第三章 行政法的基本原则
第一节 行政法基本原则概述
一、行政法基本原则的含义
法的规范依其对社会关系调整的确定性程度和细密程度，可分为规则、原则、基本原则三类。规则对社会关系的调整最为确定，规范最为具体；原则对社会关系的调整弹性相对较大，规范较抽象；基本原则对社会关系调整的弹性则更大些，规范更抽象。从调整范围来说，规则调整的范围较窄，通常只涉及某种具体的事务；原则调整的范围较广，可适用于较广范围的事务；基本原则调整的范围最广，可适用于一定领域的整个社会关系。从规范的对象来说，规则直接规范社会关系，而规则本身受原则规范，原则又受基本原则规范；基本原则首先通过原则、再通过规则规范社会关系。
法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法，任何国家的行政法都不可能没有灵魂，从而不可能没有基本原则。但是基本原则不同于法的具体规则、原则，法的具体规则、原则是由成文法的具体条文加以确立和宣示的，基本原则则通常首先以一种观念、一种法理思想存在于各国立法者和国民的法律意识中，然后由本国的学者、法官加以概括、归纳，在其学术著作或法律裁判文书中予以表述和阐释。行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观念。行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。
二、行政法基本原则的性质和功能
第一，行政法基本原则是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范。行政法的具体规则和原则以行政法基本原则为指导，反映和体现行政法的基本原则，而不能违反行政法基本原则或与之相抵触。
第二，行政法基本原则是一种高度抽象的并体现行政法的基本价值观念的规范。行政法的具体规范贯穿行政法基本原则的精神，该精神浸透着相应的基本价值观念。
第三，行政法基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观的调整、规范。行政法执法者在适用行政法具体规范调整特定行政关系时，必须受行政法基本原则的指导，必须将基本原则的精神与具体规范所确立的具体行为结合起来。行政法通过这种法意与法则的适用结合使法的整体功能和目标得以实现。
第四，行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。国家权力机关制定行政法律，国家行政机关制定行政法规和规章，都需受行政法基本原则的指导，行政法律、行政法规和规章都要体现和贯彻行政法的基本原则。行政法基本原则对立法的指导和调整是其在执法中得以实现的保证。
第五，行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。一般来说，行政法基本原则不直接调整和规范行政行为的实施和行政争议的处理。但是在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议处理机关留下较广泛的自由裁量余地时，行政行为的实施或行政争议的处理就要直接受行政法基本原则的拘束，即直接根据行政法基本原则作出相应行为和裁决相应争议。
三、行政法基本原则的形成和确定
行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成，并由行政法学者所概括归纳的。虽然有的行政法基本原则现在已在一些国家的宪法或行政法基本法中得以确立，但从整体上讲，行政法基本原则并非是由某一个或某几个具体法律、法规所特别规定的。人类自从结成社会以后，就需要公权力，特别是需要行政权，因为这是维持社会安全和秩序所必不可少的。然而公权力，特别是行政权，又有产生腐败和滥用的趋势，从而导致对人民权利和自由的威胁。为此，人类一直在探索建立一种机制，使之既能有效地发挥行政权的积极作用，又能尽可能地防止和抑制其消极作用，避免它对人民权利、自由的危害。若干世纪以来，人类进行了很多种尝试和实验，确立过很多规范和制度，包括行政法的规范和制度。这些尝试、试验、规范、制度，有的是成功的，有的是失败的，有的是成败得失均有的。学者们总结这些成功的和失败的经验，从中抽象出一些较普遍适用的规则，以指导新的探索和实践。在行政法领域，这些较普遍适用的规则就是行政法的基本原则，它们是中外行政法学者通过长期的研究，总结、概括出来的。当然，不同学者因其概括、归纳方法不同，对基本原则的表述并不相同。①而且由于各国行政法本身的差别很大(这种差别远大于各国民法、刑法的差别)，因此，要从各国行政法基本原则中抽象归纳出若干共同的一般原则是非常困难的。本书下面所阐述的行政法基本原则并非各国普遍共有和为所有行政法学者普遍认同的原则，而只是选择各国行政法基本原则中形成历史较长久、适用较普遍、为人们较广泛认同的若干原则，并将之分成两大类别，一类主要是调整行政实体关系的，称为“行政法的实体性基本原则”；一类主要是调整行政程序关系的，称为“行政法的程序性基本原则”。②
第二节 行政法的实体性基本原则
一、依法行政原则
