第十一章 行政立法
第一节 行政立法概述
一、行政立法的概念
“行政立法”在法学上往往被赋予不同的含义。有的学者曾从所制定的法律规范的性质来界定，认为凡是制定行政法规范的行为，不论制定主体的性质如何，都属于行政立法。①有的学者认为，行政立法既应当从机关性质，又应当从所制定法律规范的性质来界定，即只有行政机关制定行政法规范的活动才是行政立法。这也是自20世纪80年代末以来我国行政法学的通说。本书采此通说，界定行政立法为行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。
行政立法的主体是行政机关。
行政立法的主体是国家行政机关，而不是国家权力机关、国家司法机关或其他组织。国家权力机关是立法机关，当然可以制定调整行政关系的法律和法规，但此种立法不是本书所说的行政立法。同时，行政立法依通说属于一种抽象行政行为。从这一意义上来说，它又同具体行政行为的主体不同。具体行政行为的主体可以是任何行政主体，包括授权行政主体。行政立法的主体仅限于行政机关而不包括授权行政主体。授权行政主体不能进行行政立法。并且，具体行政行为的主体多为基层行政主体，而行政立法的主体限于高层行政机关。根据《宪法》第89条、《国务院组织法》第10条、《地方组织法》第60条和《立法法》第80、82条的规定，只有下列行政机关才能进行行政立法：国务院及其主管部门，省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人民政府。
行政立法是依法进行的。
首先，行政立法的主体是法定的。对此，已在上文说明。其次，行政机关的立法权限是法定的。立法权属于国家权力机关是一般原则，由行政机关来行使则是一种例外和补充。因此，行政机关进行行政立法必须具有明确、具体的法律依据和授权依据。对此，我国《宪法》和《立法法》及有关法律已作了相应的规定。其中，职权立法的立法权来源于《宪法》和有关组织法的规定，这种立法权的范围在《立法法》中已作规定。单行法律和行政法规对行政机关的立法授权，及通过授权决议对行政机关的立法授权一般都应有较明确的权限范围和授权目的。再次，行政立法的程序也是法定的。行政立法的程序与一般立法程序基本相同。目前，我国的行政立法程序是由《立法法》和有关行政法规规定的。总之，只有按上述要求所进行的立法才是行政立法。没有立法权的行政机关或者非按立法程序所进行的相应活动，不是行政立法。
行政立法是一种立法活动。
行政立法从程序上说，包括立项、起草、审查、决定、公布、解释；从最终结果来说，表现为适用于不特定公民、法人或其他社会组织的普遍性规则，即行政法规和规章。行政法规是我国法的渊源之一。行政规章在我国作为法的渊源还有争论。这种争论体现在立法上，就是《行政诉讼法》第63条第3款的规定，即在行政诉讼中规章只能作为参照而不能作为根据。这一规定尽管是针对行政诉讼所作的规定，但其影响和作用远远超出了行政诉讼领域，而及于行政行为实施的所有领域。我们认为，解决这一争论的出路是既承认规章作为法的渊源之一和具有法的效力，又要将规章纳人司法审查的范围。作为法的渊源，行政法规和规章具有普遍性法律效力，是实施行政行为的根据，而不是指导行政行为实施的行政政策，更不同于影响特定人权利义务的具体行政行为。从这一意义上说，制定行政法规和规章的活动是一种立法活动，而不是一种行政规制和行政执法活动。相反，行政机关非制定行政法规和规章的活动，如制定行政规范性文件的活动，并不是行政立法活动。尽管从立法学上说，行政机关所进行的法律解释和法律、地方性法规草案的起草也是一种立法性活动，但本书所称的行政立法并不包括此类活动。行政立法尽管是一种立法活动，却是一种从属性立法，即行政机关从属于权力机关、行政立法权从属于权力机关的立法权、行政法规和规章从属于法律。
二、行政立法的分类
(一)职权立法和授权立法
根据行政立法权的取得方式，可以将行政立法分为职权立法和授权立法。职权立法是指行政机关根据《宪法》立法法》和组织法所赋予的行政立法权所进行的立法活动。根据《宪法》和组织法的规定，国务院及其主管部门，省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人民政府可以进行职权立法。行政机关通过职权立法所制定的行政法规和规章一般不能变通法律和法规的规定。
授权立法是指行政机关根据单行法律和或授权决议所授予的立法权而进行的立法。授权立法的根据有两类，即《宪法》和组织法以外的单行法律和最高国家权力机关专门的授权决议。根据单行法律所进行的授权立法一般称为普通授权立法，根据最高国家权力机关专门的授权决议所进行的授权立法称为特别授权立法。行政机关通过授权立法所制定的行政法规可以规定《立法法》保留给法律规定的事项，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，授权立法不能规定。
(二)执行性立法和创制性立法
根据行政立法的功能，可以将行政立法分为执行性立法和创制性立法。
执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定法律和法规或者上级行政机关行政规范的规定而进行的立法。执行性立法可以依职权也可以依授权而进行，但不得任意增加或减少所要执行的法律、法规或上级行政规范的内容。通过执行性立法所制定的行政法规和规章，一般称为“实施条例”“实施细则”或“实施办法”，在所执行的法律、法规或上级行政规范失效后也不能独立存在。
