第九章 宪法实施和监督
制定宪法和完善宪法的根本目的在于行宪，即将宪法所确认或规定的基本理念、基本原则、基本制度和基本规范付诸实践，实现宪法的价值和功能，保障人民主权、基本人权，规范国家权力。宪法实施是从书面的宪法转变为现实的宪法的基本途径和过程。宪法实施具有内容广泛性、主体普遍性和方式多样性等特点，行使国家权力的国家机关在宪法实施过程中担负着重要职责。为了保障宪法能够得到全面有效的实施，各国根据本国的具体情况建立了不同类型的宪法监督制度。
第一节 宪法实施
一、宪法实施概述
(一)宪法实施的概念
“宪法实施”是宪法和宪法学上与“法律实施”相对应的特定的概念和范畴。简言之，宪法实施一般是指宪法规范在社会实际生活中的贯彻落实。
宪法实施是宪法本身的基本要求，也是宪法确立的重要目标。制定宪法的目的，就是要通过实施宪法，实现宪法的价值和功能。宪法制定得再好，如果得不到实施，也是一纸空文。
世界各国都高度重视宪法实施和宪法实施的保障，许多国家的宪法对宪法实施及其保障都有明确的规定。如《美国宪法》第6条规定，本宪法和依照本宪法制定的合众国法律，以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律。《俄罗斯联邦宪法》第15条规定，俄罗斯联邦宪法具有最高法律效力、直接作用并适用于俄罗斯全境。俄罗斯联邦通过的法律和其他法律文件不得同俄罗斯联邦宪法相抵触。国家权力机关、地方自治机关、公职人员、公民及其团体必须遵守俄罗斯联邦宪法和法律。《日本国宪法》第98条规定，本宪法为国家的最高法规，与本宪法条款相违反的法律、命令、诏敕以及有关国务的其他行为的全部或一部，一律无效。
我国宪法在多处对宪法实施作了明确规定。《宪法》序言载明，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《宪法》第5条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《宪法》第53条规定，中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。《宪法》第99条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。
(二)宪法实施的特点
宪法实施具有法的实施的一般属性，但宪法的特点决定了宪法实施具有与法律实施不同的特点。
1.宪法实施内容的广泛性
宪法的内容不同于一般法律。一般法律的内容只涉及社会生活的某一个方面、某一个领域，而宪法主要规定一个国家的根本制度、国家性质、国家政权组织形式、国家结构形式、基本经济制度、公民的基本权利与基本义务、宪法实施的保障等内容，反映了一个国家政治、经济、文化和社会等各个方面，是治国理政的总依据，因此，宪法实施的内容十分广泛。
2.宪法实施主体的普遍性
一切国家机关、政党、社会组织和公民都是宪法实施的主体，都必须以宪法为根本的活动准则。宪法实施在主体上主要有国家权力机关实施宪法、行政机关实施宪法、监察机关实施宪法、司法机关实施宪法、政党实施宪法和其他社会主体包括全体公民实施宪法。在我国，国家权力机关依据宪法制定法律及其他规范性法律文件，行政机关依据宪法行使行政权，监察机关依据宪法行使监察权，司法机关依据宪法行使审判权和检察权，其他社会主体依据宪法行使权利和履行义务。
3.宪法实施方式的多样性
宪法是国家的根本法，宪法规范具有直接的法律效力，但宪法实施还通过国家机关的立法、执法、司法等活动以及其他组织和公民的遵守得以实现。宪法实施从方式上可以分为宪法执行、宪法适用和宪法遵守。宪法执行是指国家机关依据宪法行使权力(权利)、履行职责(义务)；宪法适用是指特定的国家机关通过适用宪法解决争议；宪法遵守是指一切国家机关、政党、社会组织和公民个人在国家生活和社会生活中严格遵守宪法。
(三)宪法实施的条件
宪法作为国家的根本法，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法实施的目的，是通过宪法规范的落实，实现人民当家作主，保障公民基本权利，保障国家权力有序运行，促进经济发展、社会进步和国家的长治久安。但宪法实施不能自动生成并作用于社会生活，需要具备一定的条件。
宪法实施的条件是指影响和制约宪法实施的各种内外在因素，包括政治、思想和宪法自身等方面。
1.宪法实施的政治保证
宪法规定了国家的根本政治制度和国家政治生活的基本准则，调整国家政治组织及其职能。通过宪法实施，确立了国家的根本政治制度和国家权力属于人民等基本原则。宪法保障民主政治的实现，同时，宪法本质上是国内各种政治力量实际对比关系的集中反映。宪法确立的制度和原则，对宪法实施具有重要的影响。
我国宪法坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。特别是我国宪法确认了中国共产党的领导地位和在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，为宪法实施提供了根本的政治保证。
2.宪法实施的思想基础
思想是行动的指南。宪法实施的活动是人们在一定思想意识支配下进行的，思想对宪法实施有直接的影响。公民尊崇宪法、信仰宪法、遵守宪法和维护宪法，是宪法实施的必要思想条件和社会心理条件。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过决定，将每年的12月4日即现行宪法颁行之日确定为“国家宪法日”，并将国家宪法日所在的一周确定为“宪法宣传周”，举行各种纪念宪法及学习宣传宪法知识的活动，以增强民众的宪法观念和宪法意识。国家工作人员的宪法意识对宪法实施至关重要。党的十八届四中全会《决定》要求建立国家工作人员宪法宣誓制度，十二届全国人大常委会第十五次会议于2015年7月1日作出了《关于实行宪法宣誓制度的决定》，以立法方式具体规定了国家工作人员进行宪法宣誓的范围、宪法宣誓的要求和程序及誓词①。2018年2月24日，十二届全国人大常委会第三十三次会议通过了修订后的《关于实行宪法宣誓制度的决定》。2018年《宪法修正案》将宪法宣誓制度在宪法中确认下来。中央决定将宪法作为领导干部教育培训的重要内容。这些做法，有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，也有利于彰显宪法权威，激励和教育全体公民，形成尊崇宪法、遵守宪法、维护宪法的社会氛围，从而加强宪法实施。
3.宪法自身的完善程度
良法是善治的前提，宪法自身的完善程度是宪法实施的基本条件，要正确认识和处理宪法规范和社会现实的关系。为了维护宪法的权威和尊严，需要保持宪法的稳定性，这是保障宪法实施和国家稳定的重要保证。但是，保持宪法稳定，并不意味着宪法一成不变。宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才能具有持久生命力。1982年宪法颁行以来，随着我国经济社会的发展、变化和进步，全国人大以修正案的方式对宪法进行了五次修改，在保持宪法的连续性、稳定性、权威性基础上，实现宪法与时俱进，既遵循宪法发展规律，又反映社会现实的客观要求，也为宪法实施奠定了基本前提。特别是将习近平新时代中国特色社会主义思想载人宪法，对推进依宪治国、依宪执政，将产生重要影响。
二、宪法实施的功能和基本方式
(一)宪法实施的功能
宪法实施的功能在于，通过实施宪法，将宪法的理念、基本原则、精神及规范内涵付诸实践，实行宪法所确立的根本制度、基本制度和基本国策，发挥宪法保障基本人权、规范国家权力和推进依法治国等作用。
1.确立国家的根本制度和基本原则
宪法规定了国家的根本制度和国家政治生活的基本原则，调整国家政治组织及其职能。通过宪法实施，确立国家的根本制度和基本原则，是宪法实施的基本功能。
2.保证人权作为宪法核心价值的实现
公民的基本权利即人权是宪法的核心内容和价值，宪法是公民权利的保障书。通过宪法实施，保证人权作为宪法核心价值的实现，是宪法实施的最重要功能。只有保障宪法实施，使宪法中的权利规范在实际生活中得到实现，公民的基本权利才能成为现实的权利。
3.确保国家机构依据宪法行使权力、履行职责
宪法规范国家权力的配置，规定国家机构的组织和活动原则。只有宪法得到实施，才能构建完整的国家机构体系，并确保国家机构依据宪法行使权力、履行职责。通过实施宪法，可以确保国家权力机关、监察机关、行政机关和司法机关在宪法设定的法治轨道上有序运行。
4.推动形成以宪法为核心的统一的法律体系
宪法是所有法律中的最高法、根本法，是整个法律体系的核心。法律是依据宪法制定的，是宪法精神、原则和制度的具体化。因此，宪法实施不仅是法治的必然要求，也是法治国家的基本标志。只有通过实施宪法，才能形成以宪法为核心的统一的法律体系，并以此为基础形成统一的宪法秩序。
