第六章 其他行政主体
第一节 其他行政主体概述
一、其他行政主体的含义
所谓“其他行政主体”，是指除行政机关以外的行使一定行政职能的法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。
在传统的“国家一臣民”或“国家一公民”的二元化社会里，公权力通常由国家垄断，行政权一般只能由国家行政机关行使。从而行政主体只有国家行政机关一家。但在现代社会，在国家和公民之间，生长出大量的非政府、非营利组织(NGO、NPO) ， 社会形成多元化结构(除国家、公民外， 还有各种社会组织、团体，以及各种由主权国家组成的国际组织、地区组织和非主权国家组织组成的国际民间团体等)，国家公权力越来越多地向社会(包括社会公权力组织和国际公权力组织)转移。虽然在很长的一个历史时期内，国家仍然会是公权力的主要享有者，但公权力不可能再为国家所垄断。相应的，国家行政机关虽然是行政职能的主要行使者，但它也不可能再作为行使行政权的唯一主体。在现代社会，行政主体除了国家行政机关以外，各国法律、法规不断授权非行政机关组织(主要是公法人，有时也授权私法人)行使一定行政职能，使之成为行政主体。另外，有些社会公权力组织，虽然没有法律、法规的明确授权，但根据社会自治原则及相应组织的章程(即依相应组织成员的授权)，也对其组织成员甚至对组织外相对人行使一定公权力，作出影响内外行政相对人一定权益的行政行为，成为一定领域、一定事项的行政主体。
二、其他行政主体的种类
如前所述，其他行政主体主要有两大类别：一类为法律、法规授权的组织；另一类为其他社会公权力组织。
法律、法规授权的组织又包括几种不同情形：
其一是法律、法规授权的社会公权力组织，如行业协会、基层群众性自治组织、工青妇一类社会团体等；
其二是法律、法规授权的国有企事业单位，随着经济体制改革的深化，法律、法规授权企业行使公权力情况越来越少，一般仅授权管理公共事务的事业组织行使某些行政职能；
其三是民办非法人组织、民间社团组织等；其四是行政机关的内设机构、派出机构等。
其他社会公权力组织则是指法律、法规未授权情况下的社会公权力组织。其他社会公权力组织包括行业协会、基层群众性自治组织、工青妇一类社会团体等。这些组织在有法律、法规授权的情况下则为“法律、法规授权的组织”，在没有法律、法规授权而依组织章程行使某些行政性职能的情况下则为“其他社会公权力组织”。
第二节 法律、法规授权的组织
一、法律、法规授权的组织的含义
法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能”的非国家行政机关组织。
首先，法律、法规授权的组织是指非国家行政机关的组织。它们不同于国家行政机关，不具有国家机关的地位。它们只有在行使法律、法规所授行政职能时，才享有国家行政权力和承担行政法律责任，在非行使法律、法规授权时，它们只是一般的社会公权力组织或一般的民事主体，仅享有一般社会公权力或仅享有一般民事权利和承担一般民事义务。
其次，法律、法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能。所谓“特定职能”，即限于相应法律、法规明确规定的某项具体职能或某种具体事项，其范围通常是很窄的、有限的。国家行政机关则行使国家的一般行政职能，不限于某种具体领域或某种具体事项。
再次，法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律、法规所授，而非行政组织法所授。且具体法律、法规对相应组织的授权通常是有期限的和通常限于办理某一具体行政事务，该行政事务完成，相应授权即告结束。而行政组织法对国家行政机关的授权则具有相对稳定性，只要该行政机关存在，它就一直行使所授职能。
