第九章 行政法制监督主体
第一节 行政法制监督概述
一、行政法制监督的概念
行政法制监督是指国家权力机关、国家监察机关、国家司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及其公务员、其他行政执法组织和执法人员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。①
行政法制监督的主体是国家权力机关、国家监察机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及国家机关系统外部的个人、组织(即行政管理法律关系中的行政相对人)。国家权力机关、国家监察机关、国家司法机关、专门行政监督机关作为行政法制监督主体，能对监督对象采取直接产生法律效力的监督措施，如撤销行政行为、处罚违法违纪的公务员等。国家机关系统外部的个人、组织作为行政法制监督主体，不能对监督对象作出直接产生法律效力的监督行为，而只能通过批评、建议或申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，或通过媒体揭露、曝光，引起有权国家机关注意，使之采取能产生法律效力的措施，以实现对监督对象的监督。
行政法制监督的对象是行政主体及其公务员、其他行使有关公权力的组织和人员。在行政法制监督法律关系中，一方是监督主体，一方是监督对象，监督对象首先是行政主体，即行政机关、法律法规授权的组织和其他社会公权力组织，其次是公务员，再次是其他行使有关公权力的组织的人员。“其他行使有关公权力的组织的人员”是指行政机关委托的组织，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织中行使被授予、被委托的一定公权力的人员。公务员在行政管理法律关系中只是行政主体的代表，在行政管理中代表行政主体行使行政职权，但在行政法制监督法律关系中，却可与行政主体并列，成为独立的监督对象，特别是在监察法律关系中，公务员是主要的监督对象。行政机关委托的组织在行政管理法律关系中不是行政主体，但在行政法制监督法律关系中，却可与行政主体并列，成为独立的监督对象。法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织以及行政机关委托的组织中行使被授予、被委托的一定公权力的人员在行政法制监督法律关系中同样是独立的监督对象，行政法制监督主体对其行使相应公权力的行为同样可实施监督。
行政法制监督的主要内容是行政主体行使行政职权的行为和公务员遵纪守法的行为。对行政主体依法行使职权行为的监督主要是对行政行为合法性的监督，合理性监督和效率监督不是行政法制监督的主要任务。对公务员的监督包括“纪”和“法”两个方面，在现代社会，公务员的“纪”通常也都由公务员法加以明确规定。因此，对公务员的监督也可以归结为对其守法的监督；整个行政法制监督则可归结为对行政主体及其公务员依法、守法的监督。D
二、行政法制监督与行政监督的区别和联系
(一)行政法制监督与行政监督的区别
1.监督对象不同。
行政法制监督与行政监督最重要的区别是二者监督的对象不同，前者监督的对象是行政主体及其公务员，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织以及行政机关委托的组织中行使被授予、被委托的一定公权力的人员；后者监督的对象是行政相对人。
2.监督主体不同。
行政法制监督的主体是国家权力机关、国家监察机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及国家机关系统外部的个人、组织；而行政监督的主体则正是作为行政法制监督对象的行政主体。
3.监督内容不同。
行政法制监督主要是对行政主体行为合法性的监督和对公务员遵纪守法的监督；而行政监督主要是对行政相对人遵守法律和履行行政法上义务的监督。
4.监督方式不同。
行政法制监督主要采取权力机关审查、调查、质询，监察机关监督、调查、处置，司法机关审查、裁判，以及行政审计、舆论监督等方式；而行政监督主要采取检查、检验、登记、统计、查验、鉴定等方式。@
(二)行政法制监督与行政监督的联系
1.两种监督的总目标相同。
无论是行政法制监督还是行政监督，其监督的出发点都是为了维护和保障行政法治，维护和保障人权，维护和保障行政管理秩序，以在行政领域实现民主、公正和提高效率的总目标。
2.两种监督主体有部分交叉。
行政法制的监督主体包括专门行政监督机关(如审计机关)和一般行政机关。而这些行政机关同时也是行政监督的主体。特别是审计监督，它同时对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国有金融机构和企事业组织的财务收支进行监督，前者为行政法制监督，后者为行政监督。D
3.两种监督有时相互结合进行。
行政法制监督和行政监督是两种性质不同的监督，但这两种监督有时相互结合进行。例如，有关国家机关联合进行的执法大检查，既检查相对人遵守法律和履行行政义务的情况，也同时检查行政主体及其工作人员执法和廉政、勤政的情况。个别国家机关进行的单项法律检查，有时也同时包括对行政主体执法情况和对行政相对人守法情况的检查。行政法制监督和行政监督在一定条件下同时进行更有利于提高监督效率。
第二节 行政法制监督主体的种类及监督内容
一、国家权力机关的监督
各级国家权力机关，特别是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会，是行政法制监督的最重要的主体。