5.传导宪法所承载的社会核心价值观
宪法调整国家最重要的社会关系，与社会核心价值观有着密切关系。通过宪法实施，传达宪法所承载的社会核心价值观，有助于奠定社会文明建设的制度基础，为宪法实施提供社会环境。同时，宪法是人民意志的集中表现，是政治社会中人们基于利益关系而达成的协议。在社会生活中，个人、团体的利益诉求，只有在宪法秩序内协调一致才能凝聚社会共识；只有将社会变革中产生的新的要求和社会矛盾纳入宪法框架内予以解决，才能从根本上协调各种利益关系，化解矛盾纠纷，维护社会稳定和国家长治久安。
(二)宪法实施的方式
宪法实施不同于法律实施，宪法实施的基本方式主要有：
1.宪法的执行
宪法的执行是指宪法执行的主体即国家机关，直接依据宪法行使公共管理职能。例如，国家权力机关制定法律、监督其他国家机关、针对特定的事项作出具体的决定决议等；行政机关依照宪法行使行政权，管理国家事务和社会公共事务；监察机关依照宪法行使监察权，监督一切行使公权力的公职人员，查处职务犯罪和职务违法行为；司法机关依照宪法独立行使审判权、检察权，等等。
第一，依据宪法设立国家机关，形成国家机构体系，并各自行使宪法授予的国家权力。从理论上说，国家机构体系是由宪法按照一定的原则创设的，所有国家机关的设立必须具有宪法上的依据，形成国家机关之间的宪法关系，宪法并在此基础上对国家权力进行配置，各国家机关依据宪法行使自己的权力。我国宪法依据民主集中制原则，创设了人民代表大会制度。人民代表大会制度的出发点和宗旨是一切权力属于人民。按照人民代表大会制度原理，先由人民选举产生代表人民行使国家权力的地方各级人民代表大会及全国人民代表大会；再由人民代表大会产生并监督其他国家机关，包括行政机关、监察机关、审判机关和检察机关。处理中央与地方关系的原则是，保证中央的统一领导，发挥地方的主动性和积极性。2016年开始实施的国家监察体制改革的成果，就是在国家机构体系中增设“监察委员会”。为了保证其合宪性，2018年《宪法修正案》第52条规定，在《宪法》第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”；增加5条，分别作为第123一127条。2018年《宪法修正案》对宪法涉及国家机构的相关条款也进行了修改。
第二，依据宪法对宪法进行修改。修改宪法既是保证宪法能够有效实施的基本条件和前提，也是实施宪法的一项具体行为。修宪权是由制宪权创设的，必须受到作为行使制宪权载体的宪法的约束。宪法通常规定了修宪权主体及修宪程序，宪法修改必须依据宪法的规定进行。宪法修改不得违反宪法的根本精神，否则即超出了修宪权的边界。修宪权主体依据宪法的授权，遵循宪法规定的修改程序，在遵循宪法的理念、基本原则和精神的前提下，对宪法进行修改，发展宪法的内容。
第三，依据宪法对宪法进行解释。与宪法修改相同，宪法解释既是保证宪法有效实施的基本条件和前提，也是实施宪法的一项具体行为。宪法解释机关必须遵循宪法的理念、基本原则和精神，按照宪法解释程序，对宪法规范的内涵进行说明，使宪法规范与社会实际保持一致性，更好地调整宪法关系。
第四，依据宪法进行立法。狭义的立法是指立法机关依据宪法创制规范的活动。该意义上的立法活动属于宪法实施的范畴，并且是宪法实施的主要方式。我国绝大多数法律都在第1条明确规定“本法依据宪法制定”。“本法依据宪法制定”的基本含义是：(1)依据宪法的立法授权；(2)依据宪法规定的立法程序；(3)依据宪法的理念、基本原则和精神；(4)依据宪法的规范内涵。立法机关不仅要依据宪法形成完整的法律体系，而且要让每一部立法体现宪法精神。
在我国，立法活动主要有以下几类：(1)全国人大及其常委会制定法律。《宪法》规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定国家的基本法律和其他法律。(2)国务院依据授权制定行政法规。《立法法》第9条规定，本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。(3)国务院对于在法律保留范围之外而又属于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项制定行政法规。(4)民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例。(5)设区的市以上的地方人民代表大会及其常委会在未制定法律、行政法规及上级地方性法规的情况下，制定地方性法规。(6)经济特区人民代表大会及其常委会制定授权法规。《立法法》第74条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。依据法律制定行政法规、地方性法规、规章等规范性法律文件的行为属于法律实施的范畴。
第五，依据宪法针对具体事项作出决定、决议。与具有普遍效力的立法不同，针对国家生活和社会生活中的重大问题作出的决定、决议等，只具有个别效力，因其也是直接依据宪法行使国家权力的表现，故属于宪法实施的重要方式。当然，并不是所有国家机关都有权直接依据宪法作出决定、决议，绝大多数国家机关只能依据法律作出决定、决议，因此，只有那些直接依据宪法作出的决定、决议才是宪法实施的活动。例如，全国人大依据宪法分别于1990年和1993年作出设立香港特别行政区和澳门特别行政区的决定；全国人大常委会依据宪法分别于2016年和2017年两次作出国家监察体制改革的试点授权决定；全国人大常委会依据宪法于2019年作出《关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定》；全国人大常委会依据宪法于2019年作出《关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定》；全国人大依据宪法于2020年作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》；等等。
2.宪法的适用
宪法的适用是指宪法规定的特定国家机关适用宪法解决争议的活动。宪法争议主要有法律等规范性文件是否符合宪法、国家机关之间包括横向的国家机关和纵向的国家机关之间的权限争议(在联邦制国家，指联邦与联邦组成部分之间的权限争议)、选举诉讼争议、弹劾案，有的国家还包括政党是否违宪争议等。在英美法系国家或地区，由普通法院适用宪法解决宪法争议；在大陆法系国家或地区，由宪法法院或者宪法委员会适用宪法解决宪法争议。
在我国，全国人大和全国人大常委会作为监督宪法实施的国家机关，有权适用宪法判断所有法律文件是否符合宪法。除此之外的其他国家机关因不具有监督宪法实施的权力，无权直接适用宪法解决宪法上的争议。这些国家机关在行使职权过程中通常适用的是法律，而在适用法律时，可以适用宪法以理解法律的内涵。例如，根据2016年《人民法院民事裁判文书制作规范》规定，裁判文书不得引用宪法作为裁判依据，但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。
3.宪法的遵守
宪法的遵守是指一切国家机关、政党、社会组织和个人遵循宪法规定从事各种行为。国家机关不仅执行宪法，其本身也有遵守宪法的职责；政党必须在宪法范围内活动，其他社会组织和公民个人要以宪法为根本的活动准则。对公民个人而言，公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法遵守是宪法实施的内在要求，也是宪法实施的重要形式。
宪法还可通过法律的实施而获得实施(间接实施)。在具有立法权的国家机关依据宪法制定法律、法规，将宪法的规定具体化之后，宪法的基本原则、基本精神及规范内涵已融合在具体的立法之中，因此，法律的实施也属于宪法实施的范畴。
三、健全保证宪法全面实施的体制机制
宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。要健全保证宪法全面实施的体制机制，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
(一)健全宪法规范与社会实际相适应的制度
宪法实施的基本前提是宪法规范与社会实际相适应。保证宪法规范与社会实际相适应的制度主要有：(1)宪法解释制度。我国现行宪法只规定全国人大常委会解释宪法，而未具体规定宪法解释程序。因此，需要制定《宪法解释程序法》，完善宪法解释程序机制，明确规定提出宪法解释案的主体、宪法解释案的审议程序、宪法解释案的通过程序、宪法解释的效力、宪法解释的颁布主体、宪法解释的颁布载体等。(2)宪法修改制度。我国《宪法》第64条规定了宪法修改程序，但较为简单，实践中形成了作为补充性质的宪法修改惯例。这些惯例中的部分内容应当适时通过宪法修改明确载入宪法。
(二)健全宪法实施的制度
