第十四章 行政处理(一)依申请行政行为
第一节 行政处理与依申请行政行为概述
一、行政处理概述
(一)行政处理的概念
关于“行政处理”这一概念，学界曾有争议，关于行政处理和行政处理决定的论述也略有不同。现在，这一概念基本得到学界的普遍认同，人们的理解也逐步趋向于统一。中国行政法学者所论述的“行政处理”或者“行政处理决定”，也就是以前人们通常所说的“具体行政行为”，实质上是《行政诉讼法》(2014)所采用的狭义行政行为的代名词。
行政处理，是指行政主体为实现相应法律、法规、规章等所确定的行政管理目标和任务，而依行政相对人申请或者依职权依法处理涉及特定相对人某种权利义务事项的行政行为。其实定法上的表现形式多种多样，一般为“处理决定”或者“行政决定”田，而在各个不同领域则有不同表述，如“行政许可决定”、“行政处罚决定”、“强制执行决定”等。
(二)行政处理的效力
行政处理是处理涉及特定相对人权利义务事项的行政行为，故而具有行政行为的法律效力，即行政处理行为一经作出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。某些裁断性行政处理行为还具有不可变更力(实质性确定力)，超过一定期限的行政处理行为具有不可争力，即一旦超过了复议或者诉讼期限，便不可对该行政处理行为进行争议。①虽然许多法律、法规和规章规定，在行政处理作出后，相对人有一个申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，但是，相对人申请复议或者提起诉讼的行为并不影响相应行政处理的法律效力，相对人仍须受该行政处理的拘束。如违反了该行政处理决定所确定的义务，在法定期限内不提起诉讼又不履行的，法律通常规定行政主体可通过申请法院或者自行依法强制其执行。
行政处理只有在有权国家机关宣布无效、撤销或者废止后才失去法律效力。被宣布无效的行政处理自始无效，即行为向前向后均失去法律效力。被撤销或者废止的行政处理，一般自撤销或者废止之日起终止其效力。行政处理的撤销，在某些情况下(特别是对相对人不利的行政行为)，其效力可溯及到其作出之时，即行为自始无效。
(三)行政处理的分类
行政处理的分类也是多种多样的。根据行政管理领域划分，行政处理可分为公安处理、民政处理、财政处理、税务处理、金融处理、审计处理、海关处理、环境保护处理、工商管理处理、劳动与社会保障处理等。
但是，在学术研究中一般不采取这种单纯的领域区分法，而是根据需要从不同的角度进一步加以区分。既有权利性行政处理和义务性行政处理之分@，又有羁束性行政处理和裁量性行政处理之别；既可分为要式行政处理和不要式行政处理，还可分为授益性行政处理和侵益性行政处理；等等。关于行政处理的分类，基本上可以比照本书前面关于具体行政行为的分类来理解。@
自本书1999年版采用了依申请行政行为和依职权行政行为这种分类论述的方法论以来，学界著述对此多直接或者间接肯定，甚至可以说这种两分法的方法论堪称目前行政处理分类领域中最具权威性的分类方法。下面依然沿用依申请和依职权的两分法来论述和分析各种行政处理行为。
二、依申请行政行为概述
(一)依申请行政行为的概念
依申请行政行为，或者称被动性行政行为、消极行政行为，是指行政主体只有在相对人申请的条件下方能作出，没有相对人的申请，行政主体便不能主动作出的行政行为。这个概念可以从如下五个方面来把握和理解：
第一，依申请行政行为是以行政相对人的申请为前提的。
顾名思义，依申请行政行为只能依据行政相对人的申请作出。一般说来，行政主体不能主动采取相关行为。例如，行政许可只有在相对人提出申请后，有关部门才能作出是否予以许可的决定。不过，在人们划归依申请行政行为一类行为时，也包括一些并不很强调相对人申请的行为。例如，行政奖励，在许多情况下就是先有予以奖励的动议，然后根据该动议，有关人员或者单位方履行申请程序。尽管在该过程中行政主体表现出较强的主动性，但并不能因此而否定行政奖励总体上属于依申请行政行为的性质。
第二，依申请行政行为是授益性行政行为。
