第二编 行政法主体
第四章 行政法主体概述
第一节 行政法主体的概念
一、行政法主体的含义
行政法主体指行政法调整的各种行政关系的参加人——组织和个人。作为行政法主体的组织首先指国家行政机关。除了国家行政机关以外，也包括作为行政法制监督主体的其他国家机关、可与行政机关一道作为行政主体的社会公权力组织(如行业协会、社团、基层群众性自治组织等)，作为行政相对人的企事业组织和其他组织。作为行政法主体的个人包括在行政机关和其他公权力组织中行使行政职权的国家公务员、其他行使公权力的公职人员以及作为行政相对人的公民、外国人、无国籍人等。①
行政法主体是行政法律关系的参加人(即行政法律关系主体)。不是行政法律关系参加人的个人、组织不能成为行政法主体。无论是公民、企事业组织，还是公务员、行政机关，只有参加到实际的、具体的行政法律关系中，作为相应行政法律关系的实际参加人，才具有相应行政法主体的实际资格。当然，这里讲的“参加”，不一定是相应个人、组织主动的参加。有时，个人、组织的权利、义务被动地受到某种行政关系的影响，此种影响也能使其具有行政法主体资格。当然，从理论上讲，行政关系的参加人还不等于行政法主体，行政关系只有被行政法调整时，其参加人才是行政法主体。因为行政关系被行政法调整时方为行政法律关系，行政法律关系的参加人方为行政法主体。因此，行政法主体等于行政法律关系主体，而不等于行政关系主体，尽管行政法律关系主体均源于行政关系主体。
广义的行政法主体包括两种情形：其一，行政法就一定范围、一定领域、处于一定情形下的组织、个人的行为予以规范，赋予其相应的权利(权力)，加予其相应的义务(职责)时，作为行政法调整对象的相应组织、个人成为该行政法的主体。其二，某一(些)组织、个人实施某种行为，与其他组织、个人发生实际行政关系，在相应关系中，双方分别行使行政法赋予的权利(权力)，履行行政法加予的义务(职责)，这时，关系双方均成为相应行政法的主体。第一种情形的行政法主体是一种静态的主体、潜在的主体；第二种情形的行政法主体是动态的主体、现实的主体。人们通常研究的行政法主体和本书论述的行政法主体，一般指第二种情形的行政法主体，即处在实际行政法律关系中的主体。在实际行政法律关系中，双方主体既可以是组织，亦可以是个人。有时，某一方的主体可以同时包括组织和个人。例如，在行政处罚法律关系中，行政机关对实施了某种违法行为的组织予以行政处罚，同时对该组织的负责人和直接责任人亦予以相应处罚。这时，该组织和该组织的负责人、直接责任人均为相应法律关系中的主体。①
行政法主体是指在行政法律关系中权利义务的承受者，不包括所有行政法律关系的参与人。例如，在行政管理关系中，公务员代表行政机关实施各种行政行为，但公务员不是行政管理关系的行政法主体，只有行政机关才是主体。又如，法人申请行政许可，代表法人申请手续的人不是行政法主体，主体只是法人。当然，上述法律关系中的公务员、代理人，只是不构成为相应行政法律关系的主体，但他们并非不能转化成另一种法律关系的主体。例如，公务员在行政管理行为中违法，行政机关在事后追究该公务员的行政责任，这时，公务员即成为行政处分关系中的主体。同样，法人代理人在实施代理行为中违法，侵犯被代理法人的权益或国家社会利益，他可能被追究民事责任或行政处罚责任。这时，他即成为民事关系的法律主体或行政处罚关系的行政法主体。
行政法主体是行政法关系的第一要素。要解决任何行政法问题，首先要弄清其所涉及的行政法律关系主体，否则只能使问题陷人混乱而不能把握问题的脉络和发展线索，以求得解决的方案。例如，在行政诉讼关系中，不弄清原告是谁、被告是谁，行政审判即无从进行。因此，研究行政法律关系，首先应从研究行政法主体人手。
二、行政法主体与行政主体
人们往往容易混淆行政法主体与行政主体的概念。实际上，这是两个相互联系、但又有重要区别的概念。
行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但在各种行政法律关系中，它只是关系的一方当事人(一方主体)，与另一方当事人(对方主体)共同构成相应关系的双方。例如，在行政管理关系中，行政主体与行政相对人构成关系双方主体；在行政法制监督关系中，行政主体与行政法制监督主体构成关系双方主体；在内部行政关系中，它与国家公务员等构成关系双方主体。严格地说，行政主体只有在行政管理法律关系中，才具有真正的行政主体地位。在行政法制监督关系中，行政主体处于监督对象地位；在内部行政关系中，它们有时与对方主体处于平等协商的地位(如在两个平行行政机关之间发生的关系)等。之所以在各种行政法律关系中均称为“行政主体”，是因为它们是同一当事人，并且它们在其他法律关系中的不同法律地位均是因为其在行政管理法律关系中的法律地位而产生的，有“行政主体”的因素在其中起作用。
