第一编 绪论
第一章 行政法学的基本概念
第一节 行政
一、行政、国家行政与公行政
《现代汉语词典》对“行政”的释义是：行使国家权力(的活动)；机关、企业、团体等内部的管理工作。行政的英语表述是administration， 其相应动词形式为administer。《英汉大辞典》对该词的释义除“行政”外， 还有“管理”“执行”“实施”等意义。行政的俄语表述是aIM HHH CTp aIHa， 其相应动词形式为aIMHHHCTPHPOBaTb。《俄华大辞典》对该词的释义除“行政”外， 还有“管理”“执行”“处理”等意义。
由此可见，行政可以用“执行”“管理”予以注释。
1、行政的概念
行政是组织的一种职能，任何组织(包括国家)要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行、管理职能(行政职能)。“执行”和“管理”并没有截然的区分，只是相对于不同的事物而言。“执行”是相对于“决策”而言，决策是确定组织的目标、纲领和行动方案。
2、管理的概念（这里侠义的管理，行政管理）
“管理”是相对于“运作”而言，运作是组织为生存、发展进行的各种活动，管理则是为保障运作符合决策所确定的目标、纲领、方案而对运作进行的规划、指挥、组织、协调、控制等，一系列的动作，并记录、分析、改进等。
马克思说：“行政是国家的组织活动。”这里所说的“组织活动”，实际上也就是执行和管理活动。执行和管理活动不只是国家有，任何其他组织，如企事业单位、社会团体乃至私人组织，都不可能没有执行和管理。没有执行和管理，就没有组织的生存和发展。但马克思对“行政”作上述界定并非专门对行政下定义，而是在论述资本主义国家作用的特定场合时给予行政以上述解释的。因此，马克思关于“行政”的界定只是行政的一种特定含义。不过，这种特定含义在政治学、宪法学、行政学、行政法学领域中广泛适用。这些学科研究的“行政”，通常限定为“国家的组织活动”，即国家行政机关的执行、管理活动。”
行政虽然主要指国家行政，但也包括非国家行政。非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动。国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如工会、妇联、青联等社会团体，律师协会、医师协会、注册会计师协会等行业组织，村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织的行政。传统的行政法学通常只研究国家行政(国家行政机关的行政)，20世纪中期以后，各国行政法学开始将国家行政以外的公行政也纳人研究的范围。许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则中引用公立学校开除学生学籍或给予其他纪律处分的案例以及律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。德国、法国、日本等国的行政法学著作大多单设专章研究国家行政机关(包括中央和地方行政机关)以外的公法人行政。我国人民法院的行政判例自20世纪末也开始涉及国家行政机关以外的公行政问题。
现代行政法之所以将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政也纳人其调整范围，现代行政法学之所以将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政纳人其研究范围，主要原因有三：其一，20世纪中期以后，世界各国，特别是发达国家，参与制民主越来越发展，在国家政治生活中占有越来越重要的地位， 随着参与制民主的发展， 各种NGO(非政府组织) 、NPO(非营利组织)大量出现，国家公权力呈现向社会转移的趋势，作为社会公权力的公行政越来越多地影响着公民的权利和自由；其二，社会公权力组织的权力范围通常只及于相应组织成员，即内部相对人，但在很多情况下(如法律、法规授权，行政机关委托，某些社会公权力的性质决定等)也可能涉及外部相对人①；其三，社会公权力组织对内部相对人实施的行为通常不涉及其基本权利，但在某些情况下，特别是在其滥用社会公权力的情况下，也会侵犯其人身权、财产权，甚至威胁其生存权.②
行政是政治学、管理学、宪法学、行政学、行政法学共同研究的课题。行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，因为行政法调整的只是公行政而不调整私行政。公行政不仅包括国家行政——国家行政机关从事的执行、管理活动，而且也包括非国家的公共团体、组织的行政。不过，国家行政是行政法的基本调整对象，从而是行政法学的基本研究对象。
国家行政一般指国家行政机关从事的执行管理活动，这是就国家职能的一般划分而言。如果不是从这个角度界定国家行政，而是具体分析各个国家机关的具体活动，那么无论是国家行政机关还是国家立法机关，或国家司法机关，都有部分活动具有行政性质，如各国家机关内部的人事、财务管理和其他内部的执行、管理活动。至于国家行政机关，如对其所从事的具体活动进行分析，除了其基本职能属于行政性质以外，另外也有一部分活动具有立法和司法的性质，如国家行政机关制定行政法规和规章的活动就具有立法的性质；国家行政机关裁决部分行政争议和部分民事争议的活动就具有司法性质。现代社会，行政权愈益膨胀，国家行政机关越来越多地行使在实质上属于立法和司法性质的职能。行政法学研究的国家行政，通常指国家行政机关的整个职能活动，既包括其实质为行政性质的职能活动，也包括其实质为立法、司法性质的职能活动。这种对行政的界定方法是形式上的，即以国家机关的性质为标准，但是行政学在研究行政时，对行政的界定往往不是采取形式标准，而是采取前述的实质标准，即以某种职能活动是否具有执行、管理性质作为界定行政的依据。①
由此可见，行政有公行政与私行政之分；公行政又有国家行政与非国家行政之分；而国家行政又有形式行政与实质行政之分。作为行政法学研究对象的行政是公行政，主要是国家行政、形式行政，即国家行政机关进行的执行、管理活动，包括国家行政机关进行的准立法和准司法活动。
关于行政，国内外的行政法学者给出了各种各样的定义。1893年，美国人弗兰克·古德诺说：“政府任命官吏、训令外交官、征收赋课租税、练习军队、审查犯罪事件、执行审判厅之判决，即称为行政。非为商议评量或司法的裁决，见政府在活动之中，而即谓之行政也。”(含外交行政、军事行政、司法行政、财务行政、内务行政五大分支。)1895年，德国人奥托·迈耶说：“行政是除立法和司法之外的国家活动。”@1957年，日本人田中二郎说：“行政是依据法律，在法律的约束下，现实中为积极实现国家目的进行的，整体上具有统一性的，连续的形成性国家活动。”@2004年，法国人让·里韦罗说：“行政乃是政府当局，有时是私法机构，为满足公共利益的需求，必要时运用公权力的特权来活动。”
对于这些定义，我们可能难于在短时间内把握其明晰的内涵和外延。但是如果列举一些生活中直观的例子，行政的概念就会在我们的脑子里变得清晰起来。
例如，我们出行，在道路上开车或步行，要听从警察的指挥；如果违反交通规则，要接受警察的处罚；大学毕业后创业，想开办一个公司或一个商行，要找市场监管机关办理营业执照和找有关政府部门办理各种许可证；恋爱后想结婚成家，要去婚姻登记机关办理登记，领取结婚证；人生中偶遇运气不佳面临失业或经营的企业破产或遭受天灾人祸，要找社会保障部门申请失业保险、申请低保金或其他救济、补助，等等。政府和政府部门依职权主动进行或应相对人请求进行的所有这些活动：警察管理交通、处罚违法行为，市场监管机关颁发许可证照，婚姻登记机关进行婚姻登记，社会保障部门发放保险金、救济金、补助金等，均谓之行政。
当然，社会生活是非常复杂的，而且是不断发展的，无论是查阅教科书的定义还是审视我们自己的生活体验，都难于完全清晰地把握“行政”的确切疆域，事实上，“行政”本身也没有一个绝对的和在任何时空均普适的疆域。①
第一，学界对行政是否只是国家的活动即存在争论。在有国家以来的很长的历史时期中，公权力一直为国家所垄断，或者主要为国家所控制。在国家垄断或由其主要控制公权力的情况下，行政自然只是或基本上只是国家的活动。但是，当人类社会进入到民主化、信息化、市场化、全球化的今天，公民社会日益发展，公权力逐步并且越来越多地向社会转移，从而行政已经不再只是国家的活动了。法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织，各种社会自治组织，包括各种NGO、NPO， 甚至法国人让·里韦罗所说的“私法机构”， 也都可能成为行政主体。当然，这些组织只有在行使公权力(国家公权力或社会公权力)中的行政权或公共职能(包括公共服务职能)时，才能成为行政主体。在一般情况下，它们只是社会组织或市场主体。
第二，根据我国十三届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》和中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》深化党和国家机构改革方案》，为了“建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用”，我国实行和推进“职责相近的党政机关合并设立或合署办公”的制度，例如，由中央组织部统一管理公务员工作，统一管理中央编办；由中央宣传部统一管理新闻出版工作，归口管理新组建的国家广播电视总局、中央广播电视总台；将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并人中央统战部，统一管理宗教工作、侨务工作，并由中央统战部统一领导国家民族事务委员会，等等。这样，行政即不限于国家行政机关的行政，而包括执政党的机关实施的部分国家行政。
第三，行政是否只是消极的执行?传统行政通常被认为是消极的，是立法机关和作为立法调整对象或立法相对人的公民、法人、其他组织的“传送带”。行政只能是法律的执行，行政机关不能有任何自己的意志参与其间。但是，在现代社会，由于经济、社会和科技的发展，立法越来越具有原则性、纲要性、框架性，大量的具体问题都留给行政机关去制定实施细则、标准、办法，甚至将相应事项一揽子授权给行政机关去制定行政法规、行政规章。从而，“行政”不再只是执行，在很多情况下，“行政”行使的是“立法”职能和决策职能。
第四，行政是否只是行政主体对行政相对人实施的单方行为?传统行政法学理论认为，行政是行政主体对行政相对人实施的单方行为。行政机关是行政法律关系的主体，相对人是客体，前者是行为的主动实施者，后者是行为的被动接受者。但是，在现代社会，公民的积极参与成为现代行政的重要特色，行政不再是行政机关单方和单向的行为，而是行政主体与行政相对人双向互动的行为，行政主体与行政相对人在这种互动行政行为过程中均是行政法律关系的主体。
第五，行政是否等于或相当于管理、规制?传统行政法学理论认为，行政即管理、规制， 在英语的表述中， “行政”可与“管理”通用， 均可以以administration 表述， “管理”可与“规制”通用， 均可以以regulation表述。但是无论在我国， 还是在英语国家，行政的内涵和实质在现代社会都发生了深刻的变化，管理正在向“治理”(governance) 转化。旧时管理的主要目标和任务是秩序， 故特别强调对相对人的“管”，不服管则罚。而现代治理的目标和任务除了维护秩序以外，更多地是强调为相对人服务D，以人为本，如为相对人提供生产、生活、科研等活动的信息，提供教育、医疗、公共交通以及水、电、煤气等公共物品，提供社会保险、社会救济以及保护环境、生态，等等。当然，管理和规制，如审批、许可、规划、设定标准、确认、裁决、检查、监督等，仍然是行政的重要内容。只是“管”的目的不再只是“秩序”，还有“服务”。
第六，行政是否以强制为基本特征?传统行政法学理论认为，行政行为最重要或最基本的特征是其具有强制性，与民事行为的自愿、平等、等价有偿特征迥异。事实上，这种认识是有片面性的，强制性虽然确实是行政的一个特征，但却非其本质的特征，更非其唯一特征。即使是传统的国家管理，行政除了具有德国学者毛雷尔所称的具有强制力要素的“高权”行政以外@，也具有法国学者狄骥所称的基本不具有强制力要素的“公共服务”行政。@至于现代社会，由于民主政治的演进，行政的直接强制性要素越来越淡化，而平等、协商、参与越来越成为行政的基本模式或重要特征。行政合同、行政指导、公私合作、公私共同治理等在行政行为、行政方式中具有越来越大的比例，占有越来越重要的地位。尽管现代行政仍然具有强制性的特征，在许多行政行为中，如行政许可、行政处理、行政处罚、行政强制、行政裁决等，仍具有“高权”和强制的要素，但是，即使是这些“高权”行政行为，行政主体在作出相应行为的过程中也需要向相对人说明理由，听取相对人陈述、申辩，甚至与相对人协商，作出反映双方意志，兼顾公共利益和相对人利益的行政决定。除非在紧急情况下采取某种即时强制措施或作出某种应对突发事件的应急行政行为，行政主体可实施直接强制。