创制性立法是指行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的规定以实现行政职能而进行的立法。其中，为了填补法律和法规的空白而进行的创制性立法，即在还没有相应法律和法规规定的前提下行政主体运用《宪法》和组织法所赋予的立法权所进行的立法，称为自主性立法。为了变通行政法规范的规定而进行的创制性立法，称为补充性立法。补充性立法应以法律、法规的授权为根据，所制定的行政法规和规章并不因授权法律、法规的消灭而当然消灭，只要不与新的法律、法规相抵触就具有法律效力。
(三)中央行政立法和地方行政立法
根据行政立法的主体，可以将行政立法分为中央行政立法和地方行政立法。
中央行政立法是指中央行政机关依法制定和发布行政法规和规章的活动。国务院及其主管部门所进行的行政立法，都是中央行政立法。中央行政立法所制定的行政法规和规章，在全国范围内具有法律效力。
地方行政立法是指地方行政机关依法制定和发布规章的活动。省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人民政府所进行的行政立法，都是地方行政立法。地方行政立法所制定的规章，只能在本行政区域内发生法律效力。
三、关于行政立法不作为
近年来，发生了两起行政立法不作为的案件，即杨春庭诉南京市江宁区政府行政立法不作为案①和桂亚宁诉中国民航总局行政立法不作为案。在这两件案件中，被告都是以行政立法属于抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围为抗辩理由的，且均为法院所支持，前者被驳回，后者未被受理。①我们认为，如果旨在实现自己的利益，则案件当事人只能根据现行法律来寻求救济；当然，如果是为了推动法制的改革，即旨在将抽象行政行为纳人行政诉讼受案范围，则当事人的努力值得嘉许。其实，行政立法是一项权力或职责，但并不是对公众的一项义务。行政立法主体完全可以裁量行使。当然，行政立法主体未履行此项职责而导致特定相对人权益受损害是否应予赔偿的问题，应按行政赔偿的构成要件去认定，无需借助于行政立法不作为这一概念工具。
第二节 行政立法的原则和程序
一、行政立法的原则
(一)坚持党领导的原则
根据《立法法》第3条、《行政法规制定程序条例》第3、4、8、9、18条和《规章制定程序条例》第3、4条的规定，行政立法应坚持党领导的原则。这一原则要求：行政立法应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，具体包括：第一，制定政治方面法律的配套行政法规、规章，应当按照有关规定及时报告党中央或者同级党委(党组)。制定其他方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。制定重大经济社会方面的规章，应当按照有关规定及时报告同级党委(党组)。第二，有关部门报送的行政法规或规章立项申请，应当说明立法项目所依据的党的路线方针政策和决策部署。列人年度行政立法工作计划的项目应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，所拟订的年度行政立法工作计划应履行报党中央或同级党委(党组)的批准程序，才能按程序向社会公布。第三，政府法制机构对行政法规或规章送审稿，应审查其是否严格贯彻落实党的路线方针政策和决策部署。
(二)坚持改革的原则
根据《立法法》第6条、行政法规制定程序条例》第9、12、35、36条和《规章制定程序条例》第6、37条的规定，行政立法应坚持改革的原则。改革原则要求，列人年度行政立法工作计划的项目应当适应改革的需要，有关的改革实践经验已基本成熟；起草行政法规、规章，应当体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变；国务院可以根据全面深化改革、经济和社会发展的需要，就行政管理等领域的特定事项，决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。改革原则还要求，有关机关应当根据全面深化改革、经济和社会发展的需要，及时组织开展行政法规、规章的清理工作，及时修改或者废止不适应全面深化改革和经济、社会发展要求的行政法规、规章。
(三)依法立法原则
·根据《立法法》第3一6条、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，应坚持依法立法的原则。依法立法原则要求：行政立法应当遵循宪法的基本原则，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严；应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动；应当科学、合理地规定公民的权利与义务、行政机关的权力与责任，在规定公民履行义务的同时应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；所制定的规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。