行政主体虽然只是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。首先，行政主体在行政管理关系中占有主导地位，而行政管理关系在整个行政关系中又占有主导地位，其他行政关系均是因行政管理关系的发生、存在而发生和存在的。其次，行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体，而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现，不可能在所有行政法律关系中出现。例如，行政相对人一般只在行政管理关系中作为行政法主体，公务员一般只在内部行政关系中作为行政法主体。当然，行政相对人和公务员有时会在行政法制监督关系中作为主体(监督主体和监督对象)，但行政相对人不可能在内部行政关系中作为主体，公务员不可能在行政管理关系中作为主体(除非有法律的特别规定)。此外，行政主体，特别是行政机关，作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系，但在绝大多数时候和场合，行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。而其他行政法主体，如公民、法人和其他组织等，则常常以民法主体的身份参与民事关系，或以其他身份参与其他社会关系和其他法律关系。正是因为上述原因，行政法学研究行政法主体，往往将行政主体的研究置于最重要的位置。
三、行政主体与行政机关
行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种，是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织只占较小的比重，国家基本的主要行政职权都是由行政机关行使的，以至于在很多情况下，人们将“行政机关”作为行政主体的代名词。①
但是行政机关与行政主体仍然是有重要区别的。首先，行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，在行政管理法律关系中，它与行政相对人相对，是行政相对人的对称；在行政法制监督关系中，它与行政法制监督主体相对，是监督主体的对称。而行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓，与法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织，以及法律关系对方当事人的公民、法人和其他组织等并列。其次，行政主体主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念；而行政机关主要是一个具体法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利(权力)、义务(职责)的法律组织。此外，行政主体与行政机关具有包容关系，前者包容后者。尽管行政机关在行政主体中占有极大的比重，但毕竟行政机关不是行政主体的全部，行政主体除了行政机关外，还包括法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。
有些行政法学教科书或专著不使用“行政主体”而只使用“行政机关”。但它们在使用“行政机关”这一概念时，其含义有时包括法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织，有时又不包括。这样，由于概念上的不统一，往往导致逻辑思维和学术理论上的混乱。因此，在行政法学中引人行政主体的概念，使之与行政机关的概念加以区分是必要的和有益的。