二、行政权与公权力
如前所述，行政是组织的执行、管理职能，作为行政法学研究对象的行政主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的职能。那么，行政权即是指执行、管理权，主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。
公权力是人类共同体(国家、社团、国际组织等)为生产、分配和提供“公共物品”(安全、秩序、公交、通讯等)而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力。公权力包括国家公权力、社会公权力以及国际公权力。在远古社会，没有国家，所以只有社会公权力，没有国家公权力和国际公权力。国家产生以后，才开始有了三种公权力。但是，在很长一个历史时期内，在三种公权力中，只有国家公权力非常强大，社会公权力和国际公权力非常弱小。只是到了现代，随着国家公权力部分向社会转移，随着NGO、NPO和国际组织(如联合国、安理会、世贸组织、世卫组织等) 的迅速发展，社会公权力和国际公权力才逐步强大，并越来越强大起来。尽管社会公权力和国际公权力这两种公权力在现时和今后相当长的历史时期内还不能与国家公权力相提并论，但是社会公权力和国际公权力的作用以及它们对人类社会政治、经济、文化生活的影响却呈与日俱增的趋势。①
1、行政权是公权力的一部分。
如前所述，公权力包括国家公权力、社会公权力以及国际公权力。国家公权力包括国家立法权、国家行政权和国家司法权等。社会公权力以及国际公权力也包括具有一定制定规则、执行规则、裁决争议的权力。社会团体、国际组织制定章程、规则的权力同样具有一定的立法性质；其执行章程、规则，对团体、组织成员进行管理(管理措施有审批、许可、登记、监督乃至制裁等)的权力同样具有一定的行政性质；其调解、裁决团体、组织成员间以及团体、组织相互之间或其成员与外部相对人之间的争议、纠纷的权力同样具有一定的司法性质。
2、公权力虽然包括立法权、司法权等其他重要权力，但行政权是其中最主要的部分。
人们聚集在一起，建立起国家、社会组织等共同体，其主要目的在于获得安全、秩序等“公共物品”，而这些“公共物品”的生产和分配主要是靠行政权维系的。就一个国家的公民而言，对于公权力，他首先想到、看到和与之打交道的显然是与行政权有关的概念，如警察、政府、审批、办证、纳税、罚款、申领救济金、抚恤金，等等，而不可能首先想到、看到议会、法院、检察院、诉讼和与之打交道等。立法权虽然是公权力中最重要的权力，但却不是公权力中最主要的部分，公民最经常、最直接接触的公权力无疑是行政权而不是立法权。司法权是公民权利、自由的保障，公民为裁决纠纷、解决争议、维护自己的合法权益虽然也要较多地直接与司法机关打交道，接触司法权，但其接触的经常性、直接性显然也不及行政权。
三、行政与行政国家
行政有着与国家，甚至与人类社会(就社会公权力行政而言)同样长远的历史。人类一旦形成社会共同体，行政就必然伴随而生。国家产生后，绝大部分社会行政脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。无论是中国还是外国的文明古国，国家行政均有着长远的发展和发达史。但是行政法却不同于行政，它远没有这么长久的历史，严格意义的行政法只是法国行政法院建立以后的事情，其产生、发展的历史不过200年左右。作为一个独立法律部门的行政法， 更只是到19世纪末20世纪初， 随着“行政国家”(Administra-tive state) 的兴起而逐步形成的。
所谓“行政国家”，是指社会发展到一定阶段以后，由于科技的进步和生产关系的调整导致了经济的迅猛发展，而经济的发展又同时导致了大量的社会矛盾和社会问题的产生，如垄断、恶性竞争、通货膨胀、交通堵塞、环境污染、工人失业、罢工，等等。为了解决这些不断出现并且越来越多、越来越频繁产生的社会矛盾和社会问题，国家不得不增设大量的行政机构和行政人员，对国家的经济生活和社会生活进行干预。与此相适应，政府的行政权力大为膨胀，行政职能大为增加。资本主义早期的政府职能通常限于国防、外交、治安、税收等纯行政事务，19世纪末和进入20世纪后则要介人贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系以及工人的失业保险、养老保险、工伤事故等领域；19世纪政府的权力限于执行、管理，20世纪后则不断侵人立法和司法的领域：政府自己制定法规和规章，行使“准立法”权；政府自己裁判自己在管理中发生的纠纷、争议和某些私人之间的争议，行使“准司法”权。对于国家行政职能和行政权的这种大扩张、大膨胀的趋势，西方国家的学者们称之为“行政国家”现象。
世界各国行政职能的发展、扩张、变化和“行政国家”形成的时间及形成的原因虽有较多共性，但亦有较大区别。
英国行政法学者韦德在其巨著《行政法》一书中讲到英国行政从19世纪到20世纪的变迁时首先引述英国历史学者泰洛的话，“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。①韦德认为泰洛的话描述的是英国19世纪和之前的行政疆域。而20世纪，“到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化则是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事——税收员就是这些外在、可见的变化”。20世纪英国行政的疆域已扩大到公民“从摇篮到坟墓”的整个地带：“保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行。”英国行政疆域的这种变迁，一方面是其社会经济发展的结果，另一方面也如韦德所指出的，是英国人理念情感变化的反映。“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。”
关于美国行政管理从“守夜人式国家”到“行政国家”的变迁，美国行政法学者E.盖尔霍恩和R.M.利文在其合著的《行政法和行政程序概要》一书中写道：“在接近本世纪之时，诸如州际商业委员会和联邦贸易委员会等机构纷纷成立，试图控制垄断集团和大公司的反竞争行为。继20世纪30年代的经济大萧条之后，出现了新政时期的机构激增。新政的目的旨在稳定经济，缓和毫无管理的市场的无节制性，在第二次世界大战时期，又设立或扩大了一些机构，以便动员人力，组织生产并施行价格控制和给养分配。从无线电广播到航空运输到核能新技术的发展又导致新的行政部门的创立。在20世纪60年代，贫穷和种族歧视的不公成为全国关注的紧迫问题，为解决这些问题而制订的各项计划进一步扩大了政府机关的规模。较近期以来，公众日益关注人类健康和安全及自然环境遭受的威胁，这同样促进了新的行政机关和新的规制的创立。”①
关于美国行政疆域在20世纪不断扩张的原因，盖尔霍恩和利文认为在于行政管理程序所具有的极大的灵活性，“行政机关较之法院、立法机关或选举产生的行政官员而言，拥有若干体制上的实力，能够据此处理各种复杂的问题。其中最重要的大概是拥有具有专门才能的工作人员：每个机关均有雇用它所需要的能够完成工作的人员，这些人员具有各种综合才干、技能和经验。此外，由于特定的机关负责公共政策的某一有限领域，该机关便得以通过不断地接触那一存在问题的领域而发展所需的专长。机关也可变通其管理方法和决策程序以解决手边的问题。各种机关可以通过要求取得从事具体活动的许可证来控制某一领域的发展；它们能够规定标准、裁断违法行为及决定处罚；它们能够批准拨款、补助或其他奖励；它们能够制定最高和最低费率；它们还能够通过多种多样的非正式方法影响人们的行为”。
上述西方国家行政发展的一般轨迹，通常都经历了从19世纪行政疆域的相对狭小、行政管理职能的相对有限(多只限于国防、外交、治安、税收和邮政寥寥数项)，到20世纪，特别是20世纪30年代以后，行政疆域大为扩张、行政职能大为膨胀的重大转折。尽管19世纪以前，德国等一些欧洲国家在“绝对国家”时期也曾有过广泛和积极的行政，但那时行政的范围远不能与20世纪“行政国家”时期的行政相比。20世纪以后行政疆域之所以大为扩张，行政职能之所以大为膨胀，其重要原因之一是人们在经历了自由市场经济创造了那么多的奇迹、给人们带来了那么多的财富和机会之后，突然面对“市场失灵”导致的大灾难而手足无措，转而过分相信政府，相信行政权，认为政府及其行政权是万能的，能够医治“市场失灵”和解决人们在社会生活中发生的种种问题。于是，大肆增设政府机构，不断增加行政职能，致使行政的疆域大大扩张。
上述国家行政职能的扩张包括两种情况：一种情况是适应社会发展的需要，为保障社会的发展和进步所必需，如举办社会福利和社会保险，保护知识产权，保护资源，控制环境污染和改善生活、生态环境，监控产品质量和保护消费者权益等(这些“公共物品”是否全部应由政府提供，公民自治组织等“第三部门”能否对此有所作为尚是一个可研究的课题)。
国家行政职能扩大的另一种情况则是人们对于国家作用的认识误区所致。由于被一些表面的、暂时的现象所迷惑，如西方国家在20世纪30年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣的事例，苏联成立后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国，以及我国在20世纪50年代前期通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的事例等，许多人因而认为，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”“全能政府”。
“行政国家”“全能政府”是人们在“市场失灵”后对“公共物品”(包括抑制垄断，防止不正当竞争，调节社会收人分配，防止贫富过分两极分化，解决工人失业、环境污染、信息不对称等“外部性”问题)需求大量增加后，人们为满足此种需求而自觉或不自觉地制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来，确实给人们奇迹般地生产和提供了各种各样所需要的“公共物品”，但同时，也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品。而且，行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越严重。这种现象即行政国家的异化，亦称“政府失灵”，其主要表现在下述五个方面：
(1)对民主、自由和人权的威胁。
在现代复杂的社会、经济生活中，人们为了保障民主、自由、人权，必须确立和维护相对稳定的秩序。而要确立和维护秩序，就必须有强有力的行政权，行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物。然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁：使议会徒具形式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。
(2)腐败和滥用权力。
行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的，但是当其异化以后，它即在为公众提供“公共物品”的幌子下，大肆为掌握和行使权力的人提供“私人物品”。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物，乃至美色(所谓“权钱交易”“权色交易”等)。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”，将行政相对人作为自己任意驱使的对象，他们可以对相对人乱罚款、乱摊派、乱集资、乱定规章制度、乱发号施令，相对人若不服从，他们即对之予以强制或制裁，甚至实施肉体和精神折磨。行政权的滥用和腐败，有时可以达到令人发指的地步。
(3)官僚主义和效率低下。
在行政国家的条件下，由于“帕金森定律”D的作用，行政人员增加，行政机构膨胀。按照一般规律，人多应该是好办事、多办事，但是异化的规律却是“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”。机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。本来是一个衙门能办的事，相对人要找几十个衙门，拜几十尊菩萨，盖几十个图章，更不要说这些衙门门难进、事难办，这些菩萨脸难看、话难听了。
(4)人、财、物资源的大量浪费。
行政权的行使必须有相应的成本付出，这是自然的、正常的。但是当行政国家异化现象出现以后，行政权行使的成本会成倍地增加，导致人力、财力、物力资源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业，而是用于处理机关之间、人与人之间的各种复杂关系；国家财政税收的大部分不是用于经济文化建设，而是用于成百上千万公职人员的“皇粮”开支(所谓“吃饭财政”)。除了正常的“皇粮”开支外，一些“公仆”坐超标车、住超标房和在宾馆饭店山吃海喝造成的浪费更加大了行政成本。