二、行政立法的程序
(一)立项
1.立法项目。
立法项目的来源有两种：第一，行政立法主体所属部门的申请。该申请应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的党的路线方针政策和决策部署，以及拟确立的主要制度。第二，行政立法主体向社会公开征集，经确定的项目。
2.立法计划。
行政立法主体的法制机构应当根据国家总体工作部署，对行政法规、规章的立项申请和公开征集的项目建议进行评估论证，突出重点，统筹兼顾，拟订国务院年度立法工作计划，报党中央或同级党组织、行政立法主体批准后向社会公布。列人年度立法工作计划的项目应当符合行政立法原则的要求。年度立法工作计划应当明确行政法规、规章的名称、起草单位、完成时间等。
3.项目落实。
对列人年度立法工作计划的项目，承担起草任务的部门应当抓紧实施，按照要求上报行政立法主体；上报前，应当与行政立法主体的法制机构沟通。行政立法主体的法制机构应当及时跟踪了解有关各部门落实年度立法工作计划的情况，加强组织协调和督促指导。年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。
(二)起草
1.起草组织。
行政立法主体负责行政法规、规章起草的组织工作。它可以交由所属部门的一个或几个部门具体承担起草工作，也可以交由所属的法制机构组织起草工作。起草组织根据具体情况，可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。起草组织应当就起草工作进行调查研究。
2.起草要求。
起草行政法规、规章应当坚持党的领导、坚持改革、坚持依法立法的原则，弘扬社会主义核心价值观；符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
3.听取意见。
起草行政法规、规章，应当广泛听取有关组织和公民的意见。涉及社会公众普遍关注的热点、难点问题和经济、社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，应当进行论证咨询。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。其中，根据《规章制定程序条例》第16条第2款的规定，起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。
听证会依照下列程序组织：第一，听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容。第二，参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见。第三，听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由。第四，起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。
起草部门应当将行政法规、规章草案及其说明等向社会公布，征求意见，但是经行政立法主体决定不公布的除外。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
4.协调一致。
起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门充分协商，涉及部门职责分工、行政许可、财政支持、税收优惠政策的，应当征得机构编制、财政、税务等相关部门同意。经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报草案送审稿时说明情况和理由。起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要行政立法主体决策的重大问题提出解决方案，报送决定。
5.送审稿。
起草部门向行政立法主体报送的草案送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。涉及几个部门共同职责而共同起草的，达成一致意见后联合报送行政法规送审稿。几个部门共同起草的送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。
起草部门将送审稿报送审查时，应当一并报送送审稿的说明和有关材料。送审稿的说明应当对立法的必要性、主要思路、确立的主要制度，征求有关机关、组织和公民意见的情况，各方面对送审稿主要问题的不同意见及其协调处理情况，行政法规送审稿拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制的情况等作出说明。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。
(三)审查
1.审查的主要内容。