我国行政法学使用行政主体概念，与外国一些国家的行政法学者使用的“行政主体”概念有一定区别。他们使用的行政主体概念，往往指整个政府或分别指中央政府、有自治权的地方政府(地方公共团体)以及其他公法人。它必须具有以自己名义行使权利(职权)和承担义务(责任)的能力，通常应具有独立的法人地位(独立的财政地位)。②我国行政法学使用“行政主体”概念则通常有两种用法：其一，指行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织；其二，具体指能独立以自己名义对外行使行政职权和承担法律责任的某一行政机关或法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织。这里的“行政机关”不仅可以是具有独立财政地位的各级人民政府，也可以是各级人民政府所属的工作部门，如公安、市场监管、海关、税务等部门行政机关。这些部门行政机关虽不具有独立的财政地位，如其实施了行政侵权行为而承担赔偿责任时，其赔偿金不是由其本身，而是由各级政府财政支付。但部门行政机关是以本身名义对外行使职权和承担责任，就承担赔偿责任来说，它们在名义上仍是承担责任的主体(赔偿义务机关)。①行政相对人的权益受到部门行政机关侵犯后，不是直接向政府，而是向侵权机关求偿，与行政侵权机关发生行政赔偿法律关系。所以，我国行政法学研究行政主体，其范围不仅包括各级人民政府，而且包括以自己名义实际行使行政职权的各级政府的工作部门。
有学者对我国现行行政主体理论提出了批评，认为行政机关不是行政主体。行政机关是代表国家行为，国家才是行政主体。作为主体，应该是有独立意志、可以独立行动并独立承担责任的人。这种观点应该说是有一定道理的。在行政法律关系中，国家当然是公权力的最终主体，或者说是真正的行政主体。但是，在实际的行政法律关系中，行政相对人与之直接打交道的只能是行政机关而不是国家，行政机关是行政相对人直接面对的看得见、摸得着的对方当事人。因此，我国学者研究行政法学，一般都是将行政机关作为行政主体，至少是作为拟制的行政主体，而不是直接将国家作为行政主体。
第二节 行政法主体与行政组织法
一、行政法主体与行政组织
在大陆法系，传统的行政法学著作通常都设“行政组织”或“行政组织法”编(章)@，专门研究行政机关的性质、地位、职权、职责及组织体系问题，有的学者在“行政组织”或“行政组织法”编(章)中还同时研究公务员制度，包括公务员的性质、地位、任务，公务员的权利、义务和责任等。①而英美法系的行政法著作，通常都不设“行政组织”或“行政组织法”的专门编(章)，而只在有关编章中附带研究行政机关的问题。美国学者认为，行政组织问题(行政机关和公务员的有关问题)属于“公共行政”(行政学)而不属于行政法的范畴。行政法学的研究对象应限于行政权力和对行政侵权的救济。°
我国行政法学研究主要受大陆法系的影响，学者通常在其教科书中单设“行政组织”或“行政组织法”编，该编一般在全书中占有重要位置和较大篇幅(行政法学体系结构除绪论外，通常由行政组织、行政行为、行政救济等三编组成)。进入20世纪90年代，在我国行政法学的体系和内容中，行政组织(法)的比重逐渐减少，并且往往不再以“行政组织”(法)设编，而对其内容加以修改删减，改设“行政法律关系主体”(或“行政法主体”)编(章)，有的行政法学著作则进一步缩小范围，以“行政主体”设编。
本书设行政法主体编。行政法主体的概念、范围与行政法律关系主体的概念、范围是一致的，但与行政组织、行政主体的概念、范围则有着重要区别，后者不包括行政相对人，不包括行政法制监督主体，甚至也不包括公务员。在现代行政法学中，不专门研究行政相对人和行政法制监督主体的地位和他们的权利、义务，难以体现现代行政法的民主化趋势和现代行政法的参与、制约、监督原则。而不集中研究公务员的权利、义务和责任，则难以明确行政主体的地位，难以说明行政主体与行政相对人的关系。当然，本书使用行政主体而不使用行政组织的概念还有另外的理由：从法学的角度看，研究行政机关主要应研究其在法律关系中的地位，研究其权利(职权)、义务(职责)和责任，而不应过多地研究其组织问题，组织问题主要应放到行政学(公共行政)中去研究。在这个意义上，英美行政法学者的观点是有一定道理的。但行政法学不研究行政组织问题，应指不研究行政组织的技术问题，而不应将行政组织的法律问题也都摒弃于外。行政法学既然要研究行政权的运作，就不能不研究行政权的运作主体——行政机关，不能不研究行政机关的法律地位及其职权、职责等，而行政机关的法律地位、职权、职责等均是由行政组织法规定的。因此，行政法学在研究行政法主体过程中，仍应以适当的篇幅研究行政组织法问题。
二、行政组织法的主要内容
行政组织法有广义、狭义之分。广义的行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法，狭义的行政组织法仅指行政机关组织法。我们这里研究的行政组织法为狭义的行政组织法。狭义的行政组织法通常包括下述内容：
(一)国家行政机关的性质和法律地位