需要健全的宪法实施制度主要有：(1)宪法宣誓制度。宪法宣誓制度有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法职责，也有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。2015年全国人大常委会对于宪法宣誓专门作出决定，在我国建立了宪法宣誓制度，2018年《宪法修正案》将宪法宣誓制度载人宪法。(2)领导干部宪法教育制度。加强宪法学习宣传教育是实施宪法的重要基础，要抓住党员领导干部这个“关键少数”，推动领导干部带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，丰富宪法宣传教育形式。把宪法法律列人党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。(3)国家宪法日。2014年全国人大常委会把每年12月4日确定为“国家宪法日”，以纪念和宣传宪法。(4)保证立法机关根据宪法进行立法的制度。(5)保证国家机关依据宪法作出具体决定决议。
第二节 宪法监督制度
一、宪法监督概述
为了确保宪法的全面准确有效实施，维护宪法的权威和尊严，形成统一的宪法秩序，保证国家根本制度和各项基本制度的有效运行，保障公民的基本权利，协调国家机关之间的关系，需要建立完备而有效的监督实施宪法的行为是否符合宪法的制度。在我国，将这一制度称为“宪法监督”。“宪法监督”是我国宪法学上的学理概念。这一概念的形成主要基于以下两个因素：(1)现行《宪法》关于全国人大及其常委会“监督宪法的实施”的职权规定。《宪法》第62条规定，全国人大有权“监督宪法的实施”；第67条规定，全国人大常委会有权“监督宪法的实施”。“宪法监督”是“监督宪法的实施”的简称。(2)现行《宪法》关于人民检察院性质的规定。《宪法》第134条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。“宪法监督”是与“法律监督”相对应的概念。
(一)宪法监督的含义
宪法监督是指由特定国家机关按照法律程序监督其他国家机关实施宪法的行为是否符合宪法的制度。这一制度，在其他国家，有的称为“违宪审查”，有的称为“司法审查”，有的称为“宪法诉讼”，有的称为“宪法审查”，等等。
宪法监督机关通常由宪法作出明确规定(美国除外)。各国通常根据本国的政治理念、政治体制、法律制度、司法制度、历史传统等确定宪法监督机关，有的是最高国家权力机关，有的是司法机关，有的是专门设立的宪法法院、宪法委员会。
基于这些国家机关的性质、地位和职权的不同，宪法监督的程序也存在较大的差异。实行司法审查制的国家，按照司法程序监督宪法的实施；实行宪法法院或者宪法委员会审查制的国家，参照司法程序特设了专门的监督程序；实行最高国家权力机关审查制的国家，按照国家权力机关的议事程序监督宪法的实施。
宪法监督机关对实施宪法的行为是否符合宪法进行审查，如果认定违反宪法，或者予以撤销，或者予以改变，或者拒绝适用，或者确认违宪，对于违反宪法的国家领导人予以罢免或者弹劾等。
宪法监督的对象是实施宪法的行为。如上所述，实施宪法的行为，按照不同的标准可以作出不同的分类：(1)以实施主体为标准，可以分为国家机关实施宪法、政党实施宪法、其他组织实施宪法，其中国家机关实施宪法，根据其性质又可以分为立法机关实施宪法、行政机关实施宪法、监察机关实施宪法、司法机关实施宪法；(2)以实施方式为标准，可以分为通过立法行为实施宪法和通过具体决定决议实施宪法；(3)以争议类型为标准，可以分为立法行为、权限纠纷、选举诉讼、弹劾案、政党违宪等。其中，监督法律等规范性文件是否符合宪法的审查机制，称为“合宪性审查”。“合宪性审查”由党的十九大报告中首次提出，后成为我国宪法学使用的一个概念，是宪法监督中最重要的保障宪法实施的机制。
(二)违宪与违法的区别
宪法监督制度的基本前提是违宪行为的存在，宪法监督的对象是国家机关、政党及其他组织在实施宪法过程中的宪法行为，目的是防止和纠正违宪行为。所谓违宪行为，是指国家机关、政党及其他组织在实施宪法的过程中作出的直接违反宪法的行为。
违宪与违法是两个不同的概念和范畴，相应地，宪法监督中的合宪性审查与合法性审查也是两项相互衔接又相互区别的制度。在宪法学上，违宪与合宪的“宪”指的是宪法，判断违宪与合宪的标准是一个国家具有最高法律效力的宪法。违法与合法的“法”指的是法律，判断违法与合法的标准是一个国家的法律，这里的“法”并不包括宪法。法律是立法机关依据宪法并以宪法为基础制定的。假定法律是符合宪法的，那么，违反法律的行为当然构成违宪，即间接地违反了宪法；符合法律的行为当然合宪，即间接地符合宪法。宪法学研究的违宪是指直接违反宪法的情形。
违宪与违法的主要区别在于：(1)性质不同。违宪是违反宪法；违法是违反法律。(2)行为主体不同。由宪法调整的对象所决定，违宪的主体主要是作为国家权力行使者的国家机关；违法的主体既包括国家机关，也包括所有的企业事业组织、社会团体和个人。(3)审查主体不同。实施合宪性审查的主体是宪法规定的特定合宪性审查机关，有的国家是普通法院，有的国家是专门的宪法法院或者宪法委员会，有的国家是代议机关；实施合法性审查的主体通常是法院。(4)责任形式不同。违宪行为的责任形式包括撤销违宪的法律文件、拒绝适用违宪的法律文件、取缔违宪政党组织、罢免国家领导人、确认违宪行为无效等；违法行为的责任形式主要是追究刑事责任、民事责任和行政责任等。
(三)宪法监督的意义
宪法监督对于保证宪法的全面有效实施是不可或缺的。没有行之有效的宪法监督制度，宪法不可能得到充分实施。
第一，宪法监督为宪法实施提供保障。宪法监督是以国家强制力保障宪法实施的具体形式。实施宪法不仅需要国家机关及其工作人员的政治操守和法律意识，更需要建立完善的宪法监督制度。实践证明，任何不受限制的公权力都有滥用的可能。因此，国家机关行使公权力必须受到监督和制约，没有监督制约的权力必然导致腐败。为了保证公权力严格按照宪法和法律运行，需要建立对公权力进行监督的制度体系，而在这一监督体系中，宪法监督制度发挥着首要作用。
第二，宪法监督制度已经成为维护法治国家宪法秩序的重要机制。特别是第二次世界大战之后，越来越多的国家建立和完善了宪法监督制度。尽管各国宪法监督的模式和特点各异，但宪法监督制度的发展趋势反映了当今宪法发展的一般规律：宪法能否真正发挥根本法的作用，能否真正起到制约和规范国家权力、保障公民基本权利的作用，能否真正保障人民福祉和促进国家发展，与宪法监督制度是否完善有着密切的关系。
第三，宪法监督是协调宪法的稳定性与适应性关系的重要机制。一方面，宪法作为法治国家的最高规范，应当具有相对的稳定性；另一方面，宪法又必须根据不断变化的社会现实作出相应的调整，否则将会失去生命力。在宪法实践中，宪法的稳定性价值与适应性价值是并重的。过分强调稳定性而忽视适应性，会使宪法脱离现实；相反，过分强调适应性而忽视稳定性，则会导致宪法修改过于频繁，从而损害宪法的权威。无论哪种倾向，都会破坏宪法秩序，动摇民众的宪法信仰，阻碍依宪治国进程。宪法适应现实变化有多种途径，除了宪法修改这一基本方式之外，对宪法进行解释也是常见的方式。宪法监督机关在对实施宪法的行为进行审查判断时，不仅要依据宪法的规范和条文，而且要依据宪法的原则与精神，从既有利于社会发展又有利于社会稳定的立场出发，平衡宪法稳定性与适应性的关系。
二、宪法监督制度的历史发展
宪法监督制度有其产生和发展的历史过程。近代西方国家早期的宪法对宪法监督制度的规定并不十分规范。例如，世界上第一部成文宪法——1787年美国宪法和欧洲第一部成文宪法——1791年法国宪法，都没有明确规定宪法监督制度。
虽然英国是世界上最早产生宪法的国家，但英国是不成文宪法国家，不存在根本法意义上的宪法，当然就没有必要建立宪法监督制度。但英国基于普通法而形成的高级法理念以及枢密院在审理上诉案件过程中审查殖民地立法的做法，对美国模式的普通法院审查制度的建立产生了重要影响。
美国是世界上最早对法律进行宪法监督的国家。美国宪法明确规定，宪法是在效力上高于法律及其他法律文件的根本法或者高级法，但对于由哪一个国家机关保障宪法的地位和权威，并审查法律及其他法律文件是否符合宪法，宪法并没有作出明确的规定。一般认为，美国的普通法院审查制是通过1803年的“马伯里诉麦迪逊案”创立的。时任联邦最高法院首席大法官的约翰·马歇尔在该案判决中指出：首先，宪法是“高级法”，具有最高的法律效力，高于国会制定的任何法律。法官在就职时宣誓忠于宪法，法院当然不能执行国会通过的任何不符合宪法的法律。其次，国会和总统当然也有权解释宪法，但法院享有解释宪法的最高权威。当国会通过一项法律，或者总统签署一项法律并予以执行或作出一项行政命令时，法院会根据它对宪法的解释来说明该项法律是否符合宪法。宪法是法律，法官的职责就是解释法律。马歇尔大法官在判决中最后宣布：违反宪法的法律不是法律，法官有审查的职责。