依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。法治(rule of law) 要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。
法治不等于“用法来治”(rule bylaw) 。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段，政府运用“法”这一工具和手段来治理国家，治理老百姓。单纯“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者居，人民被视为消极的被治者。
依法行政的基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。德国行政法学者认为依法行政原则包括三项内容：(1)法律创制。指法律对行政权的运作产生绝对有效的拘束力，行政权不可逾越法律而行为。(2)法律优越。指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触。(3)法律保留。指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。①
日本学者认为，依法行政在具体制度形式上体现为三项要求：(1)建立议院内阁制、议会制的民主主义，通过国会对行政进行政治限制；(2)在这一前提下，行政立法、行政处分和行政程序中，存在着立法优先的要求或者立法的统制问题；(3)通过法院对行政进行司法方面的事后救济，而不限于行政监察之类的行政内部监督。②
在我国，依法行政原则主要包括下述要求：
首先，依法行政的“法”，包括宪法、法律、法规、规章。但在所有这些法的形式中，宪法的效力最高，法律的效力高于法规，法规的效力高于规章。在下位阶法的原则、内容与上位阶法发生冲突时，执法机关应适用上位阶法而不应适用与上位阶法相抵触的下位阶法。依法行政首先要求依宪法、法律行政，法规和规章只有符合宪法、法律的规定时，才能作为行政行为的依据。
其次，依法行政要求政府依法的明文规定行政。政府不严格按法律规定办事，不严格依法律规定行政，就不是法治政府。但是，依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政，还要求政府依法的原理、原则行政。这是因为：其一，法律的具体规定是有限的，而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。特别是现代社会，需要法律调整的社会关系和社会事务越来越广泛、越来越复杂，法律不可能对每一项社会关系和社会事务都作出明确、具体的规定。从而，法律不能不给政府的行政留下大量的自由裁量空间。对于自由裁量行为，依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则，如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑不相关因素等。①其二，法律规定是受法的原理、原则支配的，法的原理、原则不仅指导立法，即指导法律的制定，而且也指导执法、司法，即指导法律的执行和法律争议的裁决。因此，政府实施行政行为，包括实施行政立法、行政执法、行政司法，都不仅要依据法的规定，而且要依据法的原理、原则。否则，如果行政只拘泥于法的文字，拘泥于法的具体规定，机械依法，其行为就可能背离法的目的，产生负面的社会效果。其三，法律规定适用于社会事实是需要解释的。在很多情况下，具体法律规定的含义并不是十分明确的和唯一的。在法律规定的含义不十分明确、人们对之存在多种理解的情况下，执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的含义，就必须依据法的原理、原则。否则，政府如果可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律，它就不再是法治政府而是专制政府了。
再次，依法行政要求政府依法律规定行政，而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事，自然谈不上依法行政。但是，依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政，还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位(即政府内部越权)、错位(即政府外部越权)、缺位(即政府不作为)。行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤。政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。可见，依法行政既要求政府依法定行为规则行政，还要求依法定职权和依法定程序行政。