(5)人的生存能力和创造能力的退化。
传统社会主义行政国家往往与计划经济制度和“大锅饭”制度相联系。实践证明，计划经济和“大锅饭”制度均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条件下，人们会逐渐养成依赖甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退化，以致经不住人生道路上的任何风浪打击。在行政国家的条件下，政府可能本是好心地为国民考虑一切，提供一切，但最终反而害了国民，最后还会使国家衰败。这是行政国家异化的另外一种表现。
行政国家与过渡
行政国家、全能政府的产生，既有历史必然的因素，又有人为的因素。人制造行政国家、全能政府，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展甚至摧残人的魔域。人类必须走出这个魔域，否则，不仅不能发展，而且有自我毁灭的危险。20世纪中期以后，世界上越来越多的国家开始认识到这种危险。许多国家开始采取各种措施限制行政权，控制行政权，转化行政权，限制和缩减行政的“疆域”。到20世纪后期，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。
这种过渡的一般途径是：
(1)转变和缩减政府职能，限制行政权。
在“行政国家”时期，政府什么事都管，什么都干预，政府不仅进行管理，而且从事生产和经营，不仅宏观调控，而且微观管控。这样就导致了行政职能和行政权的膨胀。现在要走出行政国家，首先要做的自然就是转变和缩减政府职能(简政放权)，让政府少管“闲事”。过去政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介人、没有必要管的事(如企业的产、供、销、人、财、物)，这些事如果让“看不见的手”去调节，会比政府管理更有效，而且可以尽量避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。
(2)规范行政行为，控制行政权。
行政权必须限制、削减，但是在相当长的一个历史时期内不可能取消、废除。因此，人们走出行政国家的另一个重要途径是规范行政权的行使，控制行政权。而规范行政权、控制行政权的一个重要方法即是行政法治，包括行政实体法治和行政程序法治。
(3)加强社会自治，转化行政权。
在任何社会，社会公共体都是必要的，因为人们需要公共体提供“公共物品”。但是“公共体”并不等于政府。政府不是唯一的公共体。“公共物品”除了可由政府提供外，还可由其他公共体——社会自治组织(如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等)提供。而且，非政府的社会公共体行使公共权力，即行政权力转化为社会权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等。因为非政府的社会公共体更接近公民，公民可更直接参与其运作和更直接对之进行监督。
行政法的调整范围决定于行政的“疆域”，而行政的“疆域”究竟应有多大，又取决于对“公共物品”的界定。另外，“公共物品”哪些只能由政府提供，哪些则可由政府以外的“第三部门”提供，取决于“第三部门”的成熟和行政改革、政治改革的进程。但是，无论如何，政府职能将进一步转变、转移，国家行政的“疆域”将逐步缩减，这是2l世纪行政法发展的明显走向。
由此可见，20世纪行政国家的产生，源于国家行政职能的增加和行政权的扩大，而行政职能增加和行政权扩大一方面意味着社会经济发展所必需的秩序的确立和保障，另一方面则意味着人民的自由和权利可能受到侵害的威胁增大。历史经验证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。因此，社会必须创立一种机制，在扩大行政权的同时扩大对行政权的控制和制约，使之正当行使而不致被滥用，这种控制和制约机制的重要环节就是行政法。
行政法作为一个独立的法律部门，是伴随着行政国家的产生而产生的。过去许多行政法学教科书都这样给行政法下定义：“行政法是关于行政的法”，或“行政法是调整行政的法”。这样界定行政法当然并没有错误，但是必须补充说明，行政法虽然是关于行政或调整行政的，然而不是有了行政就有了行政法，行政只是发展到特定的阶段，即国家行政职能大为增加，行政权大为扩张以至于对行政权不加以控制和制约，就不能防止其滥用，就不能有效保障人民的自由和权利的“行政国家”阶段，才逐步形成作为独立法律部门的行政法。
四、行政与法治国家
行政国家产生是行政法产生和发展的重要缘由，而行政法产生和发展是法治国家形成的基本条件。
关于“法治”，不同国家、不同历史时期、不同学者有不同的表述。如同人权具有普遍性和特殊性一样，各国法治也既具普遍性，又具特殊性。就其普遍性而言，政府服从法律、行政受法的支配是法治一般原则之一。就其特殊性而言，如中国特色社会主义法治强调的中国法治的五项原则——坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发，即是中国法治的特殊性。
基于法治的普遍性，政府为什么要服从法律，行政为什么要受法的支配呢?这是由民主政治制度所决定的。民主的基本含义是人民当家作主：人民选举自己的代表，组成人民代表机关(人民代表大会、议会、国会等)，人民代表机关将人民的意志集中，形成法律，交由政府执行，并对政府执行的情况进行监督。政府如果可以脱离法律行政，即不以人民意志而是以自己的意志行动，其政体就不再是民主而是专制。在专制制度下，人民的权利、自由被限制、剥夺。人类曾经经历了几千年的封建专制的苦难，只是在近代，经过多少代人的流血斗争后，才在大多数国家建立了民主政治制度。然而，民主需要通过法治运作，也需要通过法治加以保障。
法治与民主相伴而生，民主制度一经建立，法治的进程也就同时开始了。但是，民主制度建立之初，法治并不完善，当时实行法治的法，主要是宪法。刑法的无罪推定、罪刑法定原则，民法的平等、等价有偿原则，诉讼法的司法独立、不受行政干预原则等大多是由宪法直接确定或根据宪法的精神确定的。民主制度建立的初期，行政法并不发达，甚至不成其为一个独立的法律部门。这是因为当时行政机关和行政人员的数量有限，行政职能有限，行政权力有限，宪法和组织法可以对之进行有效的控制和制约。而社会进入行政国以后，民主和法治就有了新的形式和内容。首先，民主由单纯的人民代表制民主转化为人民代表制民主与人民参与制民主的结合，人民直接参与立法、参与行政管理、参与监督的机制在整个民主机制中有了越来越重要的地位和作用。本来政党制度是人民代表制民主的支柱，但政党的竞争又不断地蚕食民主、耗损民主。议员们有时将党派利益置于人民的利益之上，人民的意志有时不能通过代表机关得到正确和有效的反映。在这种情况下，民主必须通过其他形式予以补充。于是，各种公众参与制的直接民主形式产生了。人民通过对立法动议、草案的评议、论证、听证以及公决等形式直接参与立法；通过行政公开，政府信息公开，听证和各种行政程序制度直接参与行政管理；通过申诉、申请复议、提起行政诉讼、宪法诉讼、请愿，以及在报纸、杂志、网络等新老媒体上揭露、批评违法行为等形式直接参与监督。其次，法治亦由相对静态的宪法、组织法平衡、制约机制转化为以行政法的动态平衡制约机制为重要补充的新的机制。法治的这种新的机制在很大程度上是由民主的新发展所推动的：参与民主必须借助于行政法的规范和保障。行政程序法(规范政府行政行为程序的法)、阳光法(规范政府行政行为公开的法)、政务公开法(规范政府信息静态公开和政府活动动态公开的法)、行政复议法和行政诉讼法(规范对行政相对人进行救济和对政府行政行为进行监督的法)为新的民主形式提供了基本的运作规则，并使这些新的民主形式与传统的民主形式衔接起来D，从而构成民主的新机制。当然，法治的相对静态向相对动态的转化也是与市场经济的发展相联系的，甚至这种联系是更基本的联系。市场经济的发展需要相对强有力的行政管理为之提供秩序，而行政权的加强必须有相应的控制、制约机制的加强与之相伴随。否则，不仅不能为市场经济提供秩序，而且还可能破坏已有的秩序，导致新的混乱，损害市场主体的权益，阻碍市场经济的发展。因此，必须创制完善的法律以规范政府的行政行为。这种规范政府行政行为的法律就是行政法。相对来说，行政权是静态的，行政行为是动态的。与传统法治着重控制静态行政权比较，新型法治更注重的是规范动态的行政行为。一个国家，当其不仅具有健全、完善的控制静态权力的法，而且具有健全、完善的规范动态行为的法时，这个国家即进入到法治国家时代了。很显然，法治国家时代的重要标志是行政法。
第二节 行政法
一、中外行政法的一般定义
行政法的定义是各种各样的，几乎每一本行政法教科书都要为行政法下一个定义。尽管这许许多多的定义以不同的方法、从不同的角度对行政法的内容、特征等进行了高度的概括和详尽的描述，但无论这些定义如何概括、如何详尽，它们对行政法的表述都不可能是全面的、完善的和完全精确的。因为定义只能是一个抽象的界定，不可能涉及事物的全部内容。而且某一个定义通常只是某一学者从某一角度进行研究而得出的结论，很少能对事物作多视角的、多层面的考查。然而，作为一部行政法教科书，又不能不给行政法下一个定义。尽管定义不可能完全准确反映行政法的全貌，而只能对其内容、实质和形式作一个大致的描述。
司法部法学教材编辑部组织编写的第一部行政法教材《行政法概要》分别从形式、内容和地位三个方面界定行政法：
1、从形式上讲
“行政法，是一切行政管理法规的总称。国家有关行政管理方面的法规种类繁多，具体名称不一，但就其内容来说，凡属于国家行政管理范畴的，在部门法的分类上统称为行政法”。
2、从内容上讲
“行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，国家行政机关同其他国家机关之间，以及国家行政机关与企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和”。
3、从法的地位上讲
“行政法是一个独立的法律部门，是国家法律体系中的重要组成部分”。
之后，司法部法学教材编辑部编审的第二部行政法教材《行政法学》对上述界定作了某些修正，其中较重要的一项修正是不再将行政法在形式上归为“行政管理法规”，即认为行政法主要不是行政管理法，而是调整行政关系，规范行政管理的法。该教材对行政法的界定是：“行政法是国家重要部门法之一，它是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。这个定义说明行政法是国家一类法律规范的总称；说明这类法律规范调整的对象是行政关系，而不是别的社会关系。所谓调整行政关系，从本质上说，就是规定行政关系各方当事人之间的权利义务关系。”
4、其他国家对行政法的定义
（1）美国行政法学者伯纳德·施瓦茨亦曾这样给行政法下定义：
“行政法是调整政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害的人给予法律救济。”“这个定义把行政法分为三部分：其一，行政机关所具有的权力；其二，行使这些权力的法定要件；其三，对不法行政行为的救济。”“行政法更多的是关于程序和救济的法，而不是实体法。由各个不同行政机关制定的实体法不属于行政法的对象，只有当它可以用来阐明程序法和救济法时才是例外。我们所说的行政法是规制行政机关的法，而不是由行政机关制定的法。”“美国行政法的概念比法国等大陆法系国家的行政法概念狭窄。在美国，公法和私法之间没有严格的区别，同一个法院系统受理这两种法律案件。但在大陆法系的实践中，公法和私法有严格的区别，受理公法案件的法院系统和受理私法案件的法院系统是分立的。”
（2）德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔则主要从行政法调整的内容和表现形式的角度界定行政法，认为“行政法是指以特有的方式调整行政——行政行为、行政程序和行政组织——的(成文或者不成文)法律规范的总称，是为行政所特有的法。
但是，这并不意味着行政法只是行政组织及其活动的标准。更准确地说，行政法是，并且正是调整行政与公民之间的关系，确立公民权利和义务的规范，只是其范围限于行政上的关系而已”。毛雷尔认为行政法有一般行政法与特别行政法、外部行政法与内部行政法之分。“一般行政法是指原则上适用于所有行政法领域的规则、原则、概念和法律制度，应当涵盖行政法领域的普遍的、典型的横向问题”，“特别行政法是指调整特定行政领域的法律，如建设法、道路法、职业法、经济法、社会法、教育法、高等教育法等”；“外部行政法调整进行行政管理活动的国家为一方与公民或法人为另一方的法律关系”，内部行政法调整“被视为法人的行政主体内部，行政机关与公务员之间，行政机关、公务员分别与所属行政主体之间的关系”。