在欧洲，法国1799年宪法和1852年宪法曾短暂设立元老院审查法律是否合宪的制度。法国1799年宪法曾规定，议会由参政院、评议院、立法院和元老院四院组成。其中，元老院的职权是协调其他各院之间在立法过程中的分歧，审查其他三院表决通过的立法案是否违宪，最后将审查合宪的法律呈送第一执政公布，故元老院又有“护宪元老院”之称。但在该宪法实施过程中，元老院没有进行过一次实质性的合宪性审查活动。欧洲其他国家早期没有建立宪法监督制度的主要原因是：议会居于高于政府的相对优越地位，同时拥有制宪权和立法权，宪法在效力上并不高于法律；法院及法官的地位比较低，不得审查公权力的合宪性和合法性。此后随着国家制宪权与立法权主体的分离，宪法具有高于议会立法效力的观念被逐渐接受，人们开始认识到建立宪法监督制度的必要性。由于欧洲大陆国家的法律传统与美国不同，法官的地位也不相同，因此采取了另外的模式。20世纪初，奥地利法学家汉斯·凯尔森提出了设立专门的宪法法院负责解决宪法争议案件的设想，并主持起草了1920年的奥地利宪法，设立了世界上最早的宪法法院。
从功能上看，宪法监督制度在世界范围内经历了一个演变和转化的过程。这一制度产生之初的主要目的在于解决国家机关之间的权限争议。“马伯里诉麦迪逊案”实质上解决的是美国联邦最高法院与国会和总统之间的权限划分问题，即谁有权对国会通过、总统签署的制定法进行合宪性审查的问题。这一判例确立了联邦法院的宪法监督权。在这一点上，法国与美国的情况相类似。按制宪者本意，以设立宪法委员会为标志的宪法监督制度，主要目的是协调国家机关之间的关系，尤其是议会与内阁之间的关系。法国1958年宪法的最大特点是改变了第四共和国的议会内阁制，引进了部分总统制因素，削弱了议会权力，扩大了总统行政权。为了有效地监督议会、平衡议会与内阁之间的权力关系，法国1958年宪法创设了宪法委员会，赋予其审查议会立法是否符合宪法的权限。按照该法第61条最初的规定，只有共和国总统、总理和议会两院议长有权在法律颁布之前，向宪法委员会提出审查法律合宪性的请求。换言之，只有处于制衡关系的立法机关和行政机关的领导人才能启动宪法监督程序。
随着社会的发展，宪法监督制度历经二百余年，在功能上已发生重大变化。在形成初期，宪法监督制度的主要作用在于依据宪法裁断和解决国家机关之间的权限争议，这些争议的当事双方往往都是不同的中央国家机关或地方国家机关。但是第二次世界大战之后，宪法监督的主要功能逐渐发生了变化，保障公民基本权利成为这一制度的主要目的。
三、宪法监督制度的类型
为保证宪法的有效实施，各国建立了不同的宪法监督体制。依照宪法监督机关、审查方式及审查程序的不同，可分为普通法院审查制、专门机关审查制和代议机关审查制三种类型。
(一)普通法院审查制
普通法院审查制是指普通法院在审理具体案件过程中附带地对作为案件审理依据的法律的合宪性进行审查，即通过司法程序审查、裁决立法和行政机关是否违宪，因而也称“司法审查”或“违宪审查”。由于法院体系内的各级法院在审理具体案件过程中都有权审查所涉及的法律、行政命令等是否违反宪法，因此该体制也称分散型体制。大多数英美法系国家实行这种体制。
普通法院审查制由美国首创。这种体制可进一步区分为总统制下的普通法院审查制和议会制下的普通法院审查制两种模式。前者具有代表性的是美国，后者具有代表性的是日本、印度、加拿大等国。采用普通法院审查制的还有澳大利亚、丹麦等60余个国家。
由普通法院行使宪法监督权反映了这些国家的政治传统和理念。有些国家基于对立法机关不信任的政治理念，认为立法机关虽然是民意代表机关，但也会滥用权力，因此通过普通法院行使宪法监督权对其进行制约；有些国家强调在多数决定原则下保护少数人的理念，认为多数人基于多数的优势可能损害少数人的正当利益，通过普通法院行使合宪性审查权，可以在一定程度上纠正损害少数人正当利益的法律，从而弥补多数决定原则的局限。此外，在分权体制下，普通法院行使宪法监督权，也可形成对其他国家机关的制约。
普通法院审查制的主要特点在于：(1)它是一种被动的、附带性审查体制。法院只是在审理一般刑事、民事和行政案件时对其所适用的法律或行政命令的合宪性进行附带审查，不能脱离具体案件而对法律、行政命令的合宪性进行抽象的、事前的审查。(2)各级法院都有权对作为具体案件审理依据的法律、行政命令等进行合宪性审查，对被认定为违反宪法的法律的有关条款或行政命令的有关部分，法院只能宣告不予适用，而不能宣告废除。通常这类案件会被当事人上诉至最高法院，因为最高法院的判决在全国范围内具有最普遍的约束力。(3)最高法院的宪法判例形成的原则或规则事实上具有高于立法机关通过的制定法的效力，即有的判例只有最高法院在以后的判决中或通过修改宪法才可以被推翻。(4)最高法院的宪法性判例确立的原则、规则一般不具有溯及既往的效力。(5)案件当事人指控法律、行政命令等违宪的情况很多，但能够将违宪案件上诉到最高法院审理的可能性较小。
普通法院审查制的优点在于：(1)普通法院结合其审理的具体案件，可以对法律、行政命令的合宪性争议进行审查；(2)有权启动宪法监督程序的主体比较广泛，有利于公民基本权利的保障。但这种体制的局限性和弊端也是显而易见的，主要有：由非民选的法官审查和宣布民选的代议机关依据宪法制定的法律违宪，有悖民主原则。对于普通法院审查制违反民主原则的问题，即使在作为该制度发源地——美国，也受到一部分学者的质疑和批评。另外，违反宪法的法律、行政命令必须在造成实际侵害并形成具体案件后，法院才能启动审查程序，这也成为人们诟病的理由。
(二)专门机关审查制
专门机关审查制是指在国家机构中设立专门的保障宪法实施的机关，以特定的程序和方式审查法律文件是否符合宪法。这一模式可分为两种类型，即以德、奥为代表的宪法法院模式和以法国为代表的宪法委员会模式。在专门机关
审查制下，宪法监督是由宪法特设的专门机关进行的，全国只有一个专门的机关行使宪法监督权，所以又称为集中型体制。
1.宪法法院模式
宪法法院模式也称“凯尔森模式”或“奧地利模式”，该模式以奥地利和德国为代表。采用这一模式的还有俄罗斯、捷克、比利时、意大利、西班牙、匈牙利、波兰、克罗地亚、罗马尼亚、葡萄牙、阿尔巴尼亚、保加利亚、土耳其、亚美尼亚、哈萨克斯坦、安哥拉、埃及、蒙古、韩国、泰国等多数大陆法系国家。
实行宪法法院审查制的国家，在宪法上除设立立法机关、行政机关和司法机关外，另设立专门的保障宪法地位的宪法法院，并明确规定宪法法院的组织、职权、审查方式、审查程序、审查决定效力，以及宪法法院的法官任命、任期和待遇等。此外还制定有专门的宪法法院法，依据宪法对宪法监督的具体内容作出规定。
由宪法法院行使宪法监督权的主要理由是：在议会制定的法律必须接受宪法监督的情况下，由议会进行自我审查已无法实现有效的监督；三权鼎力的架构和对司法权不信任的政治传统和理念，也决定了不可能由普通法院对立法的合宪性进行审查。
宪法法院不属于普通的司法系统，宪法法院的法官在产生方式、任期等方面与普通法院法官不同。宪法法院的职权通常包括合宪性审查权、宪法解释权、权限争议裁决权、弹劾案审判权、政党违宪案裁判权、选举诉讼审判权等。
各国宪法法院审查制的具体内容不尽相同，但也有一些共性，主要包括：(1)宪法法院只服从宪法和法律，所作出的判决和对宪法的解释对一切国家机关和公共团体都具有普遍的拘束力。(2)宪法法院的法官实行任期制。(3)宪法法院应普通法院或其他主体的请求，有权解释宪法，对法律、国际条约或行政命令等法律文件进行合宪性审查并作出裁决。绝大多数国家的宪法法院进行合宪性审查的对象是已经生效的法律文件，也有少数国家的宪法法院应其他有关国家机关的请求对立法机关已通过但尚未公布生效的法律文件进行预防性审查。(4)当事人在穷尽其他法律救济程序后，有权向宪法法院提出公权力机关的作为或不作为致使其基本权利受侵害的宪法诉愿，宪法法院对该诉愿中所涉及的法律的合宪性进行审查。
2.宪法委员会模式
这一模式是法国1958年宪法的产物，因而也称“法国模式”。根据法国1958年《宪法》第56条规定，宪法委员会的成员为9人，任期9年，不得连任，每3年改选其中的1/3。9名成员中，3人由总统任命，3人由国民议会议长任命，3人由参议院议长任命。除此9人外，历届前任总统为宪法委员会当然的终身成员。宪法委员会主席由总统任命。在裁决时，如果赞成票与反对票相等，主席有决定性的投票权。“法国模式”在法语国家范围内具有较大的影响力，如非洲的毛里求斯、科特迪瓦、莫桑比克、摩洛哥、阿尔及利亚，亚洲的柬埔寨、黎巴嫩等国，均先后仿效“法国模式”设立了宪法委员会。