在现代社会，法律、法规授权国家行政机关以外的组织行使职能有其必然性和重要意义：首先，根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移。因为，国家只是一定历史发展阶段的产物，它将随着民主的发展而逐步消亡D，在国家消亡以前，国家的职能将通过法律、法规不断转移给社会。其次，社会进入“行政国家”阶段以后，行政职能大量增加，这些职能如果都由国家行政机关集中行使，势必助长官僚主义、腐败和权力的滥用。因此，国家应尽可能将一部分可能社会化的行政职能社会化。再次，有些行政职能由社会组织行使比行政机关行使更适合。因为社会组织更接近行政相对人，对相应领域行政相对人的情况更熟悉，其管理行为更易于为相对人所接受。邓小平同志曾经指出，过去“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办”@。最后，某些公共事业单位和其他社会组织所行使的职能，除了其本身的职能和社会事务、社会活动的性质以外，同时又具有一定的公行政性质。如公立学校向社会招生，开除学生学籍，律师协会、医生协会颁发或吊销其协会成员的执业执照等行为，均具有公行政性质，这些具有公行政性质的职能因与相应公共事业单位、社会组织的其他职能紧密联系，故法律、法规通常将这些职能授予相应公共事业单位或社会组织行使，或者法律、法规在调整公共事业单位、社会组织的其他行为时一并调整这些公行政行为。
二、被授权组织的条件和范围
目前法律、法规没有明确规定被授权组织的条件。根据行政法的基本原则和一般法理，相应组织应具备下述条件，法律、法规才能授权其行使一定的行政职能：其一，相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。例如，法律、法规不能授权参与市场竞争的企业管理与市场竞争有关的行政事务，否则，即违反行政法的公正原则。其二，相应组织应具有了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员。其三，相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件。其四，对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件，如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求等。
至于被授权组织的范围，在实践中是相当广泛的。根据我国现行法律、法规授权的情况，可大致归纳为下述几类：
(一)基层群众性自治组织
基层群众性自治组织是指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。基层群众性自治组织与国家基层政权有着极密切的联系。基层群众性自治组织的工作受基层人民政府或其派出机构指导：城市居民委员会受市或市辖区的派出机关——街道办事处的指导，村民委员会受乡、民族乡、镇的人民政府的指导。居民委员会、村民委员会根据相应组织法的授权行使多种行政职能。例如，《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作@，维护村民的合法权益等。《城市居民委员会组织法》授权居民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，协助维护社会治安；协助人民政府或它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作等。
(二)行业组织
行业组织是现代社会发展最快、最广泛的社会公权力组织。这些组织既可以根据组织章程行使各种相应的社会公权力，同时亦可接受法律、法规授权行使特定职能。例如，《注册会计师法》授权注册会计师协会制定和组织实施注册会计师统一考试办法；受理和办理注册会计师的注册；对具有法定情形的申请人不予注册，对具有法定情形的持证人撤销注册，收回注册会计师证书等。《律师法》授予律协多项行政性职能，包括保障律师依法执业，维护律师合法权益；制定行业规范和惩戒规则；组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；调解律师执业活动中发生的纠纷，等等。W
(三)工青妇等社会团体