国家设立一个行政机关，首先应确定它的性质和法律地位，确定它与上、下、左、右其他各种国家机关的关系，这是行政组织法首先要解决的任务。例如《地方组织法》D，对地方人民政府的性质和地位作出了下述规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”(第54条)“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”(第55条第1、2款)《地方组织法》的这两项规定中的第一项规定即明确了地方各级人民政府的性质——是地方各级人大的执行机关和国家行政机关；第二项规定确定了地方各级人民政府与本级人大、本级人大常委会的关系，与国务院的关系以及上下级国家行政机关相互之间的关系——分别为向其负责和报告工作的关系、接受统一领导的关系以及领导与被领导、下级向上级负责并报告工作的关系。
(二)国家行政机关的组成及结构
行政组织法的第二项功能即确定国家行政机关的组成及结构。例如，《国务院组织法》第2条第1款规定：“国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。”第8条和第11条规定，国务院的基本工作部门为部、委员会，同时根据工作需要和精简的原则，设立直属机构及其下属司(局)、处等，即为国务院的组织结构。
(三)国家行政机关的职权
规定国家行政机关的职权是行政组织法最重要的功能，行政机关权限法定是行政法治原则的最基本要求。因此，任何一部行政组织法，最主要的内容就是规定行政机关的职权。例如，《地方组织法》分别以第59条、第60条和第61条规定了县级以上地方人民政府的职权(共10项)、省、自治区、直辖市政府、设区的市的政府的制定规章权和乡镇人民政府的职权(共7项)。
(四)国家行政机关设立、变更、撤销的程序
行政组织法主要是实体法，但也规定有关程序问题，如行政机关会议程序，行政职权委托或代理程序以及行政机关设立、变更、撤销程序等。其中最重要的程序为行政机关设立、变更、撤销的程序。例如，《国务院组织法》第8条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”《地方组织法》第64条第3、4款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”
(五)国家行政机关的基本活动原则和制度
行政组织法除了规定上述基本内容外，通常还规定行政机关的基本活动原则和制度，如民主集中制原则，首长负责制原则，工作责任制原则，全体会议制度，常务会议制度，委托、代理制度，文件签署、批准、备案制度，工作的请示、报告、批复制度等。
行政组织法有繁有简，但关于行政机关的性质、地位、组织、职权是其必备的内容。
三、行政组织法的体系
一国的行政组织法体系与一国的行政机关体系应是一致的。因此，就整体而言，行政组织法体系应包括中央行政组织法和地方行政组织法两大部分。中央行政组织法又包括中央人民政府(国务院)组织法和中央人民政府工作部门(部、委、直属机构、办公机构等)组织法(或组织条例)。地方人民政府组织法则包括省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县级市、县、自治县、乡、民族乡、镇等各级人民政府的组织法。
根据民主和法治的原则，任何行政机关的存在和运作，都必须有组织法的根据，有人民代表机关的授权。即使不是常设的和实体性机关，如协调性的委员会①、联合执法机构等，只要行使行政职权，均应有相应的组织法律、法规规范其组织职权和基本活动方式。
至于组织法的形式，大多单独制定，但也有的组织法和行政机关的行为法、管理法一并制定，两法一体。例如，《海关法》既是中华人民共和国海关总署和各级海关的行为法、管理法，也同时是海关的组织法；《审计法》既是中华人民共和国审计署和各级审计机关的行为法、管理法，也同时是审计机关的组织法。
目前，我国行政组织法体系还很不健全，中央行政组织法只有一个《国务院组织法》，该法总共仅有11条，国务院的部、委、直属机构均无独立的组织条例；地方行政组织法只有一个共同规范地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织的统一的《地方组织法》，省、市、县、乡、镇等均无单独的行政组织法。这种情况不仅与民主、法治原则相悖，而且也是我国历次政府机构改革成效甚微，以致精简一膨胀一再精简一再膨胀，最后机构重叠、人浮于事、效率低下，政府财政变成“吃饭财政”的重要原因。因此，为了建设法治政府和高效政府，必须加强和完善我国的行政组织法。