宪法委员会是进行宪法监督的专门的中央国家机关。法国1958年宪法规定，各组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都须提交宪法委员会就其合宪性作出裁决；法律(包括国际条约和协定)在公布前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或者60名参议院议员提交宪法委员会进行宪法监督；法院在审理案件过程中，认为法律有违反宪法的嫌疑的，有权提请宪法委员会审查(2008年修改宪法时增加)。被宣告为违反宪法的法律文件，不得公布，亦不得施行。宪法委员会还监督国家选举活动的合宪性，必要时接受总统的宪法性咨询。宪法委员会的裁决对公共权力机构、一切行政机关和司法机关都具有拘束力。
宪法法院模式和宪法委员会模式的主要区别在于：前者注重结合具体诉讼案件对立法机关已经通过并生效的法律文件进行事后的、具体的合宪性审查；后者注重对议会已通过但尚未公布生效的法律文件进行事前的、抽象的合宪性审查。这两种模式在当今已经出现了某些相互借鉴、逐步融合的趋势。
(三)代议机关监督制
代议机关监督制是指由作为民意代表机关的国家权力机关或者立法机关审查宪法行为是否符合宪法的制度。实行这种体制的国家主要有中国、朝鲜、越南、古巴、英国等。代议机关监督体制可分为英国模式和其他国家模式两种。
1.英国模式
英国议会于1998年通过、2000年生效的《人权法》使得《欧洲人权公约》开始在英国具有国内法效力。英国加人了《欧洲人权公约》，该公约当然对英国具有法律效力，可以约束议会、行政机关和法院，议会通过转化使该公约成为议会立法。为保证《欧洲人权公约》的效力和履行，成立了欧洲人权法院，接受各国民众以违反该公约为由不服本国法院判决的上诉。欧洲人权法院有权撤销或者改变各国法院的判决，而各国必须服从该院判决。
自此，英国法院有义务服从欧洲人权法院关于《欧洲人权公约》下人权保护的判决和实践，并拥有了“仔细审查议会的法律是否与欧洲人权公约一致的权力”的成文法依据。根据《欧洲人权公约》，英国法院应当尽量避免议会法律在适用上与公约相冲突，即当议会法律可能有多种解释时，其应采纳与《欧洲人权公约》精神最接近的解释，即符合《欧洲人权公约》的解释。同时，当法院认为议会法律、公共机构的行为违反《欧洲人权公约》时，可以宣告某项议会法律违反《欧洲人权公约》并表示谴责，但不得撤销或者废除该法律，且在判决中仍然必须适用该法律，该法律只能由议会自行修改。
基于英国式的议会主权原则，法院若认为议会法律与《欧洲人权公约》相抵触，虽然无权在判决中拒绝适用或者宣布予以撤销，只能表示“谴责”之意，但其最终达到的客观效果却与撤销无异。对于法院在判决中表示谴责的法律，在议会占据多数席位的执政党可以有两个选择：或者置之不理，或者修改。如果选择前者，执政党的政治声望和民意基础或受重大影响，在未来的大选中可能遭受败选；败诉的当事人极有可能向欧洲人权法院提出上诉，法院也极有可能作出议会法律违反《欧洲人权公约》的判决，如此，执政党的国际声誉及国内政治声望将会双双受损。反之，执政党若选择后者，则可能因此而得分。如果是反对党当年通过的法律，执政党予以修改或者撤销，则更是加分项；如果是执政党自己通过的法律，顺应民意和民心，予以修改或者撤销，也是最佳的选择。相较之下，执政党必然选择后者。截至目前，在法院作出判决表示谴责之后，执政党还没有一次未对被谴责的法律作出修改的。
2.其他国家模式
社会主义国家实行的代议机关审查体制主要表现为最高国家权力机关审查制。自1918年《苏俄宪法》确立由最高国家权力机关审查宪法实施以来，社会主义国家宪法普遍明确规定由最高国家权力机关监督宪法的实施。社会主义国家代表机关的性质是国家权力机关，它是人民行使国家权力的机关，受人民的委托决定国家事务。其他国家机关都由代表机关产生，行使某一方面职权。也正因为最高代表机关具有这一性质，制定和修改宪法及法律都由这一机关实施。
实行最高国家权力机关监督制国家的宪法都分别规定由作为人民代表机关的议会、全国人民代表大会或者最高苏维埃等统一行使宪法监督权。古巴宪法规定，全国人民政权代表大会作为最高国家权力机关负有如下职责：解决关于法律、法令、指令和其他具有普遍性的决定是否合乎宪法的问题；撤销其常设机关国务委员会的违反宪法的法令、部长会议的违反宪法的决议和命令；撤销或者变更地方各级人民权力机关违反宪法的决议。宪法还规定，作为古巴最高国家权力机关之常设机关的国务委员会享有如下职权：停止违反宪法的部长会议的决议和命令，停止违反宪法的地方各级人民政权代表大会的决议和命令；废除违反宪法的地方人民权力机关执行委员会的决议和命令。
我国《宪法》规定，全国人大有权监督宪法实施；全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法实施。因此，我国的宪法监督体制属于代议机关整体监督模式，实行最高国家权力机关监督制。
最高国家权力机关监督制的优点是，基于代表机关的性质和地位，最高代表机关通常是最高国家权力机关，在地位上高于其他国家机关，因而有利于确保合宪性审查的权威性。
第三节 我国的宪法监督制度
一、我国宪法监督制度的形成
现行《宪法》第2条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。基于这一政治理念，我国建立了民主集中制的人民代表大会制度，并将人民代表大会制度作为我国的根本政治制度。同时，我国实行单一制的国家结构形式。据此，我国采用了最高国家权力机关监督宪法实施的体制。
人民代表大会制度是基于我国的国情，经过长期的政治实践形成的；我国的单一制国家结构形式同样是基于特定的国情逐渐丰富和完善起来的。我国的宪法监督制度是具有中国特色的、符合中国国情的最高国家权力机关监督制。
我国宪法监督制度的建立和完善经历了一个渐进的过程。1954年6月，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上曾经指出：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。当然，今天它还只是草案，过几个月，由全国人民代表大会通过，就是正式的宪法了。今天我们就要准备实行。通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”①同年9月，刘少奇在关于宪法草案的报告中也曾强调：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。”①他指出，人大代表以及一切国家机关的工作人员“在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任”②。1954年宪法第27条明确将“监督宪法的实施”规定为全国人民代表大会的一项职权。1954年宪法是比较完善的一部宪法，但在实践中没有得到完全贯彻实施，“文化大革命”期间，宪法效力基本丧失。1954年宪法的命运与缺乏实效性的宪法监督制度有着直接的关系。
现行宪法吸取了1954年宪法实施中的教训，在1978年宪法规定由全国人大行使监督宪法实施职权的基础上，又赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权。1982年12月10日，由五届全国人大五次会议通过的《全国人民代表大会组织法》(简称《全国人大组织法》)第37条规定，全国人大各专门委员会的工作任务之一是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”。这一规定明确了全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权。1982年宪法与《全国人大组织法》的通过和颁布，推动了宪法监督制度的发展。2000年通过的《立法法》(2015年修改)和2006年通过的《监督法》进一步完善了宪法监督的程序。《宪法》《全国人大组织法》《立法法》《监督法》《法规、司法解释备案审查工作办法》等规范性法律文件，为我国的宪法监督制度提供了规范依据。
二、我国宪法监督制度的基本内容
(一)宪法的根本法地位
宪法首先规定了自身的最高法律效力和不可违反性，为我国宪法监督制度的建立奠定了法律基础。《宪法》序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”宪法具有的最高法律效力，决定了一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，否则无效。同时，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法，对于一切违反宪法的行为，必须予以追究。为了保证法律、行政法规、地方性法规等规范性法律文件与宪法保持一致，需要建立宪法监督制度，以保障宪法的地位和权威，形成以宪法为核心的社会主义法律体系。
(二)宪法监督的基本目标