法律、法规授权工青妇等社会团体行使某种行政职能，办理一定行政事务的情况是大量的、常见的。如《工会法》授权工会保障职工合法权益，对企事业单位、机关侵犯职工合法权益的问题可以派出代表进行调查；对职工伤亡事故和其他严重危害职工健康的问题，亦有权参加调查，向有关部门提出处理意见。①《企业劳动争议处理条例》授权企业职工代表大会和工会参与劳动争议的处理，企业劳动争议调解委员会由职工代表大会推举的职工代表、企业行政代表、工会委员会代表三方组成，且在职工代表大会领导下工作，其办事机构设在工会委员会。劳动争议仲裁委员会的组成必须包括同级工会的代表。“此外，新中国成立初期由政务院于1951年2月26日发布的《劳动保险条例》还授权工会主管劳动保险事业。现行法律则授权工会协助行政管理。《妇女权益保障法》授权各级妇联维护各族各界妇女的利益，做好保障妇女权益的工作，在妇女权益受到侵害时，接受被侵害人的投诉，有权要求并协助有关部门或单位查处。④
(四)事业与企业组织
法律、法规授权事业组织行使特定行政职能的情况是较多的。例如，《教育法》授权公立学校及其他公立教育机构招收学生或者其他受教育者，对受教育者进行处分(包括开除学籍的处分)，对受教育者颁发学业证书，聘任教师、职工以及对之实施处分等。°很显然，这些职能大多具有行政性。又如，国务院颁发的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》授权作为事业单位的救助站负责对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作。
相对于事业组织来说，法律、法规较少授权企业组织行使行政职权。因为企业组织主要以营利为目的，因而往往与一定的行政职能行使具有利害关系。但这种情况也不是绝对的，对某些企业可能不适于授权行使某类行政职能，但并非不能授权行使其他行政职能。我国在体制转轨时期，一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律、法规往往授权其行使原行政机关行使的某种管理性行政职能。这在一定时期、一定阶段是不可避免的。例如，《烟草专卖法》授权全国烟草总公司和省级烟草公司行使下达卷烟产量指标的行政职能，全国烟草总公司根据国务院计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标。省级烟草公司根据全国烟草总公司下达的分等级、分种类的卷烟产量指标，结合市场销售情况，向烟草制品生产企业下达分等级、分种类的卷烟产量指标。又如，我国盐业管理也存在这种情况，许多省级盐业公司被授权行使盐业管理的某些行政职能。国务院1982年3月16日发布的《关于全国性专业公司管理体制的暂行规定》指出，全国性专业公司是企业的一种组织形式，是生产经营的经济实体，但有些实际上带有相当程度的行政性质，一套机构两块牌子，经营开支由政府和企业分摊。1989年8月27日，国务院批转发布的《关于国务院有关部门与国家专业投资公司职责划分的意见》更是明确授权投资公司行使多种行政性职能。①由此可见，在我国体制转轨时期，法律、法规授权企业(行政性公司)行使一定行政职能的情况是不可避免地存在的。
(五)行政机关的内设机构和派出机构
根据行政组织法的一般原理，行政机关的内设机构和派出机构不能以自己的名义独立对外作出行政行为和承担法律责任，从而不能成为独立的行政主体。但是，在某些特殊情况下，为行使行政职能的方便，法律、法规也会授权行政机关的内设机构或派出机构独立作出某种特定行政行为，并赋予其行政主体的资格。例如，《税收征收管理法》第14条规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。这里的“税务所”，即是税务局、税务分局的派出机构，这里的“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”可以是税务局、税务分局的内设机构(如税务稽查分局)。这些派出机构和内设机构如果经法律、法规专门授权，可能独立实施税务行政行为，成为税务行政主体。又如，公安派出所是公安局的派出机构，《治安管理处罚法》第91条授权其直接行使一定的行政处罚权(警告和500元以下的罚款)。这样，公安派出所在此有限的范围内即取得了行政主体的地位。
三、被授权组织的法律地位
被授权组织的法律地位体现在下述三个方面：
(一)被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位