最后，依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。因为“行政”的基本含义就是管理，没有依法管理自然谈不上依法行政。但是，依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理，还要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求，因为法治首先是依法治官，依法规范政府和政府公职人员的行为，而不是首先或仅仅依法治民，只规范行政相对人的行为。至于政府依法提供服务和依法接受监督，乃是政府依法行政的题中应有之义，因为行政意味着管理，而管理在法治社会则意味着服务；依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务，而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。政府脱离人民的监督，其权力就必然被滥用，人民的意志就必然被践踏，人民的利益就必然被侵犯。
二、尊重和保障人权原则
尊重和保障人权原则既是宪法的基本原则，也是行政法的基本原则。作为一个法治政府，自然应该尊重和保障人权，切实维护行政相对人的合法权益，使之不受侵犯，而不能以自己的行为侵犯公民的人权，损害行政相对人的合法权益。
美国学者认为，人权并非政府赐予公民的礼物，人权先于政府而存在，政府有义务保护公民这些先在的权利。人权不受所有机关和所有政治权威的侵犯，不仅不受政府官员的侵犯，甚至不受多数人、不受民选代表的侵犯，即使他们出于为公共谋福利的善良愿望亦如此。即使在战争期间，人权虽然可以受到限制，但也不能取消，法院仍保护人权。①
德国学者认为，基本权利保护原则是法治国家的最重要的原则，是其他宪法原则(保护公民尊严的原则、民主原则、社会国家原则)的基础。这一原则要求全面保护公民的自由和财产。公民的基本权利以人的尊严为中心，主要包括自由权和平等权。
自由权的主要内容有：人身自由、良心和信仰自由、婚姻和家庭自由、住宅不受侵犯、通讯自由、集会自由、结社自由、科学研究自由、职业选择自由、经营自由、财产自由以及选举权、被选举权、担任公职权、受教育权、诉权等。
平等权的主要内容有：禁止歧视，确保男女平等、担任公职机会均等、选举平等。
我国《宪法》第33条确立了尊重和保障人权原则。在行政法领域，这一原则要求：
第一，行政主体及其工作人员在实施行政行为时，应充分尊重行政相对人的人格，这不仅要求行政主体及其工作人员遵守法的明文规定，不对相对人实施法律明文禁止的行为(如殴打、虐待或唆使、放纵他人实施殴打、虐待等侵害相对人身体的暴力行为)，不对相对人实施精神折磨或其他侮辱人格的行为(如游街、示众、罚跪、罚站、辱骂、公布其隐私等)，还要求行政主体及其工作人员在实施行政行为时文明和有礼貌地对待相对人，无论是应相对人申请，还是依行政职权为相对人办事，都不得让相对人门难进、脸难看、话难听、事难办。
第二，行政机关应积极履行职权，切实保障公民的各项基本自由，包括人身自由、言论自由、信仰自由以及出版、集会、结社、游行、示威等自由。非出于国家和社会公共利益的特别需要，不得限制公民的自由。即使国家和社会公共利益特别需要，其限制也不能超过“必要”的限度。
第三，行政主体及其工作人员在实施行政行为时不得侵犯公民的各项政治权利，包括选举权、被选举权、担任国家公职权、参与国家管理权，对国家机关及其政府官员的监督权、申诉权、控告权、检举权等。行政主体及其工作人员不仅不得自己侵犯公民的政治权利，在公民政治权利受到其他方面的侵犯时，还应依法采取措施予以排除。
第四，行政主体及其工作人员应注重保护行政相对人的财产权，包括财产的所有权、使用权和继承权。这种保护包括四方面的内容：其一，积极采取保护措施，防止行政相对人财产被侵犯。其二，自身在行使职权时，特别是在实施征收、征用等行政行为时，不得侵犯相对人的财产权。其三，如果其行政行为违法越权，侵犯了公民、法人或其他组织的财产权益，应依法承担赔偿责任。政府对其违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。专制政府是不受法律约束的政府，它需要法，只是用法来治理老百姓，它本身并不需要(或者说并不必须)遵守法，其行为违法越权，损害相对人权益，亦不需要承担法律责任。相对人的权益受到政府行为的侵害，得不到任何赔偿。法治政府则不同，政府是人民代表机关的执行机关，由人民代表机关产生并受其监督，因此，它必须遵守人民代表机关制定的法律，如其行为违法，侵犯了相对人的合法权益，它就必须承担相应的法律责任，赔偿相对人的损失。其四，政府的合法行为，如政府依法实施的征收、征用行为，造成了相对人的财产损失，应对相对人的损失依法予以补偿。
三、越权无效原则
越权无效原则在行政法基本原则中有非常重要的地位，英国行政法学权威韦德教授对之有很高的评价， 他认为该原则是行政法的“核心原则”(central principle) 。①