《宪法》第5条第1款规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家；第2款规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。第33条第3款规定，国家尊重和保障人权。建立实效性的宪法监督制度，对宪法实施活动进行监督，是依法治国的基本内容，也是建设社会主义法治国家的必然要求。
在我国，这一制度的最终目标是达到依宪治国、依宪执政，维护国家法制统一、尊严、权威，追究一切违反宪法法律的行为。其具体目标是：(1)保证党中央令行禁止；(2)保障宪法法律实施；(3)保护公民合法权益；(4)维护国家法制统一；(5)促进制定机关提高法规、司法解释制定水平。
(三)我国宪法监督制度的构成
党的十九届四中全会《决定》要求，健全保证宪法全面实施的体制机制。加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
1.宪法解释程序机制
宪法解释既是宪法实施的重要内容，也是保证宪法实施的必要机制。我国采用最高国家权力机关解释宪法的体制，宪法明确规定由全国人大常委会解释宪法。从宪法关于全国人大的性质、地位和职权的规定出发，全国人大当然也拥有解释宪法的权力。如前所述，我国的宪法解释程序机制还需要进一步健全。
2.合宪性审查
在我国最高国家权力机关监督宪法实施的体制下，全国人大和全国人大常委会负责对所有的规范性文件进行合宪性审查。合宪性审查是宪法监督制度的主要内容和重要机制，《宪法》及《立法法》等法律文件具体规定了我国的合宪性审查机制。2017年，党的十九大召开以后，特别是2018年全国人大通过修改宪法将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”以后，这一机制在制度层面和实践层面都得到了积极有效的推进。
3.备案审查制度
按照将所有的规范性文件均纳人备案审查范围的要求，《宪法》《立法法》《监督法》等法律文件建立了我国特有的规范性文件备案审查制度。我国针对不同性质和效力的规范性文件，建立了多套备案审查机制：(1)全国人大常委会对法规、司法解释进行备案审查；(2)地方人大常委会对本行政区域其他国家机关和下级人大及其常委会的规范性文件进行备案审查；(3)国务院对地方性法规、规章等规范性文件进行备案审查；(4)中共中央办公厅及上级党组织对党内法规及规范性文件进行备案审查；(5)中央军委法制局对军事法规及规范性文件进行备案审查。备案审查包括合宪性审查、合法性审查及适当性审查。这五套规范性文件备案审查机制之间还形成了联动衔接机制。此外，依据《香港基本法》和《澳门基本法》的规定，特别行政区立法机关制定的法律必须提交全国人大常委会备案，全国人大常委会对交来备案的特区法律有权进行审查，可将此视为第六套备案审查机制。
4.依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件
违宪的规范性文件主要通过合宪性审查机制予以撤销和纠正。在我国，撤销和纠正违法的规范性文件的机制主要有：(1)行政复议制度。在行政复议过程中，申请人在对具体行政行为不服向复议机关提出复议申请的同时，有权附带地就作为该行政行为依据的规章以下的规范性文件的合法性，向复议机关提出审查请求。行政复议机关或者有权处理的机关有权就该规范性文件的合法性作出判断。(2)行政诉讼制度。在行政诉讼过程中，原告在对行政行为不服向法院提起诉讼的同时，有权附带地就作为该行政行为依据的规章以下的规范性文件的合法性，向法院提出审查请求。法院有权就该规范性文件的合法性作出判断。在行政诉讼中，法院可依职权对规章的合法性进行审查。(3)备案审查制度。接收备案的国家机关或者组织有权对交来备案的规范性文件的合法性进行审查。(4)其他机制。基于上下级国家机关的关系，上级国家机关通常有权撤销或者改变下级国家机关制定的规范性文件。如全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定；国务院有权改变或者撤销国务院部门及地方人民政府制定的规范性文件；等等。
依法撤销或者纠正违宪的规范性文件，是监督宪法实施的必要举措，也是维护宪法权威和尊严的重要机制。宪法实施的主要方式和途径是间接实施，即通过法律的实施而得到实施。因此，对规范性文件进行合法性审查，撤销或者纠正违法的规范性文件，同样是保证宪法实施的必要举措。
三、我国的合宪性审查机制
(一)合宪性审查的主体
依据宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，是具有独立宪法地位的合宪性审查主体。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，是日常性的合宪性审查机关。
《宪法》《立法法》《监督法》《法规、司法解释备案审查工作办法》规定，作为全国人大专门委员会的宪法和法律委员会及作为全国人大常委会工作机构的法制工作委员会协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查工作。
2018年《宪法修正案》将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，全国人大常委会于2018年6月专门就宪法和法律委员会的职责问题作出决定：其在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。由此，全国人大宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会，是协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的主要机构。
(二)合宪性审查的对象
按照党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”的要求，我国所有的规范性文件均为合宪性审查的对象。
第一，根据现行《宪法》第5条和《立法法》第87条的规定，全国人大的法律不得与宪法相抵触。
第二，根据现行《宪法》第5条和《立法法》第87条的规定，全国人大常委会的法律不得与宪法相抵触；《立法法》第97条规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背《宪法》和《立法法》第75条第2款规定的自治条例和单行条例。
第三，根据《立法法》第99条的规定，向全国人大常委会提出合宪性审查要求或者建议的对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。2019年全国人大常委会《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，将此对象范围扩大到监察法规。《法规、司法解释备案审查工作办法》将合宪性审查的对象扩大到经济特区法规。《监督法》《法规、司法解释备案审查工作办法》将合宪性审查的对象范围扩大到最高人民法院和最高人民检察院制定的司法解释。
第四，根据《宪法》《立法法》《监督法》《地方组织法》《规章制定程序条例》《法规、司法解释备案审查工作办法》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等规范性文件的规定，所有的规范性文件必须提交有关国家机关或者相应的党组织备案，以接受审查。
(三)合宪性审查的程序
1.审查程序的启动
第一，依职权审查。
(1)备案审查。法规、司法解释应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。常委会办公厅对接收备案的法规、司法解释进行登记、存档，并根据职责分工，分送有关专门委员会和法制工作委员会进行审查研究。对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。
(2)批准审查。《宪法》第116条规定，自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。全国人大常委会审查报请批准的自治区的自治条例和单行条例的合宪性，而这一审查任务实际上由全国人大专门委员会或者全国人大常委会法制工作委员会进行。
(3)移送审查。法制工作委员会对有关机关通过备案审查衔接联动机制移送过来的法规、司法解释进行审查。
第二，依申请审查。
(1)经国家机关要求启动审查。根据《立法法》第99条第1款规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释同宪法相抵触的，有权向全国人大常委会书面提出审查要求，由常委会办公厅接收、登记，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。