（3）英国行政法学者威廉·韦德则是从行政法的目的、功能与内容、形式两个不同角度给行政法下定义。从目的和功能的角度，他把行政法界定为“控制政府权力的法”；从内容和形式的角度，他把行政法界定为“调整公共当局行使权力和履行职责的一般原则的总称”。
韦德为什么把行政法界定为“控制政府权力的法”呢?因为他认为，行政法是“行政国家”的产物，在行政国家的条件下，政府由自由资本主义时代的“少管事”“无为而治”的消极政府转变成了无所不管、处处干预的积极政府。公民从摇篮到坟墓，事事都由政府管着，这样，日益强大并且不断膨胀着的政府权力构成了对公民权利的严重威胁。因此，人们必须设计一种机制，防止政府权力的滥用，以保护公民权利不受政府滥用权力的侵害。这种防止政府权力滥用和保护公民权益不受政府违法行为侵犯的机制的重要环节即是行政法。韦德为什么把行政法界定为“调整公共当局行使权力和履行职责的一般原则的总称”呢?因为他认为：
第一，行政法不像民法、刑法等其他法律部门，它没有一部统一的成文法典，而只是各种规范行政权行使和行政职责履行的一般原则的集合体。这些一般原则大多并非见之于议会的制定法，而是法官根据法律的原则、精神和社会公正意识，通过无数具体案件的判决而逐渐形成的，尽管其中有些原则后来已通过议会制定法确立。
第二，行政法主要是调整公共当局行使权力和履行职责的法，而非主要是调整行政机关的组织和公务员与国家关系的法，即主要是调整外部关系而非内部关系。
法国行政法学者莫里斯·奥里乌则是从公私法和主客观法划分的角度定义行政法。首先，他认为：“从某种程度上说，行政法是公法(规定国家及其法律关系的存在方式的法)的一支，它以国家行政体制为立法对象。”其次，他指出：“行政法无疑同时具有客观法和主观法两种因素。绝大多数法国行政法专著都以客观角度为主导，对他们来说，行政法主要存在于行政机构的组织和公务组织；法人和主观责任所占的分量很小，仅限于行政部门私有领域的管理，未及使用特权的公务管理的领域，作为公共权力的国家与作为法人的国家相对立，即特权与主观责任相对立。”“然而，在对行政法的研究中，以主观角度为主导的方法逐步建立了起来，这种方法的倡导者是一批密切关注着行政法院的判例法发展的专家。在行政诉讼中存在两种主要类别，一类只限于撤销行政机关的行为，并不向其索要赔偿，这是纯客观的，另一类要对方负全额责任，因而是主观行为。这表明行政法以不可逆转的方式向追究主观责任的方向发展，即使在公务执行和公共权力的行动中亦是如此。”“我认为无论在宪法还是在关于国家的一般理论中，客观法都应占据主导地位；而在行政法中则相反，在以公共行政机关及其权力的组织为目标的行政法中，一切涉及行政组织的法都是客观法，而一切涉及公共行政机关行使权力的法，在产生公务管理的法律关系中，都是主观法。”从以上论述可见，法国行政法学者研究行政法实际经历了从侧重行政组织法(客观法)到侧重行政行为、行政责任和行政救济法(主观法)的发展和转变。
（4）日本学者定义的行政法
日本的明治宪法，大日本帝国宪法，当时相当超前！1889年！。
日本现代行政法学者盐野宏认为日本行政法的权威的和有代表性的定义是美浓部达吉的定义和田中二郎的定义。美浓部达吉认为：“行政法，如果要用一句话给予其定义的话，可以说是关于行政的国内公法。成为这一观念的要素有三：其一是关于行政的法；其二是国内法；其三是公法。”这是明治宪法下行政法的典型定义。田中二郎的定义则是《日本国宪法》下行政法的典型定义。田中二郎认为，行政法“是指有关行政的组织、作用及其统治的国内公法”。对于田中氏的定义，盐野宏作了下述五点阐释：
其一，在行政主体参与的行政法律关系中，既存在行政主体相互间的行政组织法上的关系，也存在行政主体与私人之间的行政作用法上的关系；其二，无论在行政组织法关系中，还是在行政作用法关系中，都存在受公法支配的公法关系和受私法支配的私法关系；其三，行政作用法上的关系分为支配关系和非支配关系，前者只适用公法，后者除有法律明确规定或存在公共利益特殊需要的情况外，适用私法；其四，即使在支配关系中，也存在适用民法一般原则和技术性规范的情形，如诚实信用原则、关于期间计算的规范等；其五，行政法关系中适用的特别法有的仅仅是民法的特别法，如国有财产法等。关于行政法关系中适用公私法的不同情形，日本学界有不完全相同的观点。日本另一现代行政法学者南博方认为，“由于法律关系的一方当事人是行政权的担当者(行政主体)，支配行政法关系的法理、法原则与适用于私人间的私法(民商法)总是有所区别的。行政法领域中，有些地方需完全排除私法，有些地方则私法不能完全适用，但可以修改适用”。他指出：“有人认为，行政法不过是私法的特别法，只要没有明文的公法规定，便应该适用私法。但是，问题在于我国的私法并不具有英美普通法那样的一般法地位，我们必须注意严格区分公法与私法。诚然，强调公法的特殊性，有可能超越实定法，承认行政的特权。但是，我们也得承认，当行政主体成为法律关系的一方当事人时，基于目的的公共性，即使是私营经济活动，私法也不能完全适用，而需修改适用。”①
上述国内国外学者关于行政法的定义，分别从行政法的目的、性质、内容、形式和行政法在整个法体系中的地位对行政法予以了界定。因为不同历史时期、不同国度，行政法的目的、性质、内容、形式并不完全相同，故各个学者关于行政法的定义亦各不相同。
二、行政法是调整行政关系的法
本书根据各国行政法的共性和我国现阶段行政法的特性，给行政法下一个描述性的定义。所谓行政法，是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统。应该说这个定义基本揭示了行政法的内容、本质和形式。
关于行政法的内容，本书认为行政法是调整行政关系的法。所谓“行政关系”，是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体所发生的各种关系以及行政主体内部发生的各种关系。关于行政法的实质，本书认为行政法是控制和规范行政权的法。所谓“行政权”，是指宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的国家权力。关于行政法的形式，本书指出，行政法没有一部而且难于制定一部如同刑法、民法一样的统一法典，其法律规范通常散见于各种不同种类、不同位阶的法律规范文件之中。
本书先从行政法的内容层面对行政法的概念进行探讨，然后再分别从行政法的实质和形式层面进行研究。
行政法的内容是由行政法的调整对象决定的。行政法的调整对象是行政关系。
行政关系的分类
行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；第三类是行政救济关系；第四类是内部行政关系。
(一)行政管理关系
行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。所谓“行政主体”①，是指能以自己名义行使国家行政职权或社会公权力，作出影响公民、法人和其他组织权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织以及其他有关社会公权力组织。所谓“行政相对人”，是指行政主体行政行为所涉及的对象，即其权利、义务受到行政主体行政行为影响的公民、法人和其他组织(包括在中国境内的外国人、无国籍人)。
在行政管理关系中，作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征：其一，能依法行使行政职权(包括社会公权力组织行使的公行政职权)。一般私权利组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，从而不能成为行政主体，立法机关、司法机关不享有行政权，也不能成为行政主体。其二，能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权，从而不能作为行政主体。其三，由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权，但他们行使职权的行为不是由他们本身而是由所属行政机关对外承担法律责任，因此，他们也不能成为行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授权的组织以及其他有关社会公权力组织才能成为行政主体。
在行政管理关系中，作为关系另一方当事人的行政相对人具有下述特征：其一，行政相对人是行政管理的对象。作为行使行政管理职能的行政机关、公务员、法律法规授权行使行政职权的组织以及其他有关社会公权力组织、行政机关委托行使行政职权的组织均不能作为行政相对人；但行政机关、公务员、被授权组织以及其他有关社会公权力组织或被委托的组织不处在行使行政职权的地位而处在被其他行政主体管理的地位时，可以成为行政相对人。其二，行政相对人的权利、义务受到行政主体行政行为的影响。任何个人、组织，只有其权利、义务受到行政行为影响时，才能成为行政相对人，如果某一个人、组织虽处在被管理地位，但其权利、义务未受到行政行为实质影响，那么该个人、组织还不能具有行政相对人的地位。当然，影响可能是直接的，也可能是间接的"，但无论影响是直接的还是间接的，只要其权益受到了实质影响，该组织或个人就具有了行政相对人的地位。其三，行政相对人作为行政主体的相对一方，既可以是个人，包括中国公民、外国人、无国籍人以及处于被管理地位的公务员等，也可以是组织，包括法人、非法人组织，还包括处于被管理地位的国家行政机关和其他国家机关等。
行政管理关系，即行政主体与行政相对人的关系是行政关系中最主要的一部分。行政主体实施的大量的行政行为，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等，几乎都是以行政相对人为对象实施的，从而要与行政相对人发生关系。在一个实行法治的国度里，这些关系必须受法的调整、规范。很显然，调整和规范此种关系的法是行政法。
行政管理关系与其他行政关系比较，有两个重要特点：其一，关系的双方只能是行政主体和行政相对人；其二，行政主体在关系中占主导地位。
(二)行政法制监督关系
行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。所谓“行政法制监督主体”，是指根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家监察机关、国家司法机关等。行政法制监督关系的另一方当事人是行政法制监督的对象，包括行政主体、国家公务员、其他行政执法组织和其他行政执法人员。所谓“其他行政执法组织”，主要指行政机关委托其行使某种特定行政职权的组织；所谓“其他行政执法人员”，指不具有国家公务员身份的依法律、法规授权或行政机关委托行使某种特定行政职权的人员。
在行政管理关系中，作为一方当事人的行政主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织及其他有关社会公权力组织。国家公务员、受行政机关委托的组织虽然直接行使行政职权，作出影响行政相对人权利、义务的行为，但他们不是以自己名义行使职权和由其本身对外承担法律责任，从而不构成一方主体，主体仍是行政机关和法律、法规授权的组织。但在行政法制监督关系中，国家公务员、受行政机关委托的组织，被授权组织和受委托组织的行政执法人员与行政主体一道，共同构成另一方当事人，同属于监督对象。因为他们对自己的行为要由自身承担某些法律责任(如接受行政处分和承担某些经济责任等)。
行政法制监督关系是作为行政法制监督主体的国家权力机关、国家监察机关、国家司法机关等与作为监督对象的行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员因前者实施法制监督而发生的关系。双方主体如果不是因实施法制监督而发生的关系即不属于此种关系。例如，国务院向全国人大或全国人大常委会提交法案或其他议案请求其审议而发生的关系就不是行政法制监督关系，人民法院审理公务员与其他公民之间的民事侵权争议或财产纠纷案件而发生的关系也不是行政法制监督关系。这些关系均不属行政法调整，不是行政法学的研究范畴。
行政法制监督关系因监督主体不同，其关系的内容也存在较大的差别，国家权力机关作为行政法制监督主体时，主要是与行政主体发生关系，并且主要是对行政机关的抽象行政行为进行监督。当然，国家权力机关也可以通过罢免方式对担任领导职务的国家公务员进行监督，但这不是二者关系的主要内容。人民法院作为行政法制监督主体时，也主要是与行政主体发生关系，它主要是通过行政诉讼的方式对行政主体的行政行为进行监督。当然，人民法院在行政诉讼中，也可以通过司法建议的方式对国家公务员、其他行政执法组织、人员进行监督，但这显然不是此种监督关系的主要内容。国家监察机关作为行政法制监督主体时，主要是和国家公务员发生关系，它主要通过追究政纪责任(政务处分)的方式.对国家公务员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守的情况进行监督。当然，国家监察机关也可以监督其他国家机关、社会组织、团体人员的遵纪守法行为，但这不属于行政法制监督关系的内容，不属于行政法学的研究对象。