被授权组织与行政机关同属行政主体，在行使被授职能时，具有与行政机关基本相同的地位，可以依授权发布行政命令，采取行政措施，实施行政行为，对违法不履行其义务或违反行政管理秩序的相对人依法采取行政强制措施或实施行政处罚。当然，被授权组织与行政机关的地位仍有一定区别：行政机关是一般行政主体，被授权组织只有在行使被授职能时，才成为行政主体；行政机关享有的某些职权和管理手段是被授权组织不能享有的，如行政立法权，行政处罚权中的行政拘留权，行政复议受理、裁决权等。
(二)被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任
被授权组织是独立的行政主体，它行使行政职能直接以授权法为根据，故其行为以自己名义作出。正因为被授权组织是以自己名义作出行政行为，从而对其行为的责任也只能由其本身承担。此外，被授权组织通常是具有法人地位的社会团体或公共事业组织，其本身也具有对外承担法律责任的能力。
(三)被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位
被授权组织的基本性质是法人或非法人组织，它只有在行使行政职能时才具有行政主体的地位。在执行它作为社会团体、公共事业单位等本身的职能时，它与其他法人或其他组织一样，享有民事主体或行政相对人的地位，而不具有行政主体的地位。
第三节 其他社会公权力组织
一、其他社会公权力组织的含义
其他社会公权力组织是指法律、法规未授权情况下而依社会自治原则和组织章程行使社会公权力的社会公共组织。
社会公权力组织不仅可以因法律、法规授权(即作为法律、法规授权的组织)而成为行政主体，而且可以因依社会自治原则和依组织章程行使某些公共职能而成为行政主体。本节探讨的“其他社会公权力组织”即属于后一种情况，即法律、法规对之没有明确授权，但它却可以根据自己组织的章程，对内对外行使一定的社会公权力，取得行政主体的资格。
二、其他社会公权力组织的行政主体资格
社会公权力组织对内行使行政职权，取得内部行政主体资格的法理根据是比较容易予以证明的。因为社会公权力组织是社会一定范围的人们为生产和获取某种“公共物品”而自愿进行组合的共同体。当这些人——该共同体成员——组合在一起时，他们即自愿让渡了自己的某些权利和自由，而使相应组织形成和具有了一定的社会公权力。在此社会公权力范围内，该组织的领导机构和负责人可对组织成员“发号施令”①，甚至奖励、处罚。没有这种内部公权力，相应组织就不可能存在，即使存在，它也不可能为其成员生产和提供任何“公共物品”，从而失去其存在的意义。
但是，社会公权力组织为什么能对外行使一定公共职权，其公权力为什么能及于外部相对人?这在法理上就很难证明。如果有法律、法规的授权，这自然不成问题，法律、法规可以认为是全体人民意志的体现。如果没有法律、法规的授权，社会公共组织能否对外行使公权力呢?一般情况下应该是不行的，是不能取得“合法性”根据的。然而，在某些特定情况下，在内部关系与外部关系相互交织，内部相对人与外部相对人相互联系或者存在某种特定公共利益的情况下，社会公共组织的权力行使是可以及于外部相对人的。例如，律师协会处理代理律师和被代理人的争议、纠纷，消费者权益保护协会受理消费者的投诉，处理消费者和商品销售者、生产者的争议、纠纷，环境保护组织、野生动物保护协会制止社会一般公众破坏环境，捕杀野生动物的行为，等等。社会公权力组织这种对外权力的权源在哪里?形式上是其组织章程，但其实质是现代公法法理，即国家权力向社会转移，二元化社会向多元化社会过渡。一方面社会公共组织可以依本组织章程对外部相对人行使某些公权力，另一方面这种公权力的行使又要受到国家公权力的制约，即社会公共组织的章程要报国家行政机关备案审查，社会公共组织对外行使公权力的行为要接受国家审查监督。
三、其他社会公权力组织的范围
在“法律、法规授权的组织”一节里，我们已经介绍了社会公权力组织的范围。这里的“其他社会公权力组织”的范围即相当于前述范围，因为从理论上说，社会公共组织都可以被法律、法规授权行使行政职能，成为法律、法规授权的组织。当然，在实践中，社会公共组织被法律、法规授权的情况并不是普遍的和经常的。有些社会公共组织可能会被法律、法规授权行使国家行政职能，有的可能没有被授权行使国家行政职能；被授权行使国家行政职能的社会公共组织，有的可能被授权行使某种较长期性的职能，有的可能仅被授权行使某种临时性的职能，即今天是法律、法规授权的组织，明天就回到了“其他社会公权力组织”的行列中。因此，就实际情况而言，“其他社会公权力组织”的范围要大于被法律、法规授权的社会公权力组织的范围。