越权无效原则的基本含义是行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。各国行政法虽然都承认越权无效原则，但各国对“越权”的具体解释和具体适用范围却有广右窄.有的国家将越权仅解释为违反法律明确规定的职权。例如，在比利时，越权仅指行政机关的下述两种违法情形：(1)行政机关作出某一种行政行为，侵越了另一机关的事权范围；(2)行政机关基于在时间上不再有或还没有的权力作出行政行为。前一种情形为事务越权，后一种情形为时间上越权。至于地域越权，即行政机关在自己管辖的地域范围以外实施行政行为，在比利时不称“越权”，而称“无管辖权”。①
日本行政法对越权的解释和适用越权无效原则的范围较宽。日本行政机关的权限存在下述四种限度，超出其一均为越权：(1)事项上的限度(实质的限度)，行政机关系统内上、下、左、右均不能越权，行使属于其他行政机关权限的事项；(2)地域上的限度，行政机关不得超越其管辖地域范围行使职权；(3)对人的限度，行政机关行使职权不能超出其权限涉及人的范围；(4)形式上的限度，行政机关行使职权不能超出规定的行为的形式。②
英国行政法对越权的解释更广泛，适用范围更宽，几乎包括了所有的违法情形。英国学者认为，违法即越权，因为法律只授予了行政机关依法行使职权的权限，而没有授予其违法行事的权限。英国法院将行政机关行为的下述八种情形均列人越权的范畴：(1) 违反管辖条件(breach of jurisdictional conditions) ；(2) 违反明确的法定程序(failure to follow expressly prescribed procedure) ；(3) 不正当的委托(irregular delegation) ； (4) 不合理(unreasonableness) ；(5) 不相关的考虑(irrelevant consideration) ； (6) 不适当的动机(improper mo-tive) ； (7) 违反自然正义(breach of natural justice) ； (8) 案卷表面错误(error on the face of the record， 第八种情形过去不包括在越权范围之内， 但现在有逐渐为“越权”所涵盖的趋势)。@
我国行政法对越权的解释较窄。《行政诉讼法》第70条和第72条规定了行政行为的六种违法情形，越权只是其中之一。行政行为的六种违法情形包括：(1)主要证据不足；(2)适用法律、法规错误；(3)违反法定程序；(4)超越职权；(5)滥用职权；(6)不履行或拖延履行法定职责。其中，越权(超越职权)包括下述四种情形：
其一，无权限，即行政机关做了应由行政相对人自行解决的，或者应由市场调节解决的，或者应由社会团体、组织自律解决的事项。此种情形称行政“错位”。
其二，级别越权，即下级行政机关行使了应由上级行政机关行使的职权，或者行政机关的内部机构行使了应由行政机关本身行使的职权，或者行政机关的工作人员行使了应由行政机关负责人行使的职权。此种情形称行政“越位”。
其三，事务越权，即主管甲事务的行政机关行使了主管乙事务的行政机关的职权，如公安机关行使了市场监管机关的职权，或者行政机关行使了立法机关、司法机关的职权，如政府制定行政法规、规章规定了应由法律规定的事项，政府裁决了应由法院裁决的争议、纠纷。此种情形中前者可称行政“越位”，后者可称行政“错位”。
其四，地域越权，即甲地域的行政机关行使了乙地域的行政机关的职权，如北京市市场监管局处理了应由河北省市场监管局处理的相对人的不正当竞争行为。此种情形亦属“越位”。
根据越权无效原则，行政机关所有的越权行为都是无效的。但是，这种无效是广义的“无效”，包括狭义的无效和可撤销的行政行为。①狭义的无效只适用于重大和明显的违法。②
四、信赖保护原则
随着现代法治文明的发展，信赖保护原则和比例原则在行政法基本原则中有了越来越重要的地位，其重要性甚至超过了越权无效原则。民法学家认为，民法上的诚信原则是民法中的“帝王条款”，是“君临全法域之基本原则”。那么，在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎也越来越有成为本领域“帝王条款”和“君临全法域之基本原则”的趋势。
信赖保护原则的基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。德国学者认为，信赖保护原则部分源自在法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分源自诚实信用原则，学理上还根据社会国家原则，并且越来越多地根据基本权利。其中最具有说服力的当属法的安定性，它是行政行为法律效果不受瑕疵影响和存续力的根据。他们认为，信赖保护原则在实践中可能发生冲突。在二者发生冲突时，应优先适用哪一原则，应进行利益衡量，具体情况具体对待。①
信赖保护原则的要求主要有四：
其一，行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，此源于行政行为的确定力和公定力。
其二，行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错(行贿或提供虚假资料、信息等)造成的，行政机关亦不得轻意撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。