行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位，调整行政法制监督关系的行政法的法源主要包括宪法、人大常委会监督法、监察法、行政诉讼法等。
行政法制监督关系与其他行政关系比较，有三个重要特点：其一，双方主体具有多元性D；其二，关系的内容因具体参与主体不同而具有较大的差别性；其三，行政法制监督主体在关系中占主导地位。
(三)行政救济关系
行政救济关系是行政相对人认为其权益受到行政主体行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体应行政相对人的请求，对其申请救济事项予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系。所谓行政救济主体，是指法律授权其受理行政相对人申诉、控告、检举的国家机关、受理行政复议的行政复议机关、受理行政赔偿申请的行政赔偿义务机关以及受理行政诉讼和行政赔偿诉讼的人民法院等。
受理申诉、控告、检举的国家机关包括各级人民政府、政府的有关工作部门以及国家权力机关、人民法院和人民检察院。它们通常设立信访机构受理和处理申诉、控告、检举事项。信访机构受理和处理相对人信访案件而发生的关系有一部分属于行政救济关系。但也有相当一部分不属于此种关系。例如信访机构受理相对人对政府工作的批评、建议以及相对人不服人民法院民事、刑事裁判的申诉而发生的关系即不属于行政救济关系。行政救济关系，应是行政相对人不服行政主体行政行为，认为行政行为侵犯其合法权益而申请救济而发生的关系。
行政复议机关则只设于行政机关内部，通常是作出被相对人申请复议的行政行为的行政主体所从属的人民政府或上一级主管部门。①而行政诉讼的受理机关则在行政机关外部，只有人民法院才能受理行政诉讼案件，并对之进行审理和裁判。
行政救济关系同样是一种非常重要的行政关系，这种关系与行政法制监督关系有时是重合的。如行政诉讼关系，从人民法院对行政主体行为的审查、监督的角度看，是一种行政法制监督关系，从行政相对人受到行政主体行为侵犯后向人民法院请求救济的角度看，是一种行政救济关系。调整行政救济关系的行政法法源主要有申诉法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法以及集会游行示威法、请愿法等。②
行政救济关系与其他行政关系比较，其特点是：
其一，存在三方主体：行政相对人、行政主体、行政救济机关；
其二，行政救济主体在关系中占主导地位；
其三，部分行政救济关系与行政法制监督关系重合。
(四)内部行政关系
内部行政关系是行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间的关系，行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，等等。
在内部行政关系中，上下级行政关系以及行政机关与国家公务员的关系是最重要的关系。行政机关的上下级关系具有各种形式，主要包括：
(1)领导与监督关系(如国务院与各部委、省、自治区、直辖市人民政府的关系)；
(2)直属关系(如国务院与国家市场监督管理总局、国家税务总局、国家统计局、国家体育总局等直属机构的关系)；
(3)垂直领导关系(如海关、金融、国税、外汇管理系统上下级关系)；
(4)双重领导关系(如公安、民政、交通运输、教育等大多数行政机关与上级主管部门、同级人民政府的关系)；
(5)指导关系(如物价、统计等行政机关系统的上下级关系)。
国家公务员与行政机关的关系同样是各种各样的，就其内容而言，主要有下述关系：
(1)特殊劳动关系，如公务员因录用、退休、辞退、工资、福利、休假等与行政机关发生的关系；
(2)职务关系，如公务员因考核、晋升、降职、调动、奖励、处分等与行政机关发生的关系；
(3)工作关系，如公务员因工作岗位的分配，工作时间、地点的安排，工作条件的确定，工作请示、报告等与所属行政机关发生的关系等。
内部行政关系相对于外部行政关系——行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系，虽然处于从属的地位，但也是构成行政关系的不可缺少的部分，同样是行政法的调整对象之一。①作为调整内部行政关系的行政法法源，主要有行政组织法、行政编制法、国家公务员法以及内部行政程序规则等。
内部行政关系的主要特点是：其一，关系的主体是多元的，关系的类别是多种多样的；其二，部分内部关系(如平行行政机关之间的关系)的双方主体处于平等地位，不存在一方起主导作用的情形；其三，关系受法律调整的范围和程度小于外部行政关系。②
在上述四种行政关系中，行政管理关系是最基本的行政关系，其他三种关系都是由行政管理关系导致和引起的。因为国家建立行政系统的目的是为了管理和服务，而不是为了接受监督和提供救济。但行政系统一经建立，就必须协调其系统内部的关系，确定系统内部的程序，以保证有效地对外部实施管理和服务，为外部社会提供秩序和福祉。而行政主体在实施管理的过程中，因各种主观和客观的原因，可能产生这样、那样的违法、侵权现象，为减少和克服违法、侵权，保证管理、服务的正确、有效，就必须建立法制监督和救济制度。因此，很显然，在整个行政关系架构中，行政主体与行政相对人的行政管理关系是基干，行政法制监督关系和行政救济关系是行政管理关系派生的关系，而内部行政关系则是行政管理关系的一种从属关系，是行政管理关系中一方当事人——行政主体单方面内部的关系。
虽然各种行政关系在整个行政关系中所占分量不同，所处地位不同，但它们都是行政法的调整对象。各种行政关系要保持一定的秩序状态，均必须通过行政法为其关系双方确定适当的权利、义务，并通过相应的制度保证这种权利、义务的实际实现。
三、行政法是控制与规范行政权的法
行政法就其实质而言，可以界定为控制和规范行政权的法。美国行政法学者盖尔霍恩·博耶提出：“行政法是(主要通过程序)控制和限制政府机关权力的法律制约机制。”
英国行政法权威韦德教授也认为：“行政法是控制政府权力的法。”2“政府机关权力”“政府权力”均是指行政权。所谓“行政权”，从现代意义上讲，即是指国家行政机关执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的权力。
行政权从其权力内容考察，包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权、生态环境管理权等；
从其权力形式考察，包括行政立法权(制定行政法规、规章等)、行政命令权(发布命令、禁令，制订计划、规划等)、行政处理权(行政许可、行政征收、行政给付等)、行政司法权(裁决有关行政、民事争议等)、行政监督权(行政检查、调查、审查、统计等)、行政强制权(限制人身自由、查封、扣押、冻结财产等)、行政处罚权(拘留、罚款、没收、吊扣证照等)、行政指导权(提出建议、劝告、警示、发布信息资料)等。
行政权是公权力的组成部分，是社会秩序的保障。
人们结成社会，共同生活，就不能没有公权力；人们建立国家，进入政治生活，更不能没有公权力，特别不能没有行政权，这是人们的常识所了解的。
那么，为什么要对行政权加以控制和规范呢?这是因为：
第一，行政权同其他公权力一样，其作用具有两重性：一方面，它可以为人们提供秩序，使人们能在一个有序的环境里生产、生活，它还可以起积极的组织、协调、指导和服务的作用，促进社会经济的发展；
但另一方面，公权力也可以被滥用，公权力被滥用，既会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁，还会阻碍以至于破坏社会经济的发展。
而对公权力不加控制和制约，就必然导致滥用，这是人类几千年的历史已经反复证明了的一条经验。
第二，行政权不完全同于其他国家公权力，它与公民个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。
很多人一辈子可以不与法院、议会等直接打交道，但他们却必须从生到死与行政机关打交道(公民出生后其父母即要去行政机关为之进行出生登记，死亡后其家人要去行政机关为之注销户口)。公民在人生的过程中的任何一个阶段，甚至每年、每月、每日都要与行政机关打交道，如出行要接受交警监督，工作获得收人要向行政机关纳税，结婚要去行政机关领结婚证，办企业要向行政机关申领营业执照，盖房要经土地规划等行政机关批准，出国要向行政机关申请办理护照，等等。行政权对行政相对人权益的影响是最直接的，无论是行政处罚、行政强制，还是行政许可、行政征收，或是行政给付、行政裁决，都会直接影响相对人的权益。立法权虽也会影响相对人权益，但法律对相对人的影响大多是间接的(需经过执法或司法)。司法权对相对人的权益的影响虽然表面上看是直接的，但实际上，司法是一种裁判，一种救济。司法通常不是直接赋予权益或剥夺权益，而是在相对人权益发生争议或受到侵犯时，法院对之予以裁判和救济。由于与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，因而行政权最容易导致滥用和腐败(在一些地方，一些时候，人们常常给行政机关及其公务员行贿，却没有或很少给立法机关及其人民代表行贿，人们虽然也给法院的法官行贿，但法院的法官却不可以任意决定对相应案件不公开开庭审理和作出判决，不可以任意决定一审判决不经过二审程序发生法律效力)，故行政权最需要予以控制和制约。第三，在现代社会，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权已不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权：行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议、纠纷。在这种将数种权力集中在一个机关手中的情况下，如果没有控制和制约机制，权力的滥用将是不可避免的。②正是由于以上原因，建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的、必需的，而控制规范行政权机制的最重要的环节就是行政法。
那么，行政法怎样控制和规范行政权呢?
从整体上考察和分析行政法的规范可知，行政法主要从三个方面控制和规范行政权：
其一，通过行政组织法，控制行政权的权源。
行政组织法的基本功能是规定各个不同行政机关的职权，行政机关只能在行政组织法规定的职权范围内实施行政行为，越权无效，而且要承担法律责任。这样，就可以防止行政机关的总权力和各个具体行政机关的分权力无限膨胀，使之限定在执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的必要范围内，即限定在生产和提供“公共物品”的范围内。
其二，通过行政行为法和行政程序法规范行政权行使的手段、方式。
行政权对行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围，而且在于权力行使的手段、方式，甚至更重要的是在于权力行使的手段、方式。一个行政机关，权力即使再大(例如可以限制公民的人身自由)，如果其行使手段、方式有严格的规范，遵守一整套公开、公正、公平的程序规则，它对相对人权益的威胁并不会很大；相反，即使其权力很小(例如仅可对公民进行罚款)，但如果其行使手段、方式没有制约，可以任意行为，它对相对人权益亦可造成重大威胁。因此，行政行为法和行政程序法是行政法的重要组成部分，它是保证行政权正确、公正、有效行使的最重要的途径。
其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用。
行政组织法和行政程序法是在事前、事中控制行政权的范围和规范行政权行使的方式，防止其越权和滥用；行政法制监督法、行政责任法、行政救济法则是事后对行政权进行制约。监督法为行政权行使是否遵守法定权限、法定程序提供监督机制；责任法为滥用行政权的行为提供法律责任追究机制；救济法为受到滥用行政权行为侵犯的行政相对人提供法律救济机制。
行政法即是通过事前的行政组织法、事中的行政行为法和行政程序法、事后的行政法制监督法、行政责任法和行政救济法这三种途径对行政权进行控制、制约和规范，调整行政权的这三类法律规范即构成行政法的三大组成部分。
四、行政法是难于制定统一法典的法
行政法在形式上不同于民法和刑法，民法和刑法都有一部集基本规范为一体的统一法典，而行政法一般不存在这样的法典，它的法律规范广泛地散见于各种法律规范文件之中。”
行政法之所以不存在统一的法典，原因有三：
第一，行政法的调整对象——行政关系过于广泛，且多种多样，各种不同的行政关系又存在较大差别，很难将之以统一的规范加以调整；
第二，部分行政关系的稳定性低、变动性大，有必要留给法律位阶较低的法规和规章调整，而不宜于由统一法典进行规范；
第三，行政法作为一个独立的法律部门产生较晚，规范各种行政关系的最一般基本原则尚未完全形成，有些基本原则虽已形成，但尚不完全成熟，从而不具备将之编纂成统一法典的条件。