(2)经组织、公民建议启动审查。根据《立法法》第99条第2款规定，上述国家机关之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释同宪法相抵触的，有权向全国人大常委会书面提出审查建议，由法制工作委员会接收、登记。法制工作委员会对审查建议，依法进行审查研究。必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。
第三，专项审查。法制工作委员会结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的法规、司法解释进行专项审查。在开展依职权审查、依申请审查、移送审查过程中，发现可能存在共性问题的，可以一并对相关法规、司法解释进行专项审查。
法制工作委员会经初步研究，认为有下列情形之一的，可以不启动审查程序：(1)建议审查的法规或者司法解释的相关规定已经被修改或者被废止的；(2)此前已就建议审查的法规或者司法解释与制定机关作过沟通，制定机关明确表示同意修改或者废止的；(3)此前对建议审查的法规或者司法解释的同一规定进行过审查，已有审查结论的；(4)建议审查的理由不明确或者明显不成立的；(5)其他不宜启动审查程序的情形。
对不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，法制工作委员会可以按照下列情况移送其他有关机关处理：(1)对党的组织制定的党内法规和规范性文件提出的审查建议，移送中央办公厅法规局；(2)对国务院各部门制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议，移送司法部；对地方政府制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送司法部；(3)对军事规章和军事规范性文件提出的审查建议，移送中央军委办公厅法制局；(4)对地方监察委员会制定的规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送国家监察委员会；(5)对地方人民法院、人民检察院制定的属于审判、检察工作范围的规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送最高人民法院、最高人民检察院。法制工作委员会在移送上述审查建议时，可以向有关机关提出研究处理的意见建议。
2.审查方式和期限
第一，制定机关说明并反馈意见。在审查研究中，发现法规、司法解释的规定可能存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，可以与制定机关沟通，或者采取书面形式对制定机关进行询问，要求制定机关在1个月内作出说明并反馈意见。需经批准的法规，同时抄送批准机关。
第二，审查研究方式。在审查研究过程中，采取以下做法：(1)对涉及国务院职权范围内的事项，可以征求国务院有关方面的意见；(2)可以根据情况征求有关专门委员会、常委会工作机构的意见；(3)可以通过座谈会、听证会、论证会、委托第三方研究等方式，听取国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见；(4)可以向审查建议人询问有关情况，要求审查建议人补充有关材料；(5)根据需要可以进行实地调研，深入了解实际情况；(6)专门委员会、法制工作委员会认为有必要共同审查的，可以召开联合审查会议。有关专门委员会、法制工作委员会在审查研究中有较大意见分歧的，经报秘书长同意，向委员长会议报告。
第三，审查期限。专门委员会、法制工作委员会一般应当在审查程序启动后3个月内完成审查研究工作，并提出书面审查研究报告。
(四)处理
合宪性审查机关及协助审查的机构，经审查研究，分别不同情况，可以作出以下处理。
1.建议自我纠正
协助审查的机构认为法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题，需要予以纠正的，在提出书面审查研究意见前，可以与制定机关沟通，要求制定机关及时修改或者废止。经沟通，制定机关同意对法规、司法解释予以修改或者废止，并书面提出明确处理计划和时限的，可以不再向其提出书面审查研究意见，审查中止。经沟通没有结果的，向制定机关提出书面审查研究意见，要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。制定机关收到审查研究意见后逾期未报送书面处理意见的，专门委员会、法制工作委员会可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送处理意见。制定机关按照书面审查研究意见对法规、司法解释进行修改或者废止的，审查终止。
制定机关未按照书面审查研究意见对法规及时予以修改或者废止的，专门委员会、法制工作委员会可以依法向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议。制定机关未按照书面审查研究意见对司法解释及时予以修改或者废止的，专门委员会、法制工作委员会可以依法提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改或者废止的议案、建议，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议。
2.撤销
全国人大有权撤销全国人大常委会制定的不适当的法律及具有法律效力的决定、决议，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例；全国人大常委会有权撤销同宪法相抵触的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、规章及其他规范性文件。
3.不予批准
全国人大常委会对于报请批准的自治区人大制定的自治条例和单行条例，认为违反宪法的，有权作出不予批准的决定。全国人大常委会对于报请批准的自治区人大制定的自治条例和单行条例，认为违反宪法但可以作出适当修改后再予以批准的，有权作出不予批准并责令修改的决定。
4.责令修改
全国人大宪法和法律委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、规章同宪法相抵触的，应向制定机关提出书面审查意见，并责令修改。
5.改变
全国人大有权改变全国人大常委会制定的不适当的法律及具有法律效力的决定、决议。
(五)反馈与公开
国家机关对法规、司法解释提出审查要求的，在审查工作结束后，由常委会办公厅向提出审查要求的机关进行反馈。公民、组织对法规、司法解释提出审查建议的，在审查工作结束后，由法制工作委员会向提出审查建议的公民、组织进行反馈。反馈采取书面形式，必要时也可以采取口头形式。对通过备案审查信息平台提出的审查建议，可以通过备案审查信息平台进行反馈。
对不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，法制工作委员会移送有关机关研究处理的，可以在移送后向提出审查建议的公民、组织告知移送情况；不予移送的，可以告知提出审查建议的公民、组织直接向有权审查的机关提出审查建议。
专门委员会、常委会工作机构应当将开展备案审查工作的情况以适当方式向社会公开。
(六)报告工作
法制工作委员会应当每年向全国人大常委会专项报告开展备案审查工作的情况，由常委会会议审议。备案审查工作情况报告根据常委会组成人员的审议意见修改后，在全国人大常委会公报和中国人大网刊载。
四、我国宪法监督制度的特点
我国的宪法监督制度体现了坚持中国共产党的领导和人民代表大会制度的基本原则与要求，其主要特点如下：
第一，宪法监督的重要功能是保证党中央令行禁止。其主要的表现：(1)宪法明确规定了国家的指导思想，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想及这一思想的基本内涵，宪法监督机关及协助监督机构在对法规、司法解释等规范性文件进行审查研究时，必须依据和遵循指导思想，把握宪法的基本精神。(2)坚持中国共产党对国家生活和社会生活的全面领导是我国宪法的一项基本原则，宪法监督机关及协助监督机构必须始终坚持这一基本原则，把握我国的根本制度、基本制度、重要制度及宪法规范内涵。(3)协助监督机构必须贯彻党中央决策部署，有重点开展专项审查工作。