其三，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤回、废止或改变已经作出的行政行为。但是行政机关在作出撤回、废止或改变已经作出的行政行为的决定前，应进行利益衡量。只有通过利益衡量，认定撤回、废止或改变已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤回、废止或改变相应行政行为。
其四，行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤回、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤回、废止或改变导致相对人损失，则要对相对人的损失予以补偿。
五、比例原则
比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。有些国家将此基本原则以法律明定。例如，《荷兰行政法通则》第3章第4条规定：“某个(行政)命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当。”《葡萄牙行政程序法典》第5条规定：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达至的目标系属适当及适度的情况下，才能损害这些权利或利益。”@
比例原则有广义和狭义之分。广义比例原则主要有三项要求，即包括三项次级原则：
其一，必要性原则：行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为时，只有认定该行为对于达到相应行政目的或目标是必要和必需的，才能实施。
其二，适当性原则：行政机关拟实施行政行为，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为对于实现相应行政目标是适当的，且可能取得的利益大于可能损害的利益，收益大于成本，才能实施。
其三，最小损害原则：行政机关实施行政行为，必须在多种方案中进行选择，择其对行政相对人权益损害最小的方案实施。
狭义的比例原则即最小损害原则，指行政机关实施行政行为，其目的和手段必须对称和相适应。行政机关不得采取超过目的需要的过度的措施，应尽可能使行政相对人的损失减少到最低限度。①
第三节 行政法的程序性基本原则
一、正当法律程序原则
正当法律程序(简称“正当程序”)原则也有广义和狭义之分。广义的正当程序原则指整个行政法的程序性基本原则，包括本节后面要阐述的行政公正、公开、公平原则，也包括本书第十七章专门研究行政程序制度时所要阐释的行政程序具体原则(非基本原则)；狭义的正当程序原则仅指相当于英国行政法中“自然正义”(natural justice) 和美国行政法中“正当法律程序”(due process of law) ③的原则。
在西方国家，对行政行为特别要求程序公正，因此，正当程序原则是它们的行政法的重要基本原则。正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，该原则已存在三个世纪，它包含两条基本规则：(1)任何人不应成为自己案件的法官。根据这一规则，行政机关实施任何行政行为，参与行为的官员如果与该行为有利害关系，或被认为有成见或偏见，即应回避，否则，该行为无效。(2)任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。根据正当程序规则，公民在财产被征用、申请许可证照被拒绝，或受到吊销证照、罚款、开除公职等处罚或纪律制裁等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知处分根据、理由，听取其申辩意见。否则该处分将被司法审查确认无效。正当程序原则后来在美国宪法修正案中以成文法确定：任何人未经正当法律程序不得剥夺其生命、自由或财产。开始，这一宪法条款适用范围较窄，之后，特别是自20世纪以来，随着对生命、自由、财产的宽泛解释，这一条款适用的范围越来越广泛，甚至包括公民领取抚恤金、救济金和政府大量的福利行为，这些抚恤、救济等福利行为也被认为与公民的生命、自由、财产有关，因此政府拒绝提供或取消继续提供福利行为亦要适用正当法律程序，如通知、说明理由、听取意见或举行听证等。
20世纪中期以后，随着各国行政程序立法的发展，正当程序原则在世界许多国家得到确立和广泛适用。许多欧洲大陆法系国家(如德国、葡萄牙、西班牙、荷兰等)，许多亚洲国家和地区(如日本、韩国以及我国台湾地区、澳门地区等)都纷纷进行行政程序立法，通过立法确立正当程序原则为行政法的基本原则。
本节所阐述的正当法律程序原则为狭义的正当程序原则，其要求主要有下述三项：