行政法不存在统一的法典，并不意味着行政法没有法典。在行政法的许多领域，无论是外国还是我国，都已经形成了不少局部性的法典。例如行政程序法、行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议(诉愿)法、行政诉讼法、行政赔偿法，等等。
行政法不存在统一的法典，也难于制定统一的法典，但这并不意味着行政法将永远不能制定统一的法典。随着行政法的日益发展，随着行政法各领域局部法典的日益完善，调整行政关系的一般原则逐步形成，将来制定统一的法典也是可能的。行政关系虽然各种各样，每种不同的行政关系虽然存在着这样那样的差别，但它们既然同属行政关系，也就必然存在着共性，从而存在着为一般原则(从各领域具体规则中抽象出的原则)统一调整的可能性。现在世界上有的国家(尽管只是很少的或个别的国家)，甚至已将此种可能性变成了现实性。例如，荷兰即在20世纪90年代制定了《荷兰行政法通则》；德国普鲁士邦更是在19世纪80年代就制定了《普鲁士邦行政法通则》；20世纪20、30年代，德国威敦比克邦亦制定了《威敦比克邦行政法典》；乌克兰也曾在20世纪上半叶制定过行政法典。当然，统一的行政法典只是将一国行政法的一般原则和基本规范编纂在一起，形成一个统一的、有内在逻辑联系的法律规范体系，而并非将一国所有的具体行政法规范汇集成一部行政法大全(这样的法律规范大全并非法典，而是法规汇编)。在统一的行政法典下，各具体领域的局部行政法典以及其他单行行政法律、法规仍有存在的余地。将行政法制定成一部包揽所有行政法规范的统一法典恐怕是永远不可能做到的，不仅行政法做不到，就是民法和刑法，在统一法典之外也存在着某些单行法，只是民法、刑法的单行法比行政法要少得多。
在我国，行政法还处在不很发达的阶段，不仅没有如同《民法总则》(前身为《民法通则》)那样的统一的行政法总则或通则，也没有统一的行政程序法，就是在许多具体领域(如行政征收征用、行政给付、行政收费、行政确认、行政裁决等领域)也缺乏局部性的法典或有关单行法律。因此，行政法的立法任务仍是很艰巨的。有的学者提出了以“两条腿走路”的方式加快我国行政法的立法：一方面抓紧制定各具体领域的单行法，另一方面同时开始研究和草拟统一的行政程序法典(即《中华人民共和国行政程序法》)，以此建立我国完善的行政法体系架构。
五、“新行政法”的形成和发展
随着世界经济全球化的演进和我国社会转型的深度展开，一种脱胎于传统行政法，但其内涵和外延均有别于传统行政法的“新行政法”正在世界许多法治发达国家和我国形成。这种“新行政法”，相较于传统行政法，甚至相较于20世纪中、后期的行政法，从内容到形式，都发生了并且还在发生着深刻的变化。
那么，这种“新行政法”究竟“新”在何处，有哪些新的形式和内容呢?“新行政法”究竟“新”因何在，其产生和发展的原因是什么，有哪些政治、经济、文化的背景?其未来继续发展的趋势是什么?本章特对此作一简要阐释。
(一)“新行政法”的主要内容
新行政法的主要内容有三：调整范围的新、调整方式的新和法源形式的新。
调整范围的“新”主要表现在下述八个方面：
其一，为解决“市场失灵”，新行政法通过对经济进行宏观调控，对价格、利率、产业发展结构等进行规制，保证经济的平衡发展，防止经济危机。
而为了解决“政府失灵”，新行政法通过对政府调控、规制行为的权限、手段、程序进行规范(对规制的规制)，保证行政权的正当行使，防止权力滥用。③
其二，新行政法有限度进入“私域”，对私人财产权、经营权、契约权进行适当干预(非旧时的“风能进，雨能进，公权力不能进”)，对就业、企业用工、劳动条件、工资、福利、保险等进行规制。
为保障社会公正，政府可对私人从事的公益服务事业(如教育、医疗、娱乐、体育等)进行一定干预，要求其对社会提供平等服务，实行反歧视原则。例如，私人开办学校或娱乐场所，法律规定其不得因种族、性别等禁止特定群体的人进入。同时，新行政法也对公权力这种干预私域行为进行规范，防止其非法和任意干预。①
其三，新行政法不仅调整人与人的关系，而且越来越多地调整人与自然、人与环境的关系。
如环境生态保护法、环境影响评价法、野生动植物保护法、动物福利法等，这些法律都设置了公权力相应的诸多义务和职责。公权力不仅要更多地关注和保障人权，而且要更多地关注和保障环境、生态和动物福利(亦可称“特别权利”)。②
其四，新行政法有限度进入“特别权力关系领域”。
对于公务员与所在行政机关的关系，高等学校学生、老师与学校的关系，传统行政法都将之完全划入自治领域，法律，特别是司法，一般都不得介入。但是新行政法将“最低限度的正当法律程序”引人“特别权力关系领域”，对于行政机关、高等学校等特别权力主体违反“最低限度正当法律程序”的行为，公务员、大学学生或教员可诉诸司法审查，请求法院裁决“内部行政争议”。③
其五，为实现公民自治和建立“有限政府”，国家公权力逐步向社会转移，社会团体、基层自治组织等各种NGO、NPO纷纷建立， 由社会越来越多、越来越广泛地提供过去由政府提供的“公共物品”。
但社会公权力在缺乏必要的法律调控时，也可能对社会共同体成员的权利和自由构成侵犯。为了防止社会公权力滥用、腐败和对社会共同体成员权利的侵犯，新行政法开始为社会公权力行使设定界限、程序和责任，调整社会公权力和社会共同体成员的关系。①
其六，在国内法和国际法领域，新行政法对国家和政府的绝对权力(有人将之归人或称之为“主权”)加以适当和必要的限制。
传统公法理论认为，主权是绝对的和不可限制的。但在经济全球化的现代社会，各国要进行广泛的交往，共同解决环境、生态、反恐、限核和维护、保障人权等诸多人类面临的共同问题，就不能不对各自的主权进行适当的限制。为此，新行政法在诸如反倾销、反补贴、反非关税壁垒以及国际环境保护、国际反恐等领域对国家公权力进行必要和适当的限制。①
其七，新行政法有限度进入执政党执政行为领域。
中共十六大到十九大都提出了中国共产党要“依法执政”的口号，从而使规范国家公权力行为的某些法律，如政务信息公开法、官员财产申报法、行政程序法等，也同时适用于中国共产党的机关和组织。当然，中国共产党自己也通过制定党内法规(如党务公开条例、重大决策程序条例、问责条例等)规范其执政行为。中国共产党的机关和组织之所以要在适用党内法规的同时有限度地适用国家法律，是因为我国宪法确立了中国共产党在我国国家生活中的领导地位，它能够在宪法和法律范围内直接行使一定的国家公权力(如党管军队、党管干部、党管意识形态等)@，从而它必须遵循国家规范相应权力行使的法律。
其八，新行政法进入互联网，调整网络世界中的社会关系。自20世纪90年代，互联网开始广泛进入人们的生活，现在我国有几亿网民，千家万户的网络运作已构成了区别于现实世界，但与现实世界又有着密切联系的另一个世界一
“网络世界”。我们不能完全用调整现实世界的法律去调整网络世界，例如，我们不能用调整纸质媒体言论的法律去调整网络言论。在这一领域，新行政法刚开始进入，但展现着广阔的发展前景。◎
新行政法调整方式的“新”主要表现在下述八个方面：
其一，行政行为从单方性到广泛公众参与的转变。传统行政行为的重要特征之一是其单方性：行政主体无须与行政相对人协商，无须听取行政相对人的意见和取得行政相对人的同意，即可单方面作出影响行政相对人权利义务的行为。而根据新行政法，行政主体实施行政行为，无论是抽象行政行为，如行政立法、行政决策等，还是具体行政行为，如行政许可、行政处罚，都应通过一定途径、一定方式充分听取行政相对人的意见，在吸收行政相对人参与的前提下作出。虽然相对人的同意不是行政行为作出的必需条件，但与相对人协商却是行政行为作出的一般程序。@
其二，政府对行政相对人的管理从微观干预到宏观调控的转变。传统行政管理，特别是计划经济条件下的行政管理，政府对企事业、社会组织的管理往往及于其内部事务的运作(如企业内部的产、供、销、人、财、物等)，对之进行全方位的干预。而根据新行政法，政府不得干预行政相对人的内部运作，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关一般都不得涉足。政府对社会、经济事务的管理职能通常只限于进行宏观调控。①
其三，行政命令越来越多地为行政协议所取代。传统行政管理，行政命令是其主要方式，而根据新行政法，政府与行政相对人越来越具有伙伴关系的性质，不仅是一般公共服务，就是公权力色彩很浓的行政行为(如监狱管理、治安管理) ， 有的国家也可通过契约形式由私人承包。PPP、BOT等行政协议在行政管理中得到越来越广泛的运用。
其四，行政强制越来越多地为行政指导所取代。强制性是传统行政的另一重要特征。而在新行政法机制下，行政的强制性越来越淡化，行政指导在具体行”政行为的实施中得到广泛的应用。行政机关通过建议、劝告、鼓励、激励、引导等诸多柔性方式管理，较传统行政强制手段能更有效地实现行政的预定目标和任务。③
其五， 政府越来越多地与NGO、NPO等社会自治组织合作， 通过与社会自治组织互动而达成行政目标。①
其六，论证会、听证会、网上讨论、辩论和征询民意越来越成为行政决策、行政立法的必经前置程序。⑤
其七，公私互动、公私合作、公法私法化在行政管理中越来越成为发展的趋势。例如，公共工程建设中外包、特许经营等形式的广泛运用，行政处罚、行政赔偿中的和解程序以及环境管理中的碳排放指标交易方式(取代罚款和征收碳排放费的传统方式)的推行均是这种趋势的明显例子。@
其八，公权力主体更多地综合运用行政法、民法、商法、经济法、社会法乃至各种软法的手段解决公共治理中的各种复杂问题。多元化成为新行政法调整方式的重要特色之一。①
新行政法法源形式的“新”主要表现在下述三个方面：
其一，传统行政法基本上由单一的国家法构成，而新行政法的构成除了国家法以外，还包括社会法、国际法，并且社会法和国际法在新行政法中的比重有逐步增加的趋势。新行政法中的所谓“国家法”是指国家制定或认可的规范国家公权力主体和国家共同体成员行为，调整二者相互关系及公权力主体之间相互关系和国家共同体成员相互关系的法规范。新行政法中的所谓“社会法”是指社会共同体制定或伴随社会共同体产生、形成、发展而逐步生长的规范社会公权力主体和社会共同体成员行为，调整二者相互关系及社会公权力主体之间相互关系和社会共同体成员相互关系的法规范。新行政法中的所谓“国际法”是指国际共同体制定或伴随国际共同体产生、形成、发展而逐步生长的规范国际公权力主体和国际共同体成员行为，调整二者相互关系及国际公权力主体之间相互关系和国际共同体成员相互关系的法规范。@
其二，传统行政法主要由“硬法”构成，而新行政法的构成除了硬法以外，“软法”在其法律规范中亦占有重要地位。新行政法中的所谓“硬法”亦可称“刚性法”，主要是指通过国家强制约束力实现的法，如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等。新行政法中的所谓“软法”亦可称“柔性法”，主要是指通过社会约束力、人们的理性和道德约束力实现的法，如中共十八届四中全会决定提出的深化基层组织和部门、行业依法治理，推进和规范社会治理行为的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等，以及行政机关向社会发布的宣导性、倡导性、指导性或建议性的告示、纲要、指南等。
其三，传统行政法通常指立法机关制定的静态的法，而新行政法除了指立法机关制定的静态的法以外，还指社会生活中不断产生和生长的活的法、动态的法。新行政法中的所谓“静态的法”(即制定法)是指以法律文件表现的法，包括法律、法规、规章和制定成规范性文件的软法。新行政法中的所谓“动态的法”(即运作中的法，亦可称“活法”)，是指法律主体在实际生活和互动关系中所实际贯彻、遵循的法律规则、原则、法律精神和法治理念。软法更多地体现为动态的法，如公民在公共治理过程中的参与，与行政机关的合作、协作等实践中所体现的法。①
(二)“新行政法”形成、产生和发展的原因
新行政法为什么会形成、产生和发展?其主要原因有四：
其一，民主化、市场化、信息化、全球化的世界潮流推动着“新行政法”的形成、产生和发展。
现代民主的重要特色是民主形式由单纯的议会民主、票决民主向更多的参与式民主和审议式民主转化。议会民主和票决民主要求政府主要扮演“传送带”角色，但现代政府行使着越来越多的立法功能和决策功能，为了防止“行政专制”，将参与式民主和审议式民主引人行政领域就是必然的选择。
市场竞争是与平等、自愿、等价和有偿的私法原则紧密相连的。市场经济的发展，必然推动政府管理范式的转变，而政府在市场经济条件下对社会的管理，不能不受市场规律的约束，规范市场的私法规则不能不影响乃至“改造”传统的公法，即计划经济条件下形成的公法。③
信息化对于推动“新行政法”的生成和发展起了特别重要的作用。由于互联网的普及，传统行政的封闭性、单向性逐渐被打破。在很多情形下，行政机关想不公开，想不让公众参与都不可能，想神秘都神秘不了。信息化为“阳光政府”提供了现实的条件。●
至于全球化，它不仅推动了世界各国经济贸易的交流互动，而且推动了世界各国政治和法制的相互影响和相互借鉴。在这种经济、政治和法制的互动过程中，法治发达国家的经验必然更多地影响法治较不发达国家的法治发展进程，从而推动“新行政法”在世界各国的生长和发展。⑤