国家权力机关对行政的监督主要涉及下述范围，并主要采取下述方式：
(一)全国人民代表大会常务委员会对行政立法的监督
全国人民代表大会常务委员会通过多种方式和途径对行政立法进行监督：(1)备案。行政法规发布后，应在30日内向全国人民代表大会常务委员会备案。(2)裁决。地方性法规与部门规章之间对同一事项规定不一致，执法或司法机关不能确定如何适用时，报国务院提出意见。国务院认为应适用地方性法规的，即适用地方性法规；国务院认为应适用部门规章的，应提请全国人民代表大会常务委员会裁决。(3)审查和撤销。中央军委、最高人民法院、最高人民检察院及省、自治区、直辖市人大常委会认为行政法规同宪法和法律相抵触的，可以要求全国人民代表大会常务委员会进行审查；其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规同宪法和法律相抵触的，可以建议全国人民代表大会常务委员会进行审查。全国人民代表大会常务委员会经审查，如认为行政法规同宪法和法律确实相抵触，有权予以撤销。
(二)省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会对地方政府规章的监督
根据《宪法》立法法》地方组织法》的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以通过备案、审查和撤销其认为不适当的规章的方式对地方政府规章进行监督。②
(三)其他地方国家权力机关对相应地方人民政府规范性文件的监督
其他地方国家权力机关对相应地方人民政府规范性文件的监督既可以通过备案制度进行，也可以应其他监督主体的请求进行。地方国家权力机关通过审查监督，如认为相应地方人民政府规范性文件同有关法律、法规相抵触，可以撤销相应地方人民政府的规范性文件。
(四)国家权力机关对各级人民政府组成人员的监督
国家权力机关如发现政府组成人员有渎职、失职行为，可以通过法定程序罢免相应渎职、失职人员。@
二、国家监察机关的监督
国家监察机关作为行政法制监督主体，主要是对公务员和其他公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况实施监督。Q
(一)国家监察对象
根据《监察法》的规定，国家监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监督，即国家监察实行全覆盖。故此，国家监察对象不仅包括行政机关的公职人员，而且包括其他国家机关和非国家机关的公职人员。整个监察对象包括下述六类：
其一，中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《公务员法》管理的人员；
其二，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；
其三，国有企业管理人员；
其四，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；
其五，基层群众性自治组织中从事管理的人员；其六，其他依法履行公职的人员。
(二)国家监察机关的职责
国家监察机关的职责包括下述三类：其一，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；其二，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；其三，对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。①
(三)国家监察机关的权限
《监察法》赋予监察机关十五种权限：
1.谈话。
对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。
2.讯问。
对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。
3.询问。
调查过程中，监察机关可询问证人等人员。
4.留置。
留置只适用于涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的被调查人：(1)涉及案情重大、复杂的；(2)可能逃跑、自杀的；(3)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；(4)可能有其他妨碍调查行为的。另外，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关也可以依法采取留置措施。留置须经监察机关依法审批，留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。
5.查询。
监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，根据工作需要，可以依照规定查询涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。
6.冻结。
监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，根据工作需要，可以依照规定冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。冻结的财产经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除冻结，予以退还。