其一，自己不做自己的法官。所谓“自己不做自己的法官”，就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。在西方国家，“自己不做自己的法官”是正当法律程序原则的首要要求，根据这一要求，不仅行政官员在处理有关事务或裁决有关纠纷时，如涉及其本身或亲属利益要予以回避，而且行政机关还应设置相对独立的机构(如行政裁判所、行政法官等)裁决涉及行政管理的有关争议；行政机关处理行政相对人的违法行为，进行调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决，而要提请与之有相对独立性的机构裁决。否则，亦构成行政违法，违反“自己不做自己的法官”的公正原则。我国《公务员法》明确规定了回避原则。虽然没有“自己不做自己法官”的表述，但其精神和要求是相同的。另外，《行政处罚法》规定，行政处罚的听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，行政复议和行政诉讼更是由实施相应行政行为以外的机关处理行政争议，避免行为机关“自己做自己的法官”，所体现的即是正当法律程序原则。
其二，说明理由。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。对于抽象行政行为，如行政法规和规章，应通过政府公报或其他公开出版的刊物说明理由；对于具体行政行为，应通过法律文书(或口头)直接向行政行为的相对人说明理由。我国《行政处罚法》《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政行为说明理由的要求。①
其三，听取陈述和申辩。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应依相对人的申请或依法主动举行听证，通过相对人与执法人员当庭质证、辩论，审查行政机关据以作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。我国《行政处罚法》《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政机关作出行政行为听取相对人陈述和申辩以及听证的要求。②
二、行政公开原则
行政公开原则是20世纪中叶以后迅速发展和推广开的一项行政法基本原则。它的基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。
第二次世界大战以后，人类从法西斯统治的教训中认识到社会公众、新闻媒体等对政府行为监督的极端重要性，提出了“政府公开”“行政公开”“情报自由”“政府在阳光下”“提高政府行为透明度”等口号，并陆续制定了各种相应的法律、法规，如《行政程序法》《政府信息公开法》《新闻自由法》政府会议公开法》《行政规章公布法》情报自由法》电子数据法》《电子信息自由法》《阳光下的政府法》等等。
新中国成立以来，一直比较重视让人民群众知政、参政和监督政府机关及其工作人员，历部宪法都规定政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督。但是由于长期以来没有建立具体、完善的行政公开制度和对政府行为的广泛舆论监督制度，因此，即便我们有很好的国体和政体，也难以有效地防止政府权力滥用和政府官员的腐败现象。
为了促进政府机关及其工作人员的勤政、廉政，防止政府权力的滥用，保护行政相对人的合法权益，在我国行政管理领域认真实行行政公开原则是非常必要的。行政公开原则的要求主要有下述四项：
其一，行政立法和行政政策公开。
这一要求主要包括两个方面的内容：第一，制定行政法规、规章、政策的活动应公开。法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布(或公布要点)，允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人的听证会，行政机关对有关问题的背景情况应予以说明、解释，答复相对人提出的询问、质疑等；第二，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。①
其二，行政执法行为公开。
这一要求主要包括三个方面的内容：第一，执法行为的标准、条件公开。行政机关实施涉及行政相对人权益的行为(如批准、许可、征收、发放、免除等)，对行为的标准、条件应一律公开(如张贴于办公地点)，让所有公众知晓。第二，执法行为的程序、手续公开。行政机关实施行政执法行为，其执法程序、手续(如申请、审批、鉴定、报送有关材料等)均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人事前了解。第三，某些涉及相对人重大权益的行政执法行为(如涉及人身权或重大财产权的行政处罚)，应采取公开形式(如举行听证会)进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。②
其三，行政裁决和行政复议行为公开。