至于“其他社会公权力组织”的种类、形式，与被法律、法规授权的社会公权力组织的种类、形式是相同的。因为任何社会公共组织都可能被法律、法规授权，因此，其种类、形式同样包括基层群众性自治组织、行业协会、工青妇一类社会团体等。
当然，其他社会公权力组织作为行政主体，其条件和领域都是有很大限制的。在一般情况下，它只能作为其组织内部公行政的主体，对于外部相对人，其行为只限于相应组织内外关系交织的范畴，以及行为为社会公共利益所特别需要，且相应组织章程对之有明确的规定。否则，受相应行为影响的外部相对人可请求法院确认其行为无效。
第四节 行政委托情形下的行政主体
一、行政委托概述
本节研究的“行政委托”，不是行政机关的相互委托——上级行政机关委托下级行政机关，或甲地行政机关委托乙地行政机关，或甲部门行政机关委托乙部门行政机关行使某种职能，而是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务。
行政机关为什么要委托非行政机关的社会组织行使行政职能、办理行政事务?这是因为：
首先，在现代社会，由于经济和社会的发展，行政事务增加，行政职能扩张，行政机关由于受编制、经费等的限制，依靠本身的力量有时难以完成既定行政任务和实现预定行政目标，从而使行政委托成为必要。
其次，行政不同于立法和司法，预期性弱，变动性强，实践中随时可能有新的、不可预料的情况和突发事件出现(如2003年突发“非典”、2008年突发汶川地震、2018年美国发动贸易战，等等)，从而行政有时会增加许多临时性的任务。对于新的、临时性的任务，行政不可能，也没有必要新设机构、新增编制。对此，行政委托更符合节约和效益原则。
最后，行政有时会遇到某些技术性很强的事务要处理。这些事务由于不是经常性的，行政机关没有必要设置专门的机构和人员来从事相应业务。对于这种情况，行政委托显然也是必要的。
行政委托不同于法律、法规授权。法律、法规授权，被授权组织是以自己的名义行使职权，并由自己对行使被授权行为负责，从而自己就是行政主体；而对于行政委托来说，受委托组织是以委托行政机关的名义行使职权，并由委托行政机关对受委托组织的行为负责，受委托组织不是行政主体，行政主体是委托行政机关。
二、受委托组织的含义
受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。
首先，受委托的组织不是行政机关，也不是其他国家机关。它们的基本职能不是行使行政职能或其他国家职能，而是从事其他非国家职能性质的活动。它们经常性的工作不是执行国家公务，而是从事非国家公务的其他工作。
其次，受委托的组织仅能根据委托行使一定行政职能，而不能行使一般的行政职能。所谓“一定的行政职能”，是指委托行政机关委托其行使的，并且依据法理是行政机关可以委托其他组织行使的某种行政职能。有些行政职能及其职权，依据法理只能由行政机关自己行使而不得委托他人行使的，如行政立法权、对行政相对人实施涉及其人身自由的行政处罚或行政强制措施权、颁发营业执照或其他许可证照权等。
再次，受委托的组织行使一定的行政职能是基于行政机关的委托，而非基于法律、法规的授权。因此，它行使职能是以委托行政机关的名义，而不是以受委托组织自己的名义进行。其行为对外的法律责任也不是由其本身承担，而是由委托行政机关承担。
最后，受委托组织与委托行政机关的关系不同于行政机关内部的委托、代理关系。行政机关内部的委托有平行行政机关之间的相互委托，也有上下行政机关之间的委托，通常是上级行政机关委托下级行政机关履行某种职责。在这种委托关系中，委托者和受委托者均是行政机关，受委托者本身即具有行政主体的地位。只是受委托者实施被委托的职能不是以自己的名义，而是以委托主体的名义进行，并且其责任亦归属于委托主体。至于行政机关内部的代理，通常是指国家公务员相互之间一定行政职务的代理，如某行政机关正职首长出国或因病不能行使职务，由副职首长代理；或某职位暂缺，一时尚不能任命适当人选正式担任此职，行政首长可指定一公务员临时代理该职。在这种代理关系中，代理者是以自己的名义行为，并由其本身对其代理行为负责。
三、受委托组织的条件和范围
在现行法律、法规中，《行政处罚法》第一次明确规定了受委托(行使行政处罚职权的)组织的下述条件D：
