由行政长官任命。香港特别行政区终审法院和高等法院的首席法官，应由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。终审法院的法官和高等法院的首席法官的任命或免职，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人大常委会备案。
香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。香港特别行政区法院依照《香港基本法》第18条规定的适用于香港特别行政区的法律审判案件，其他普通法适用地区的司法判例可作参考。香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。
澳门特别行政区设立初级法院、中级法院和终审法院。澳门特别行政区初级法院可根据需要设立若干专门法庭。澳门特别行政区设立行政法院，管辖行政诉讼和税务诉讼。不服行政法院裁决者，可向中级法院上诉。澳门特别行政区各级法院的法官，根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官任命。澳门特别行政区各级法院的院长由行政长官从法官中选任，终审法院院长由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区终审法院法官和院长的任命或免职，须报全国人大常委会备案。澳门特别行政区终审权属于澳门特别行政区终审法院。澳门特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。法官履行审判职责的行为不受法律追究。
澳门特别行政区还设有检察院。澳门特别行政区司法机关包括法院和检察院，香港特别行政区司法机关中没有检察院，其主管刑事检察工作的律政司属于行政机关。澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。澳门特别行政区检察长由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任，由行政长官提名，报中央人民政府任命。检察官经检察长提名，由行政长官任命。
六、非政权性的区域组织和市政机构
香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐和环境卫生等服务。香港目前设有18个区议会。
澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构，受政府委托为居民提供文化、康乐和环境卫生等方面的服务，并就上述有关事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。市政机构的职权和组成由法律规定。2018年7月30日，澳门特别行政区立法会通过第9/2018号法律一《设立市政署》，规定成立非政权性的市政机构——市政署。
思考题
1.应当怎样准确理解“一国两制”的内涵?
2.特别行政区制度的基本内容有哪些?
3.如何理解特别行政区的宪制基础?
4.怎样理解宪法与特别行政区基本法的关系?
5.如何理解中央全面管治权与特别行政区高度自治权的关系?
6.应当怎样理解特别行政区政治体制的性质和特点?
7.如何认识行政长官在特别行政区政治体制中的地位和作用?