行政法规和规章的送审稿，一般由行政立法主体交其法制机构进行审查。审查的主要内容包括：该项行政立法是否符合行政立法的原则，是否符合前述起草要求和程序，行政法规送审稿是否与有关行政法规协调、衔接，规章送审稿是否与有关规章协调、衔接，是否符合立法技术要求，以及需要审查的其他内容。
2.缓办或退回。
送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者退回起草单位：第一，制定行政法规或规章的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的。第二，有关机构或者部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，行政法规草案起草部门未征得机构编制、财政、税务等相关部门同意的，规章草案起草单位未与有关机构或者部门充分协商的。第三，未按规定公开征求意见的。第四，上报送审稿所涉重大问题未经行政立法主体决定的。第五，送审稿未经起草部门主要负责人签署的。第六，送审稿欠缺说明和材料的。
3.听取意见和协调一致。
行政立法主体的法制机构应当就送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。送审稿涉及重大利益调整的，法制机构应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注的，法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。
有关部门对送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，法制机构应当进行协调，力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项，法制机构可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。经过充分协调不能达成一致意见的，行政立法主体的法制机构、起草部门应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及法制机构的意见及时报行政立法主体领导协调，或者报行政立法主体决定。
4.报送审议。
行政立法主体的法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对送审稿进行修改，形成行政法规、规章草案和对草案的说明。草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本行政立法主体有关会议审议的建议。
(四)决定和公布
行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。规章应当经规章制定主体会议审议、决定。行政立法主体的会议审议草案时，由法制机构或者起草部门作说明。法制机构应当根据对草案的审议意见，对草案进行修改，形成草案修改稿，报请行政立法主体首长签署命令公布施行。签署的公布令应载明制定机关、序号、名称、通过日期、施行日期、行政立法主体署名以及公布日期。
行政法规、规章签署公布后，应及时在行政立法主体的公报和政府法制信息网以及在其辖区范围内发行的报纸上刊载。其中，在公报上刊登的文本为标准文本。行政法规、规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规、规章施行的，可以自公布之日起施行。
(五)修改和废止
行政法规、规章应根据全面深化改革、经济社会发展需要以及因上位法规定的变化，进行修改或者废止。行政法规、规章的修改和废止，也是一种行政立法活动，应按照行政法规、规章制定的有关程序进行。
行政法规、规章的修改由其制定主体进行，包括依法对现行行政法规、规章的某些部分加以删除和替代或者弥补和充实。除非获得许可、授权，这种修改不得同被修改的行政法规、规章的基本原则相抵触。否则，就不是修改而是重新制定。
行政法规、规章的废止是指依法消灭行政法规、规章的全部或部分条款的法律效力的活动，包括直接废止和间接废止。直接废止是指明文规定或宣告废止行政法规、规章的全部或部分内容的活动。间接废止是指按新法优于旧法、效力等级较高的法优于效力等级较低的法等原则，废止行政法规、规章的全部或部分内容的活动。行政法规、规章的废止主体不限于其制定主体，还可以是上位法的制定主体。
(六)解释
行政法规、规章有下列情形之一的，需要解释：第一，行政法规、规章的规定需要进一步明确具体含义的；第二，行政法规、规章制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。
行政法规、规章由其制定主体解释。制定主体的直接下级机关，可以提出解释要求。制定主体的法制机构研究拟订解释草案，报制定主体同意后，由制定主体公布或者由制定主体授权有关部门公布。所公布的解释与被解释的行政法规、规章具有同等效力。
对属于行政工作中具体应用行政法规、规章的问题，制定主体直接下级机关的法制机构请求解释的，制定主体的法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，制定主体的法制机构提出意见后，应报制定主体同意后答复。