1.受委托组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织。
这一条件意味着：其一，受委托组织只能是事业组织而不能是企业组织或其他社会组织；其二，受委托组织只能是以管理公共事务为基本职能的事业组织，而不能是以从事经营性或其他经济、社会活动为基本职能的事业组织；其三，受委托组织只能是依法成立的事业组织，而不能是行政机关临时决定成立的组织。
2.受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。
这一条件意味着：其一，受委托组织必须有了解和掌握与受托行使的行政职能有关的法律知识和业务知识的工作人员。其二，“有关”是指与相应行政职能有关，而不是指与委托机关所在的整个管理领域职能有关，更不是与整个行政职能有关。因为受委托机关的工作人员与行政机关的工作人员——国家公务员毕竟有所区别，法律不可能要求前者完全达到后者的标准。其三，受委托组织内应具有熟悉相应法律知识和业务知识的人员，这是法定条件。至于这些人员在整个受委托组织工作人员中应占多大比例，则应以满足履行相应职能的需要为原则。
3.受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，它应有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
这一条件与前一条件(关于“人”的要求)相比较，是关于“物”的要求，包括技术、设备和其他有关物质条件。
上述条件只是法律对受委托行使行政处罚职权的组织的要求。对于受委托行使其他行政职能及其职权的组织，法律尚未规定统一的条件。从法理上分析，上述条件的后两项条件一般也适用于其他受委托组织。但第一项条件，即受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的组织”则不完全适用于其他受委托组织，这个条件实际上涉及受委托组织的范围。行政处罚因可能对相对人权益造成严重不利影响，故对委托行使此种职权的对象要予以严格限制，而其他行政职能的委托就没有必要加以如此严厉的限制，否则，就会使行政机关选择委托对象的范围过于狭小，从而不利于行政机关借助于必要的外部资源履行行政职能和有效实现行政管理目标。事实上，其他法律、法规对受委托组织的条件并没有予以如同《行政处罚法》那样严格的限制。例如，《税收征收管理法实施细则》对税收委托对象就没有限定严格的范围。该《实施细则》第44条规定：“税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书。受托单位和人员按照代征证书的要求，以税务机关的名义依法征收税款……”
从现行法律、法规的规定和行政管理实践来看，受委托组织的范围大致同于本章第二节所阐述的法律、法规授权组织的范围，至于具体行政事务可委托的对象，亦如同具体行政事务可授权的对象一样，取决于具体法律、法规的规定。如具体法律、法规没有规定时，则由行政机关根据行政法的一般原理自行确定。
四、受委托组织的法律地位
受委托组织不是行政主体，它行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义，且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。
受委托组织在内部行政法律关系上，是作为与委托行政机关相对的独立一方当事人，即内部行政法律关系主体，它享有相应的法定权利和负有相应的法定义务。
受委托组织的主要权利有：(1)取得履行职责所应有的权力、管理手段和工作条件；(2)依法行使被委托的职权和办理被委托的事项；(3)取得履行职责所需要的经费和报酬；(4)请求有关行政机关协助排除其在履行职责中所遇到的障碍；(5)向委托行政机关提出变更委托范围和改进相应领域行政管理的建议。
受委托组织的主要义务有：(1)在委托行政机关委托的范围内行使职权，不超越委托权限；(2)依法办事，不徇私舞弊、以权谋私；(3)接受委托行政机关的监督、指导，向委托行政机关请示、汇报和报告工作；(4)认真履行被委托的职责，热情为行政相对人服务，听取相对人的意见，接受相对人的监督。162