7.搜查。
监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。在搜查时，应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。搜查女性的身体，应当由女工作人员进行。
8.调取。
监察机关在调查过程中，可以调取用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。调取应当收集原物原件，会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。
9一10.查封、扣押。
监察机关在调查过程中，可以查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。查封扣押应当收集原物原件，会同持有人或者保管人、见证人当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或保管人。对查封扣押的财物、文件，监察机关应设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除查封、扣押，予以退还。
11.勘验检查。
监察机关在调查过程中，可以直接或者指派、聘请具有专门知识、资格的人员在调查人员主持下进行勘验检查。勘验检查情况应当制作笔录，由参加勘验检查的人员和见证人签名或者盖章。
12.鉴定。
监察机关在调查过程中，对于案件中的专门性问题，可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后，应当出具鉴定意见，并且签名。
13.技术调查。
监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行，批准决定自签发之日起三个月以内有效(经批准可延长，每次不得超过三个月)。对于不需要继续采取技术调查措施的，应当及时解除。
14.通辑。
依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。
15.限制出境。
监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的，应当及时解除。
三、国家司法机关的监督
国家司法机关的监督包括人民法院的监督和人民检察院的监督。
(一)人民法院的监督
人民法院作为行政法制监督主体，其主要监督方式是通过行政诉讼对行政主体行政行为的合法性进行审查，撤销违法或明显不当的行政行为(在不宜撤销时，确认其违法)，变更明显不当的行政处罚或确有错误的涉及款额确定的其他行政行为，确认具有重大明显违法的行政行为无效，判决不履行法定职责的行政主体限期履行法定职责，以实现其监督职能。除此以外，人民法院还可以通过司法建议的方式，建议行政机关纠正不属于人民法院撤销范围的违法行政行为和建议处分在违法行政行为中有过错的国家公务员。
(二)人民检察院的监督
人民检察院作为行政法制监督的主体，主要限于对严重违法乱纪，可能构成犯罪的公务员和其他公职人员的监督。人民检察院特别通过对犯有渎职罪、贪污罪、贿赂罪的公务员进行侦查和提起公诉，实现其行政法制监督职能。此外，人民检察院还具体对监狱、看守所、拘留所及其管教人员实施日常监督，通过处理这些场所中的违法行为，保障这一特定行政管理领域的行政法治。
另外，人民检察院还可以通过提起行政公益诉讼对行政机关违法行政行为和不作为进行监督。《行政诉讼法》第15条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
人民检察院通过提起行政公益诉讼的方式进行行政法制监督的制度对于监督行政机关依法行政、维护社会公共利益具有重大意义。该制度始于2017年6月27日第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过的对《行政诉讼法》的修改决定，该决定于2017年7月1日起正式施行。
四、专门行政监督机关的监督
专门行政监督主要是指国家审计机关的监督。其既是行政系统内部监督机制的环节，同时也是国家行政法制监督机制的环节。
国家审计机关作为行政法制监督的主体，主要是对国务院各部门和地方各级政府及其工作部门的财政收支行为进行监督。审计机关通过审计监督，发现监督对象违法或违反国家有关规定的财政收支行为，依法予以处理、处罚，或提请有权处理的机关依法予以处理、处罚，以保障财政领域的行政法治。审计机关对行政机关以外的金融机构、企事业组织的财务收支进行审计监督不属于行政法制监督，而属于行政监督的范围。
五、国家机关系统外部的个人、组织的监督
个人、组织在行政管理法律关系中是管理对象，是行政相对人，而在行政法制监督关系中，则是监督主体，有权对行政主体行使职权的行为和国家公务员遵纪守法的情况实施监督。当然，个人、组织作为行政法制监督主体，不能直接对监督对象采取有法律效力的监督措施或监督行为，个人、组织的监督是通过向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉或通过报刊、电台、网络、电视等舆论工具对违法行政行为予以揭露、曝光，为有权国家机关的监督提供信息、线索，使之采取有法律效力的监督措施、监督行为，实现行政法制监督的目的。由此可见，国家机关系统外部的个人、组织的监督，是其他法制监督启动的动力，是行政法制监督的基础。