行政裁决是行政机关裁决作为行政相对人的个人、组织相互之间所发生的特定民事争议，如土地、森林、矿产资源等所有权、使用权的权属争议，有关民事赔偿争议、知识产权争议等。行政复议是行政复议机关审查、裁决作为行政相对人的个人、组织不服作为行政主体的行政机关或法律、法规授权组织具体行政行为的行政争议，如有关行政处罚、行政强制措施、发放许可证照等的争议。行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。至于裁决、复议的形式，依法可书面进行；必要时亦可举行正式听证会，公开进行。对于作为裁决、复议结果的裁决书、复议决定书，除了应送达当事人双方、让其知晓外，其他个人、组织亦应允许其依法查阅，并可在保证个人隐私和商业秘密得到保护的前提下在网上公开。③
其四，行政信息公开。
行政公开原则除了上述三项要求外，另外一项重要要求就是新闻媒体和网络依法对有关行政信息的公开发布。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示，实施的行政执法、行政裁决行为，除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体和网络予以发布。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论和网络监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政、防止滥用权力和腐败是非常有效的武器。①
三、行政公正原则
行政公正原则是行政法的另一基本原则。它的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。而实现这种要求的重要保障则是公正的行政程序。
行政主体及其工作人员是人民的公仆，其行政权力是人民赋予的。因此，他们必须运用这种权力为人民服务，而不能利用此种权力为自身或与之有某种关系的个人、组织牟取私利。行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，因此，该原则既是行政法的程序性基本原则，也是行政法的实体性基本原则。这一原则实体公正的要求主要包括：依法办事，不偏私；合理考虑相关因素，不专断；程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。自己不做自己的法官、听取相对人陈述、申辩，既是行政公正原则的要求，也是前述正当法律程序原则的要求。
其一，依法办事，不偏私。严格遵守法律规定、依法办事虽然是依法行政原则的要求，但同时也是行政公正原则的要求。因为法律不是确定某一个人的特殊利益，不是针对某一个人或某几个人的，而是针对人们整体，确定人们整体利益的。法律是一视同仁的，行政机关如果离开法律办事，就可能因感情或其他因素而不一视同仁，就可能同样情况不同对待，不同情况相同对待，从而出现不公正。
不公正可以表现为明显的违法，但很多情况下则可能为形式合法的外衣所包裹。例如，行政机关实施行政许可行为，申请许可且符合法定许可条件的相对人有多个，而可许可的限额仅有一个或较少。行政机关无论给予其中哪一位或哪几位申请人许可，均是合法的。在这种情况下，行政机关如果办事公道，则应根据许可申请人的有关情况(如技术、资金、人员素质、申请先后顺序等)和对政策、社会公共利益的考虑等因素(这些具体标准和考虑因素应事先公布)来决定批准许可的人选。如果不是这样，行政机关工作人员凭申请人与自己的关系或申请人是否给予自己某种好处或给予好处的多少来决定许可人选，这种许可行为在表面上虽然是合法的，但实质上却是不公正的。
其二，合理考虑相关因素，不专断。行政公正原则首先要求不偏私，即行政主体实施行政行为不考虑不相关的因素。其次，行政公正原则还要求行政主体实施行政行为合理考虑相关因素，不专断。所谓“相关因素”，包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果，等等。①所谓“专断”，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。例如，行政机关对一起殴打他人致轻微伤害的违反治安管理行为进行处罚，首先要考虑当事人的行为是否符合治安管理处罚规定的条件：是否为一方“殴打”另一方，是否造成了另一方的“轻微伤害”；其次要考虑殴打行为发生的原因，造成轻微伤害的程度；再次还要适当考虑双方当事人的平时表现(如打人者是否为屡教不改的流氓，被打者是否为老实守法的公民；或者被打者是否为民愤很大的地痞，打人者是否为屡受其侵犯的公民)等，然后才能公正地决定对实施了殴打行为的人给予何种处罚。行政机关依法对行为人给予法定范围内的任何处罚都是合法的，但是却不一定公正。行政机关只有在合理地考虑了各种相关因素(行为时间、地点、目的、动机、后果等)的基础上确定处罚种类和处罚幅度，才可能是公正的。
其三，自己不做自己的法官。这一要求已在前面的“正当法律程序”原则中予以了阐释，这里不再赘述。