第二，由最高国家权力机关作为宪法监督主体，统一行使宪法监督权。我国宪法监督的主体是全国人大和全国人大常委会。采用这一制度的理由主要有：(1)全国人大及其常委会是全面代表人民意志的机关，又是行使国家立法权的机关，其对民意的把握，对宪法基本精神、基本原则和基本价值的认识，是任何其他国家机关不可比拟的。(2)按照民主集中制原则，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，其他一切中央国家机关均由其产生，受其监督，向其负责。这种地位在宪法中有各种方式加以保证，其中，行使宪法监督权是一种重要的保证方式和措施，因而由它行使宪法监督权是保证最高国家权力机关地位的需要。(3)如果由其他国家机关，例如由国家最高审判机关或者其他国家机关行使宪法监督权，由于它们的地位低于国家权力机关，由其审查作为民意代表机关制定的法律和其他规范性法律文件缺乏正当性。同时，由于其地位低于国家权力机关，若由其行使宪法监督权，将形同监督和制约国家权力机关，这显然与民主集中制原则相违背，不符合我国的政治理念和政治体制。因此，在宪法监督主体的设置上，我国没有采用资本主义国家的宪法监督主体与立法权主体相分离的体制。我国宪法监督制度是与民主集中制原则相适应的，而资本主义国家的宪法监督制度是与权力分立、相互制约原则相适应的。
第三，注重备案审查。规范性文件备案审查制度依托的是实行民主集中制的人民代表大会制度及单一制国家结构形式，是我国特有的一项保证社会主义法制统一的制度。如上所述，依据《宪法》《立法法》等法律文件的规定，所有的规范性文件在生效以后，都必须提交相应的国家机关或者组织备案，重要的法规、司法解释必须提交全国人大常委会备案，接收备案的国家机关或者组织可以依职权主动对这些规范性文件进行审查，最终统一由全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查。这种做法可以避免规范性文件因违宪而造成实际的侵害，有利于维护统一的宪法秩序，保障公民的基本权利。
第四，对于违宪的规范性文件，采用制定机关自我纠正与撤销并重的原则。如上所述，协助监督的机构认为审查对象同宪法相抵触的，有权建议制定机关自我纠正。制定机关自我纠正的，停止审查工作；制定机关拒不自我纠正的，向全国人大常委会委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。这一原则既有利于维护国家法制的统一，又有利于国家机关依法行使职权。因此，较之在其他宪法监督制度下，宪法监督机关对于违宪的法律文件通常采用的撤销违宪法律文件、宣布违宪法律文件无效、拒绝适用违宪法律文件等处理方式，我国的宪法监督制度更为灵活。
第五，宪法监督主体与合法性审查的主体具有同一性。根据前述法律文件的规定，行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释等规范性文件，如果违反法律，也由全国人大常委会依照合宪性审查的相同程序进行审查。实际上，这些法律文件既可能存在违宪问题，也可能存在违法问题。由同一个主体进行审查，有助于保障社会主义法律体系的统一。实际上，合法性审查与合宪性审查之间存在着衔接关系。对任何一个法律文件，都应先进行合法性审查，在穷尽合法性审查之后，在法律范畴内仍无法解决争议的，再启动合宪性审查，由合宪性审查机关就其合宪性争议进行审查。
五、坚持和完善我国的宪法监督制度
(一)宪法监督制度的作用
现行宪法颁布施行以来，我国社会主义民主政治建设不断发展，依法治国进程全面推进，公民的基本权利得到了更好的保障，宪法实施取得了重大成就。立法以宪法为依据和基础，将宪法的原则规定具体化，是实施宪法的重要方面。中国特色社会主义法律体系的形成，有力地保障了宪法实施。宪法监督制度在我国的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活等各方面，正发挥着越来越重要的作用，主要表现在：
第一，有关宪法监督的法律规范对社会成员的行为起到了指示和导向作用。尊重宪法逐渐成为全社会的自觉意识，公职人员的宪法意识和执政党依宪执政能力明显提高。1982年以来，《中国共产党章程》先后写人了“党必须在宪法和法律的范围内活动”“依法治国”“建设社会主义法治国家”等重要内容，明确宪法作为国家根本法，具有最高行为规范的地位。党的十八届四中全会《决定》指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。在2018年十三届全国人大一次会议上当选的国家领导人第一次进行了公开的宪法宣誓。执政党和国家领导人对宪法地位的高度认知和尊崇，充分体现了重视和维护宪法监督制度的理念。
第二，有关宪法监督制度的法律规范对宪法主体的行为起到了评价的作用。法的评价可分为两大类，即专门的评价和一般的评价。前者是指经法律专门授权的国家机关、组织及其成员对他人的行为所作的评价，如司法机关、监察机关、行政机关对人们行为所作的裁判或决定，其特点是代表国家，具有国家强制力、产生法律约束力。后者是指公民、社会团体、新闻媒体等普通主体以舆论的形式对他人行为所作的评价，其特点是没有国家强制力和约束力，是人们自发的行为，因此又称为舆论性评价。就社会舆论而言，宪法监督的规范体系为其提供了重要的法规依据，并正在发挥积极的作用。
第三，通过宪法监督实现宪法价值，增强宪法意识。我国的宪法规范体系强调了宪法的根本法地位，明确了不同规范性法律文件的等级体系，规定了违反宪法规范所应承担的宪法责任，确立了将宪法作为最高行为规范的目标，这对于树立宪法权威、培养公民的宪法意识具有重要的教育作用。通过寵法。施，人民代表大会制度不断得到完善，公民的基本权利得到保障，以宪法意识为核心的全民法治信仰成为推动宪法实施的民意基础。
(二)宪法监督制度的完善
在坚持我国现行宪法监督制度的同时，也需要对其进一步加以完善，使其更具有实效性。具体要求如下：
1.加强党对宪法监督的领导
宪法集中反映了党的路线和方针政策，体现了党的意志和全国各族人民的意志。如果宪法不能得到充分的实施，甚至出现违反宪法的现象，那么，宪法中体现的党的路线方针政策就不能得到很好的贯彻，就无法保证党中央的权威，人民的利益将受到损害。加强党的领导，完善宪法监督制度，具有重要意义。党必须加强对宪法实施和宪法监督的领导，进一步完善合宪性审查程序，强化各种审查机制，以保证对宪法实施的有效监督。宪法是党的主张和人民意志的有机统一，各级党组织和全体党员都要在党的统一领导下模范遵守宪法，严格按照宪法办事，自觉地在宪法和法律范围内活动。
2.强化宪法监督理念
习近平在现行宪法颁行30周年纪念大会上指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”；“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”。①在2018年中央政治局第四次学习会上，习近平明确要求，决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力，必须更加注重发挥宪法的重要作用。加强宪法实施和监督，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道，把实施宪法提高到新的水平。实践证明，唯有强化宪法监督，不断完善宪法监督制度，才能切实贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，才能保证改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保证国家安全和社会稳定，实现国家的长治久安。
3.完善合宪性审查程序，积极稳妥地推进合宪性审查工作
第一，集中规定合宪性审查的对象。在现行制度下，合宪性审查的对象分散规定在不同的法律文件中，缺乏统一性与有效性。根据宪法实施的主体，确定合宪性审查的对象，既有利于宪法的实施，也有利于合宪性审查。
第二，限定启动合宪性审查程序的主体资格条件。公民、组织提出合宪性审查建议，虽然既不限于基本权利的受害人，也不需要穷尽法律救济，但在主体资格条件上也不能失之宽泛，导致因建议数量过大在实践中无法实际操作，影响这一制度功能的发挥。因此，对主体资格条件应予以适当限定。
第三，审查程序需要进一步细化。如受理的机构、受理的时效、受理的书面化、审查的组织形式、初步审查的标准、审查的具体步骤、审查的基本原则、审查结论的表决机制、审查结论的格式、审查结论的种类与效力、审查的时效等都需要明确、具体，增强其可操作性。
第四，健全宪法解释程序机制。全面贯彻实施宪法是建设中国特色社会主义政治文明的一项根本任务，也是建设中国特色社会主义法治国家的一项基础性工作。应当把健全完善宪法解释程序机制，促进实现宪法解释常态化和规范化，作为全面实施宪法、维护宪法权威、实现宪法目的和强化宪法监督，推进合宪性审查工作的重要方式和途径。
思考题
1.宪法实施的特点和方式有哪些?
2.宪法监督的含义是什么?
3.如何理解违宪与违法的关系?
4.世界上主要的宪法监督制度有哪些类型?
5.我国宪法监督制度的基本内容与特点是什么?
6.我国对违反宪法的规范性文件进行处理的特点是什么?
7.如何加强和完善我国的宪法监督制度?（349）