其二，我国四十年的改革开放导致经济、政治体制的重大变革(中共十八大后，中国已进入建设中国特色社会主义的“新时代”)，而经济、政治体制的变革必然导致法制模式的改变。
根据马克思主义关于经济基础决定上层建筑的原理，一个国家的经济基础因为经济体制改革而发生变化，其作为上层建筑的法制必然随之发生变化。与计划经济相适应的传统行政法不可能适应市场经济。传统行政法所体现的单方性、命令一服从性、强制性与市场经济要求的平等性、合作性、自主性是不相容的。市场经济体制的建立必然要求行政法模式的变革，而且必然导致此种变革，这在某种意义上是不以人的意志为转移的。①
其三，宪制、人权、法治理念在整个国民意识中的生长和逐步普及是新行政法形成和发展的观念基础。
观念是由物质决定的，观念又反作用于物质，观念反作用于物质在很大程度上是通过制度的中介作用实现的。我国四十年的改革开放使国人的物质生活发生了翻天覆地的变化，国人物质生活的变化必然促使人们反思这种变化的原因。正是在这种反思中，宪制、人权、法治理念自然而然地在整个国民意识中逐步生长和逐步普及。而正是这种宪制、人权、法治理念，促使和推动着传统行政法的变革和“新行政法”的生长和发展。②
其四，我国“新行政法”的形成同时也是公法学者与法律实务界合作与互动、政府与社会公众合作与互动、中央政府与地方政府合作与互动、党和国家领导人与普通百姓合作与互动的结果。
在以上四个合作与互动中，公法学者与法律实务界的合作与互动最为突出。中国新行政法的制定和运行，每一阶段、每一步骤都有这种合作与互动的图景。例如，1986年中国行政立法研究组的成立和之后《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》行政复议法》行政许可法》《行政强制法》等一系列行政法律的出台，行政合同、行政指导概念的提出和制度建立，私法公法化、公法私法化的试行和推动，无不是公法学者与法律实务界良好合作与互动的结果。
(三)“新行政法”的发展趋势
“新行政法”目前主要呈现下述四个方面的发展趋势：
其一，国家公权力向社会转移的速度会适当加快，政府的强制性权力会越来越缩减。
但是，在很长一个时期内，国家公权力和政府的强制性权力并不会消失。
其二，法律对人与自然关系调整的比重相对于法律对人与人的关系调整的比重还会适当增加。
但是，在任何时期，法律对人与人的关系调整总是法律的基本功能。而且，在很多时候，法律对人与自然关系的调整是通过法律对人与人的关系调整实现的。①
其三，私法公法化、公法私法化的趋势会越来越明显，越来越强劲。
但是，公法与私法的区分在很长的历史时期内不会消失，甚至只要有人类共同体存在，有法律存在，其区分就不会消失。@
其四，世界各国的行政法和整个公法，各不同法系的行政法和整个公法会越来越相互借鉴，相互接近，从而相互融合(私法更是如此)，但是，各国和各不同法系的行政法和整个公法的特色在很长的历史时期内不会完全消失。
第三节 行政法学
一、行政法学是法学的分支学科
行政法学是研究行政法的科学。
具体而言，行政法学是法学的一门分支学科，它的研究对象的是法现象中的一种特定现象——行政法现象。行政法学研究行政法产生和发展的规律，研究行政法的形式、内容和本质，研究行政法与其他法律部门、其他社会现象的关系，研究行政法对社会的影响和作用，研究人类利用行政法的方式、效果和价值等。行政法学是法学的一门分支学科，因而法学的一般基本原理、原则也适用于行政法学。行政法学虽然与法学其他分支学科有着不完全相同的理论基础和历史发展背景@，但既然同为法学的分支学科，亦有着一定的共同理论基础。法理学、法史学是行政法学和法学其他分支学科的共同的基础课程。
行政法学与其他法学分支学科的关系是平行的部门法关系。但是行政法学与宪法学的关系比较特殊：二者的研究对象有着密不可分的联系。有人认为，行政法是宪法的一部分，是动态的宪法◎；有人认为，宪法是行政法的母法，行政法是宪法原则的具体化，是执行宪法的部门法。①可见两者关系的密切。虽然民法、刑法、诉讼法等部门法都可认为是执行宪法的部门法，都与宪法有密切的联系，但行政法与宪法的联系更为密切，因为宪法、行政法二者均属狭义的公法范畴。民法属于私法范畴，刑法、诉讼法虽属公法但属广义的公法范畴。此外，行政法的许多规范直接源于宪法，如有关国家行政机关的基本组织、主要职权、主要活动原则、主要管理制度等都是由宪法直接规定的。行政法的许多其他法源，如行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法等也直接以宪法为根据。行政法与宪法的这种密切关系，决定了以之为研究对象的两个法律学科的特殊密切关系：宪法学在广泛的领域为行政法学提供理论根据，行政法学也在广泛的领域为宪法学提供实证研究的素材。
行政法学与行政诉讼法学的关系在法学界是一个有争议的问题。主要有两种不同观点：有人认为，行政诉讼法学是一门独立于刑事诉讼法学、民事诉讼法学的法学学科◎，从而属于三大诉讼法学之一。由于刑事诉讼法学、民事诉讼法学是与行政法学并列的法学学科，因此，行政诉讼法学与行政法学亦是平行的法学学科。有人不同意这种观点，认为行政诉讼法与行政法的关系不完全同于刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法的关系。刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法都是并列的法律部门，但行政诉讼法却不是与行政法并列的法律部门。行政诉讼法在实质上应认为是行政法的一个组成部分，因而行政诉讼法学在实质上也只应作为行政法学的一个组成部分。@本书同意并采用第二种观点，即主张行政诉讼法学是行政法学的分支学科⑤，而不是与行政法学并行的法学分支学科。从总体上说，行政诉讼法学应认为是行政法学的一部分。广义的行政法学包括行政法学总论、行政法学分论、行政诉讼法学、比较行政法学等。狭义的行政法学仅指行政法学总论，但总论中通常也包含行政诉讼法学的内容。
行政诉讼法与行政法是不可分的，它们之间的关系不完全同于民事诉讼法与民法、刑事诉讼法与刑法的关系。首先，行政法调整行政主体与行政相对人的行政关系，规范行政权的行使，行政诉讼法则调整行政相对人因不服行政主体的行政行为而向人民法院提起诉讼的行政诉讼关系，规范监督行政权的行为。而规范监督行政权行为的法律是规范行政权行使的法律的实施保障。其次，行政诉讼法调整的行政诉讼制度与行政法调整的行政复议、行政裁判制度是紧密相连的，行政诉讼往往以行政复议、行政裁判为前置程序。行政复议和行政裁判程序与行政诉讼程序通常是解决一个行政案件的前后两个阶段，二者紧密衔接和相互联系。再次，行政诉讼既是解决行政争议、处理行政纠纷的一种手段、一个途径，同时又是对行政行为实施司法监督和对行政相对人实施法律救济的一种手段、一个途径。对行政行为的司法监督与对行政行为的行政监察监督、审计监督等同为对行政权的监督机制，统称“行政法制监督”；通过司法程序提供的司法救济与行政复议、申诉、控告等提供的救济，同为对行政相对人的法律救济机制，统称“行政法律救济”。最后，作为行政实体法的法律文件，同时载有行政诉讼法的规范，如规定相对人不服某种行政行为可提起行政诉讼的诉权、起诉条件、起诉时限的规范等。作为行政诉讼法的法律文件亦往往同时载有行政实体法的规范，如《行政诉讼法》第12、13条规定对行政行为司法审查范围的规范，第56条规定行政行为停止执行条件的规范，第70条规定行政行为合法性标准的规范等都应认为同时是行政实体法的内容。
行政诉讼法与行政法有着密不可分的关系，行政诉讼法实质上是行政法的一部分，但是行政诉讼法相对于行政法的其他部分来说，确实也有着相对的独立性：行政诉讼关系与行政实体关系在主体、客体、内容等各个方面均有较大的差异。特别是《行政诉讼法》作为一部独立的法律文件颁布，行政诉讼制度作为一项独立法律制度开始在我国运作，行政诉讼法更具有了独立的外在形式。为了专门研究行政法这一相对独立部门的法律规范及其适用过程中发生的大量的理论问题和实践问题，以保证行政诉讼的顺利进行，进一步发展和完善我国行政诉讼制度，将行政诉讼法作为行政法的独立分支部门研究，建立独立的行政诉讼法学分支学科(三级学科)也是有必要的。当然，行政诉讼法学对于行政法学的独立性只是相对的。无论如何，它仍然从属于行政法学，属于行政法学的分支学科，其普遍原理、基本原则均源于行政法学。
二、行政法学是研究行政法现象的法学学科
行政法学总的研究对象是行政法现象，具体包括下述内容：
(一)行政法的产生、发展及其规律
行政法不是自古就有的社会现象，也不是在任何历史条件下都能够生存和发展的事物。在奴隶制和封建专制制度下，几乎没有行政法的存在；在法西斯制度下，行政法被废除，或形式上存在，实质上被废除；在计划经济体制下，行政法处于被冷落、被遗忘的境地，其作用基本上为政策和行政命令所取代。只有在较为健全、完善的市场经济法制和民主政治制度下，行政法才能发展、兴盛。这是什么原因?有什么规律可循?行政法为什么在某种历史条件下不能产生、发展，而在另外的历史条件下却发展、兴盛?这些问题自然应是行政法学研究的课题。行政法学通过研究、认识和找寻行政法产生、存在和发展的经济、政治、文化诸条件，认识行政法发展所需要的社会环境。
(二)行政法的价值与功能
行政法作为一种法社会现象，不同于自然现象，具有人为的因素。人创造这种社会现象，有其目的和动机。人们欲通过创建行政法这一法律部门解决什么社会问题，营造什么社会秩序和生存环境，行政法本身具有何种功能，能否解决人们所欲解决的问题，达成人们所欲达到的目的，这种主观性要素和客观性要素的统一即构成其价值。
价值是与时间、空间相联系的，它是一种相对的事物而非绝对的事物。在不同的历史时期，不同的国度，同一种法律制度可能具有不同的价值。在同一历史时期，同一国度，不同的人们对同一法律制度的价值也会有不同的看法。因此，行政法学对行政法价值、功能的分析应与具体的时空条件联系起来，并且要对不同的价值观进行比较、鉴别，探寻比较实际的结论。
(三)行政法的内容与形式
行政法主要包括三大类规范和制度：
第一类为行政组织法的规范和制度；
第二类为行政行为、行政程序法的规范和制度；
第三类为行政法制监督、行政责任、行政救济法的规范和制度。
行政组织法的规范和制度又包括四小类：
(1)调整行政组织和职能的狭义行政组织法；
(2)调整行政机构和编制的行政编制法；
(3)调整行政工作人员任用和管理的公务员法；
(4)调整行政设施、国有资产等公物的公物法。
行政行为、行政程序法的规范和制度在理论上可分为行政实体法和行政程序法两大类，但在实践上，实体规范与程序规范往往紧密结合，很难划分。因此，这部分规范的制度通常根据另外两种标准进行分类研究：第一种分类标准是相应规范制度所调整的行政行为的种类，根据此种标准将行政行为、行政程序法分为行政立法法、行政许可法、行政征收法、行政裁决法、行政给付法、行政强制法、行政处罚法等；第二种分类标准是相应规范、制度所调整的管理领域，根据此种标准，将行政行为、行政程序法分为公安管理行政法、民政管理行政法、国防外交管理行政法、经济管理行政法、科教文卫管理行政法，等等。
行政法制监督、行政责任、行政救济法的规范和制度主要包括五小类：
(1)行政诉讼法；
(2)行政复议法；
(3)行政赔偿和行政补偿法；
(4)行政申诉、控告、检举法；
(5)行政法制监督法。
行政法的形式主要指行政法的法源形式，如法律、行政法规、规章、行政判例、行政法理等，同时也指行政法的结构形式，如编、章、节、条、款、项等。
行政法的内容是行政法学重要的研究对象。
(四)行政法律关系
行政法的调整对象是行政关系，行政关系被行政法调整时即为行政法律关系。行政法学的基本研究对象是行政法，而行政法的基本任务之一即在于确立和维护一定的行政法律关系，离开了行政法律关系，行政法规范及其制度就失去了存在的意义。因此，行政法学研究行政法，必须同时研究行政法所确立和维护的行政法律关系，包括行政法律关系的主体、客体；行政法律关系的内容，即双方当事人的权利、义务及所构成的法律地位；行政法律关系的发生、变更和消灭等。
(五)行政法的理论基础
行政法学虽然属于应用法学，但应用法学同样有其理论基础。这种理论基础包括三大类别：第一类为行政法学与其他应用法学共同的基本原理，这些共同的基本原理通常由法理学、法史学研究；第二类为行政法学不同于其他应用法学的特有基本原理，这一类基本原理通常在行政法学的绪论部分研究，同时在宪法学、政治学和其他有关学科中也可以发掘出相应的行政法学基本原理；第三类为行政法学的具体制度原理，这一类原理通常在行政法学各编、章研究具体规范、制度的同时研究。
行政法的规范、制度是客观存在的，但是人们说明、解释、论述这些规范、制度的理论却具有主观的因素，因而不同的学者有不同的行政法理论。因此，行政法学研究行政法的理论基础应研究各个国家、各种学术流派的各种不同学说，对各种不同学说加以比较、鉴别，去伪存真，以获得较为正确的理论。
三、行政法学是一门正在发展中的法学学科
行政法学无论在中国还是在外国，都是一门发展中的学科。这里所谓“发展中”，有三层意思：