第三节对行政立法的监督
一、行政立法的合法性要件
我国《立法法》第96条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：(1)超越权限的；(2)下位法违反上位法规定的；(3)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撒销一方的规定的；(4)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；(5)违背法定程序的。”根据这一规定，可以把行政立法的合法性要件概括为以下三个D：
(一)权限要件
行政立法的权限要件，是指行政立法有没有超越权限。权限既包括组织法上的权限又包括行为法上的权限。组织法上的权限合法，要求行政机关制定行政法规或规章必须具备主体资格，即必须属于宪法、组织法和《立法法》所规定的行政法规、规章的制定主体。否则，构成超越职权。@行为法上的权限合法，是指有关行政立法主体应遵循《立法法》和有关单行法的规定，在自己的权限范围内立法。未经授权，不得制定属于其他国家机关职权范围的行政法规、规章。否则，构成超越职权。@
(二)内容要件
1.“下位法”是否违反“上位法”。
下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的、扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的、扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件等。①
2.内容上有没有不适当的情形。
不适当的情形主要有：第一，制定目的不适当，即行政主体制定行政法规、规章，不符合公共利益和授权目的。第二，制定依据不适当。已被废止的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》没有明确指出制定依据，属于缺乏制定依据。第三，调整对象不适当。行政法规、规章的调整对象是否适当，原则上应该按照法律规范的规定来判断，在我国还应该按照党组织的政策来判断。
(三)程序和形式要件
行政立法是否有违背法定程序的情形。从实践来看，违背法定程序主要有以下情形：未给予公众和有关机关参与机会，未经法定组织批准，未对外公布等。行政法规、规章必须具有书面形式，并应符合名称要求和规定格式。其中，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。另外，行政法规、规章还应符合法定的体例结构。
二、对行政立法的监督机制
对行政立法的监督包括事前监督和事后监督。事前监督主要是通过行政立法的原则、合法性要件和程序来实现的。在这里，主要介绍我国行政立法的事后监督机制。
(一)裁决
《立法法》规定了裁决制度，目的是为了解决法律、法规和规章的冲突，实现法制的统一。第一，全国人大常委会的裁决。根据《立法法》的规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。根据授权制定的行政法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。第二，国务院的裁决。根据《立法法》的规定，行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致时，由国务院裁决。第三，规章制定主体的裁决。同一机关制定的新的规章与旧的规章所作特别规定不一致时，由制定机关裁决。
(二)改变或撤销
《立法法》以及有关地方性法规规定了对行政法规和规章有权改变或撤销的机关和程序。
1.有权改变或撤销的机关。
根据《立法法》的规定，行政法规不符合合法性要件的，由全国人民代表大会常务委员会撤销。部门规章不符合合法性要件的，由国务院予以改变或者撤销。地方政府规章不符合合法性要件的，国务院有权予以改变或撤销，本级地方人民代表大会常务委员会也有权撤销。省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不符合合法性要件的规章。授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规和规章，必要时可以撤销授权。
2.改变或撤销的程序。
根据《立法法》的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或者法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。
根据《规章制定程序条例》第35条以及有关地方性法规的规定，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规、地方性法规和上级政府规章相抵触的，可以向有权改变或撤销的国家机关书面提出审查的建议，经该有权改变或撤销的国家机关法制机构研究提出处理意见，由该有权改变或撤销的国家机关决定是否予以改变或撤销。
(三)备案
1.备案机关。