其四，不单方接触。这一要求是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触(包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等)和听取其陈述，接受其证据。为保证公正，有些行政行为必须通过招标、拍卖等完全公开、各方当事人均在场的程序实施。@不单方接触也包括行政处罚裁决机构或听证主持人就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量、交换意见和讨论处罚内容。不单方接触制度有利于防止行政腐败和偏见，防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的权益。很显然，不单方接触对于保障行政公正原则的实现是非常重要的。
其五，不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。这一要求与前述正当法律程序原则中的说明理由和听取陈述、申辩的要求是基本相同的，它是实现行政公正的重要保障。行政主体在作出对相对人不利的行政行为(如行政处罚，要求相对人履行某种特别义务等)前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述、解释或申辩(紧急情况下和法律规定的有关特殊情况除外)。行政主体之所以在行为前要通知相对人，是为了使相对人对相应行为有所了解、有所认识和理解，以为自觉履行相应行为为之确定的义务进行必要的准备。如行政主体责令相对人拆迁房屋，必须使相对人事先对拆迁的理由(如国家某项公共建设的需要，或该房屋属违章建筑，应予拆除等)有所了解，并认识到拆迁的必要性，从而自觉做好相应的拆迁准备工作。否则，当即通知当即强行拆迁，就会造成很多不必要的损害，导致对相对人的不公正。行政主体之所以在行为前要听取相对人的陈述、解释、申辩，主要是为了防止和克服行政行为的片面性和可能的差错，尽量避免冤假错案。
四、行政公平原则
行政公平原则与行政公正原则既有联系，也有区别。没有公平，就没有公正；实现了公正，就必然能保障公平，这是二者的联系所在。但是，公平主要是指平等对待，是相对于歧视而言，而公正主要是指公道正派，是相对于偏私而言，这是二者的区别所在。
行政公平是民主国家的要求。民主国家意味着国家是全体人民的，因此，全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予某些人以特别的义务。因此，行政公平原则的基本要求就是平等对待相对人，不歧视。
平等对待相对人、不歧视是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则”在行政法领域的具体体现。行政机关实施行政行为，无论是抽象行为还是具体行为，无论是授予权益行为还是要求履行义务行为，无论是赋予某种资格的行为还是科处某种处罚的行为，都必须依法平等地对待任何相对人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的待遇。◎例如，行政机关通过考试、考核录用公务员，应以统一考试、考核成绩决定对考生的取舍，而不应对非农民出身的考生和农民出身的考生、汉族出身的考生和少数民族出身的考生、男性考生和女性考生、不信仰宗教的考生和信仰宗教的考生规定不同的录取线或其他录取条件。行政机关在实施行政行为时因身份、民族、性别、宗教信仰等而歧视对待社会上一部分处于弱势或处于少数地位或处于某种不利情形的相对人是与公正原则相违背的。根据公正原则，对少数民族、女性或社会上处于弱势地位的人(如残疾人等)不仅不应予以歧视，还应根据实际与可能，适当地对他(她)们予以优待和照顾。
当然，平等不是绝对的，行政行为也不可能绝对地、无条件地对相对人一律平等。就公职录用行为来说，有些职位必须对录用对象的性别、身高、视力等规定特别的条件，这些特别条件只要是相应职位工作的需要，此并不构成歧视。歧视是设定与相应职位工作需要无关的不合理的条件。
行政法的各项基本原则在总体上是一致的，但在具体场合、具体问题上，有时也会发生冲突和矛盾，例如，依法行政原则与信赖保护原则，比例原则与公正、公平原则，尊重、保障人权(如隐私权)原则与公开原则，等等，在具体场合、具体问题上，都可能会发生某些冲突和矛盾。因此，我们在运用行政法的基本原则处理具体问题时，一定要把行政法的所有基本原则当做一个整体来考虑，对各种目标和利益进行权衡、协调，以求得一个合理的和适当的中介点。当然，对于不同的目标和利益，要分清哪些是根本性的、目的性的，哪些是非根本性的和非目的性的。例如，就保障公民权益、增进入民的幸福与提高行政效率相比较而言，前者具有根本性、目的性，后者则具有手段性；提高行政效率的目的是为了更好地实现人民的权益和增进入民的幸福，如果忘记了人民的权益和幸福，把行政管理效率当做目的，为提高效率而提高效率，那么就有可能效率越高，对人民权益的损害越大。当然，我们也不能只讲公民局部的、暂时的权益保护而不讲依法行政。没有依法行政，经济不能发展，国家不能富强，人民的权利、自由和幸福也就无法实现。因此，我们对于行政法的各项基本原则，一定要全面加以适用，行政主体在实施各种行政行为时，要善于合理地、适当地协调不同的目标和利益，使各种行政关系得到最佳调整，使国家、社会的公益和个人、组织的私益得到较好的兼顾。（84）