其一，它的历史很短，外国最早建立这门学科的国家，其历史不过一百多年。我国在人民政权建立后，只是在中共十一届三中全会以后才开始有人研究这门学科，其历史不过三四十年。
其二，它很不发达，到目前尚未建立起完善的学科体系，其内容还不完全成熟，其理论范畴、基本概念甚至学术名词、术语都还有一些尚未固定，各国用法不尽统一。
其三，它很有发展前途，行政法由于与民主、法治紧密相连，而民主、法治则是当今整个世界的发展潮流。自20世纪以来，行政法一直呈现着蓬勃发展的趋势，而行政法的发展必然导致和推动行政法学的发展。第二次世界大战后，世界各国研究行政法的学者越来越多，行政法教科书和专著大量出版，大学生、政府官员、法官、律师中越来越多的人对行政法感兴趣，许多学者、研究人员选择行政法为自己主攻或专攻的方向。这些事实展示着行政法学的发展前景，预示着行政法学充满希望的未来。
行政法学作为一门发展中的学科，其体系和内容目前世界各国还很不统一。行政法学发展较早的欧洲大陆国家，行政法学通常研究行政组织、行政行为、行政救济三大内容，其教科书体系除导论或绪论外，通常分行政组织、行政行为、行政救济三编。①而英美普通法国家的行政法学通常主要研究行政程序，包括委任立法和制定规章的程序，调查、听证、裁决的程序，司法审查的程序，其教科书体系通常包括委任立法、制定规章、行政调查、行政听证、行政裁决、司法审查以及立法控制、司法控制若干编章。@原苏联、东欧国家的行政法学通常主要研究行政管理，结合行政管理研究行政法，内容包括行政管理机关、行政管理人员、行政管理法规、行政管理活动以及保障行政管理中的法制等，其教科书体系分总则、分则两大部分，总则部分除阐述行政法一般原理的编章外，通常分行政管理机关、公职人员、行政管理法规、行政管理活动、保障行政管理中的法制(有时还含行政责任、行政赔偿、行政诉讼的内容)等编章。
我国行政法学的体系虽经过近四十年的探索，但目前也尚未完全定型。第一部行政法学统编教材《行政法概要》分三编十五章。第一编，绪论，包括行政法的概念、调整对象、历史发展及行政法学的概念、研究对象、历史发展等章节。第二编，总论，包括管理原则、管理机关、管理人员、管理行为、法律监督等章节。第三编，分论，包括军事、外交、民政、公安、司法行政、国民经济、科教文卫的管理等章节。我国第二部行政法学统编教材《行政法学》分十二章(不分编)，分别为行政法基本概念、基本原则、行政法律关系主体、行政立法、行政执法、行政司法、行政监督、行政合同、行政程序法、行政责任与行政赔偿、监督行政行为、行政诉讼。本书的体系在前两部教材的基础上作了较大修改，最后确定为六编三十八章。第一编，绪论，设行政法学基本概念、法源、基本原则等三章；第二编，行政法主体，设行政主体概述、行政机关、其他行政主体、公务员、行政相对人、行政法制监督主体等六章；第三编，行政行为，设行政行为概述、行政立法、行政规范性文件、具体行政行为、行政处理(分依申请行为和依职权行为两章)、行政机关其他行为、行政程序等八章；第四编，行政复议，设行政救济概述、行政复议概述、行政复议范围、行政复议法律关系主体、行政复议的程序等五章；第五编，行政诉讼，设行政诉讼概述、受案范围、管辖、参加人、证据、诉讼程序、法律适用、裁判、涉外行政诉讼、附带民事诉讼等十章；第六编，行政赔偿，设行政赔偿与国家赔偿、行政赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿方式和计算标准、赔偿程序、行政补偿等六章。
四、学习和研究行政法学的意义
法科学生学习和研究行政法学的意义可从两个方面审视：一是了解和掌握行政法知识对于学生本身的重要性；二是行政法对于国家和社会的重要性。学习和研究行政法学对于法科学生之重要性，大致可从以下三个方面阐释：
其一，行政法知识是法科学生必须掌握的基本知识。
传统观点认为，一国法之体系通常由“六法”构成。“六法”旧说指宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政法(含行政诉讼法)；新说则指宪法与国家法、行政法、经济法(商法)、民法、刑法、程序法(含民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法)。但现在也有许多法学者认为“六法”难概括现代法之体系，而倡“八法”说，即在六法之外另加社会法和国际法。全国人大常委会法工委审定的《中华人民共和国法库》即将我国法律以下述“八法”汇编：宪法、民法、商法、行政法、社会法、刑法、程序法、国际法。④然而，不管对一国法之体系如何分类，采“六法”旧说也好，采“六法”新说也好，或者采“八法”说，行政法均是一国法体系的必然组成部分。从而，行政法是法科学生不可不学，不可不掌握的基本知识。正是基于此，我国教育部高等学校法学学科教学指导委员会确定行政法为全国高等学校法学专业14门核心课程之一(课程全名是“行政法与行政诉讼法”)。
其二，学习和掌握行政法知识对于法科学生未来就业和工作极为重要。
法科学生的就业方向是较为广阔的：可以做律师、法官、检察官，也可从政，任公务员，亦可担任企业或政府的法律顾问，还可从事法学教学研究工作。
无论其对自己的未来做何种设计，选择何种职业作为未来的人生道路，行政法知识对于其职业生涯都是非常重要的。如果你做律师和法官，你将遇到的纯粹行政性案件的数量也许会大大少于民刑事案件，但许多民刑事案件却同时涉及这样或那样的行政法问题，实质上是民行混合、刑行混合，或民刑行混合的复合性案件。你如果没有行政法的基本知识，大量的这类案件将无法处理。如果你从政，做公务员，那么你需要的行政法知识要远远多于民刑法知识，因为依法行政的“法”主要是行政法。如果你从事法学教学研究，不论你选择在哪个专业领域做学问，都必须掌握最基本的行政法知识(如同你必须掌握最基本的民刑法知识一样)。否则，你将不可能成为真正知识渊博、功底深厚的法学学者。
其三，从维权角度而言，学习和掌握行政法知识对于学习者自己将终生受益。
在现代社会，一个人从摇篮到坟墓，都必须与政府打交道(甚至在入摇篮以前，即需要与政府打交道：在我国严格的计划生育时代，准备生育孩子的夫妻在怀孕前即需到有关部门领取“准生证”)。因此，任何一个人的权益，最可能受到政府行政行为的侵犯。如你大学毕业后报考公务员，行政机关可能因性别歧视、家庭出身歧视等而拒绝录取你；你开办企业申请许可证或执照，行政机关可能因你“恳求话”讲得不够多或送礼太少而拒绝给你颁发；你创业过程中可能得罪某位官员而被行政机关找茬罚款或吊销执照，等等。在这些情况发生时，你如果多少掌握了一些行政法知识，你就可以与那些侵权者讲法论理，通过法定程序申请行政复议、提起行政诉讼，请求行政赔偿，维护自己的权益。否则，你要么只能忍气吞声，任自己的合法权益被人侵犯；要么以恶报恶，以违法对违法，最后有理变成无理，维权变成违法，反而要受到法律制裁。
至于行政法对于国家和社会之重要性，大致可从以下五个方面见其端倪：
其一，行政法是最基本的人权保障法。现代法治国家最重要的特征是国民的人权有切实的法律保障，而保障国民人权的最基本的法律部门是行政法。与行政法相比较，刑法、民法也保障人权，但其保障人权的作用不及行政法显著。因为民法、刑法主要调整的是自然人、法人之间以及国家与自然人、法人之间的关系，而行政法调整的主要是掌控行政权的行政机关、组织与公民、法人或者其他组织之间的关系。掌控行政权的行政机关、组织因为是以国家机器、国家公权力为后盾，故其违法、滥权、对国民人权的侵犯要比一般自然人、法人违法、甚至犯罪的侵犯都要严重得多。从而，要保障国民的人权，就特别需要法律限制、控制和规范作为公权力的行政权，如限制行政权的行政组织法、规范行政权行使的行政程序法、控制行政权和对行政侵权进行救济的行政复议法、行政诉讼法和行政赔偿法等。行政法与宪法相比较，宪法是保障人权的根本法，但宪法对人权的保障大多需要行政法予以落实，如宪法规定公民的人身自由、人格尊严和住宅不受侵犯，公民的言论自由、通信自由和宗教信仰自由不受侵犯①，但如果没有行政法对行政权加以控制，对行政行为加以规范，公民的人身自由、人格尊严、住宅安宁、言论自由、通信自由和宗教信仰自由能得到保障吗?显然不能。若行政权不受法律制约，公民人权随时可能受到侵犯，这是历史一再证明了的。由此可见，行政法作为人权保障基本法的作用是毋庸置疑的。
其二，行政法是最直接的治官制权法。中国传统法制强调法的功能主要是治民，法主要是治老百姓而不是治官的工具。韩非子有言，法以治民，术以治官°；故治民无常，唯治为法。故中国古代法以刑法为主，民法很不发达，治官制权的行政法则极为罕见。近现代以来，刑法仍然是统治者最重视的统治和专政的工具，随着商品经济和市场交易的发展，调整自然人、法人之间财产关系和人身关系的民法也开始受到重视，但行政法在很长时期内仍被冷落，几乎为立法机关遗忘。我国直到1989年才制定《行政诉讼法》，1994年才制定《国家赔偿法》，1999年才制定《行政复议法》，2003年才制定《行政许可法》，2005年才制定《公务员法》，2011年才制定《行政强制法》，至今尚未制定行政程序法@、政务信息公开法@和新闻、出版、结社自由保障法。我国长期以来为什么只重视刑法，对民法也有所关注，容其发展@，却唯独不重视行政法，不发展行政法呢?就因为刑法、民法的主要功能是治民，行政法的主要功能是治官制权。统治者、管理者当然乐于以法治民，而不愿意以法来限制和制约自己的权力。②行政法之所以最终得以发展，不是因为统治者、管理者突然变得开明起来，而是现代市场经济、民主政治的推进，人民越来越名副其实地当家作主，他们为了维护自己的权利、自由、财产，必然要通过自己的代表机关制定法律来治官制权，通过治官制权法来防止、限制和制约政府机关及其公职人员滥用权力和侵犯自己的权益。当然，治官制权法不仅指行政法，宪法也是，而且可能是更重要的治官制权法。但是宪法的治官制权功能往往要通过其他法律实现，在很多情况下不是直接实现，行政法无疑是最直接的治官制权法。
其三，行政法是最实际的现代民主政治推进法。张知本先生指出：“中国政治不上轨道，是尽人皆知的事。考其原因，自然很多，要以从事政治的人们，只知术而不知学，只任人而不任法，只重官而不重民三者为最。”①中国自近代以来为什么落后挨打?其重要原因之一即是“政治不上轨道”。政治为何不上轨道?张知本先生认为最重要的原因是执政者不懂科学执政而只知玩弄权术，不实行依法执政而热衷于人治，不实行民主执政而热衷于专制、独裁。此三者中又以不民主、不“重民”为最。执政不以人为本，不让公众参与，不广泛听取广大民众的意见，何谈科学?执政独裁、专制，不发挥代议机关、立法机关的作用，何谈法治?要改变此种情况，自然需多管齐下，综合治理，但重要措施之一无疑是健全、完善有关公众参与行政决策和行政行为的行政法制以及有关行政决策和行政行为接受公众监督和人民代表机关监督制约的行政法制。行政法对现代民主不仅具有保障作用，而且具有促进作用。
其四，行政法是最基础的公平正义社会秩序维护法。罗尔斯认为，公平正义社会秩序取决于社会财富和基本权利义务的公平分配(分配正义)和对社会弱势群体的利益补偿(矫正正义)。“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件”；“社会和经济的不平等(例如财富和权力的不平等)只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”。作为国家，特别是像我国这样的社会主义国家，政府掌握着最广泛和最重要的资源，如土地、矿藏、森林，政府如何分配这些资源，如何利用这些资源产生的财富对社会弱势群体予以适当的补偿救济，是建立公平正义社会秩序的关键，而要保障政府对资源的公平分配和矫正社会财富第一次分配后可能形成的非正义，就必须完善行政法制，如行政审批、许可法制、行政税费征收法制、政府采购法制和行政给付法制等。没有这些法制的保障，公平正义的社会秩序就不可能建立。
其五，行政法是最重要的科学发展促进法。小平同志说，发展是硬道理。根据科学发展理论，发展不仅指经济发展，而且应该包括社会发展，发展不仅指GDP的增长， 而且应该包括自然生态的改善和人的生存环境的改进。④但是， 我们在很长的一个时期内， 将发展片面理解为经济发展， 以GDP作为发展的唯一指标，结果导致发展失衡，一些地区生态环境恶化，污染事件频发，地区差别、城乡差别、贫富差别增大，社会问题增多，甚至引发部分群体性事件，给社会带来诸多不稳定因素。如何解决这些问题，保障经济社会的科学和可持续发展?对策和途径之一即是推行行政法治，用行政法治保障政府决策的民主化、科学化(如以行政法规定重大发展决策必须经过利害关系人听证和专家论证)，用行政法治保障科学发展决策的执行和监督(如以行政法规定科教文卫的发展指标，社会保障的发展要求，环境和生态治理的目标、途径，以及规定对于因追求形象工程、政绩工程而破坏科学发展的行为的法律责任)。总之，科学发展必须依靠法治，特别是行政法治。罗豪才教授说，现代行政法实质上是平衡法。①平衡、统筹、兼顾、协调、可持续均是科学发展的基本要素。没有平衡，就没有科学发展，而没有行政法，就不可能保障平衡。
正是行政法对于国家和社会的上述重要性，决定了我们学习和研究行政法学的意义。