根据《立法法》第98条的规定，行政法规和规章的具体备案机关是：第一，行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案。第二，部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市和自治州人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。第三，根据授权制定的法规和规章应当报授权决定规定的机关备案。
2.备案程序。
《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序M法规规章备案条例》和有关地方性法规规定了备案程序制度。
(1)报送备案。
行政法规和规章制定机关应当于公布之日起30日内将行政法规和规章报送法定备案机关指定的机构。报送材料包括：备案报告，公布令或公告，有关修改、废止或批准的决定，须备案的行政法规和规章文本和说明。规章备案的报送材料，还要求附送须备案的行政法规和规章的电子文本。对于应报送备案而不报送或者不按时报送规章备案的，法定备案机关指定的机构应通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。
(2)备案登记。
法定备案机关指定的机构，在收到报送后，对所报送的行政法规和规章予以接收、登记、存档。规章备案机构对所报送的规章是否属于《立法法》等所规定的规章应进行审查，从而决定予以或不予备案登记；属于规章，但报送材料不齐全的，暂缓办理备案登记。
(3)备案审查。
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为行政法规和规章不符合合法性要件即具有违法情形的，可以请求法定备案机关审查。法定备案机关指定的机构应依法进行审查。机构在审查时，审查机构认为需要有关行政机关提出意见、说明情况的，有关机关应当在规定期限内回复、说明。
(4)备案处理。
经审查，备案审查机构认为需要依法裁决的，报法定裁决机关裁决；认为不符合合法性要件即具有违法情形的，可建议制定机关自行纠正，也可报法定改变或撤销机关决定改变或撤销并通知制定机关。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。对不具备合法性要件的无效规章，不予备案，并通知制定机关。规章在制定技术上存在问题的，法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。
(四)司法监督
在法律上，法院并不具有改变或者撤销行政法规和规章的权力。根据行政法原则和《行政诉讼法》关于“参照规章”的规定，以及根据《人民法院组织法》关于最高人民法院司法解释权和各级法院审判权的规定，司法对行政立法的监督是通过法律解释来实现的。
1.司法解释对行政立法的监督功能。
最高法院通过司法解释，可以实现对行政立法的监督。如《行政诉讼法司法解释》第2条第4款规定：“行政诉讼法第十三条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。”这样，如果行政法规、规章规定“最终裁决”，一旦进入诉讼，就无法得到法院的支持。
2.个案中的法律解释对行政立法的监督功能。法院在个案中对法律的适用，也包含着法律解释。这种法律解释主要表现为释明不确定法律概念的含义、限缩或扩大解释、释明行政法规和规章的效力等。个案中的法律解释不仅仅是法院单方面的解释，而是在充分贯彻辩论原则等诉讼基本原则下的解释。对行政法规和规章是否合法，与诉讼中的其他事实问题和法律问题一样，都应展开充分辩论，然后由法院来作出判断、解释，并支持其中的一方。基于此，法院在个案中行使法律解释权，具有合法性和正当性。
法院在个案中通过法律解释，认为行政法规、规章不符合合法性要件的，则不予以适用，并可建议法定机关改变或撤销，从而实现对行政立法的监督。法院的这种监督，已经积累了较丰富的经验。①它无需中止案件的审理等待有关机关对行政法规、规章的合法性审查结论。但在结案前，一方当事人或者案外的国家机关、社会团体、企事业组织或者公民已经向法定机关请求审查并已被受理的情况下，尤其是在合宪性审查程序得以启动后，法院不应自行作出判断，而应当中止案件的审理，待有审查结论后恢复案件的审理。
通过个案中的法律解释监控行政立法，不仅可以通过行政诉讼而且还可以通过民事诉讼和刑事诉讼来实现。如泰丰案[最典民2000-4]原告在支付了定金及部分土地使用权出让金后，其余款项虽经被告多次催促，一直未按约定履行。被告遂根据合同的约定，决定解除合同，并决定根据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条和山西省政府《山西省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第11条的规定，对原告已经支付的定金及土地使用权出让金不予退还。二审法院认为，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》“第14条没有出让金不予退还的规定。该条例第53条规定：‘本条例由国家土地管理局负责解释。'因此，山西省实施办法第11条规定的‘不予退还'，既未经行政法规授权，又与行政法规抵触，是无效的”。215