正是由于其具有明显的授益性，行政相对人才会主动而积极地提出申请。由于其具有明显的授益性，且现代社会中的每一种资源往往具有有限性，决定了行政主体在作出是否予以批准、许可、同意、认可等决定时，必须严格按照法定条件和法定程序进行，并采取法定形式。
第三，依申请行政行为的目的在于避免公益上的危险，抑制影响公共利益的因素。
现代国家肩负着非常广泛而重大的社会、经济任务，为完成这些任务，就必须采取一系列手段。无论是事前预防手段还是事后抑制手段，凡需要相对人申请才能从事的活动或者行为，都必须有明确的行政目的。综观依申请行政行为，其主要目的不外乎避免公益上的危险，抑制影响公共利益的因素。所以，为了单位创收等而随意设置依申请行政行为的做法，是必须坚决予以禁止的。
第四，依申请行政行为必须依法作出。
依申请行政行为都是授益性行政行为，若按照传统的行政法学理论，只有侵益性行政行为才需要有严格的法律依据。但是，如前所述，现代社会中的每一种资源往往具有有限性，因而决定了依申请行政行为具有双重性质，即对该行为的直接相对人是授益性的，而对于其他人来说，则可能表现为侵益性。因此，无论从保护相对人的合法权益的角度，还是从保护公共利益或其他利害关系人的角度来看，也都应该有法律依据。不过，值得注意的是，给付行政领域中对法律保留原则的理解，在很大程度上有别于规制行政领域。①
第五，依申请行政行为是要式行政行为。依申请行政行为一般要求相对人以法定的形式，遵循法定程序提出申请，更要求行政主体在法定期限内，以法定方式、方法和步骤作出是否予以批准的准许、认可、确定等决定，必要时并要求进行权利告知或者理由说明等。
(二)依申请行政行为的种类
依申请行政行为具有多种多样的形式，其最为典型的例子就是行政许可。除了行政许可以外，我国学者论述较多的还有行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决等。当然，依申请行政行为并不限于上述形态，还有一些新型的行政管理手段也是需要行政相对人申请的。例如，助成性行政指导@、某些行政合同的缔结@、行政仲裁“等，都可以归类为依申请行政行为。
(三)依申请行政行为的程序
依申请行政行为，是指行政主体基于行政相对人的申请而作出的行政行为，其程序主要表现为受理、审核、批准(或者拒绝批准)三个阶段。但是，从依申请行政行为的性质来看，行政相对人的申请以及对依申请行政行为的救济程序也是不可忽视的。依申请行政行为的程序可以归纳为如下几点：
1.提出申请。
依申请行政行为，是以行政相对人的申请为前提的，所以，要求当事人必须以书面形式向行政主体提出申请，在申请书中应列明所申请的内容、理由、有关证明，如行政许可中的技术人员资格证明以及所需场地或者场所、设备、资金及卫生环境等证明，行政给付中的伤残等级鉴定、伤残性质证
2.申请的要件审查与受理。
接受申请的行政主体，对申请人所提供的申请及附加材料必须认真地进行要件审查。对申请所需文件不全的，应要求其予以补充；对申请书的内容表达不完备的，应指导其加以补正；当审查确认了申请人提交的申请及附加材料全部齐备、符合法定要件后，予以正式受理。若申请人拒绝补充或补正，则不予受理。
行政主体应在法定期限内进行要件审查，并及时作出受理与否的决定，不得无故拖延，损害申请人的权益，否则，应视为失职行为，申请人有权根据《行政复议法》或者《行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。
3.审核，即审查、核实申请是否符合有关法定条件。
对申请的要件审查，仅是对书面文件进行的形式审查，或者称初步审查，以决定是否予以正式受理；而审核则是实质审查，是指在正式受理的基础上，对书面文件所列的有关资格、能力、场所设备、卫生环境等所作的调查、核实工作，主要考核其实际情况是否与书面文件所列情况相一致，审查行政相对人所申请的内容是否合法、合理，其理由是否充分、适当。
4.批准(或者拒绝批准)。基于审查、核实的结果，对符合法定条件的申请，行政主体应予以批准，向申请人颁发证照或者物品(如行政奖励、行政给付)。
基于行政主体发放的证照，申请人就获得了从事某项活动的权利或者享受某种待遇的资格。
基于审查、核实的结果，对不符合法定条件的申请，行政主体应予拒绝，并签发不予批准的通知，说明不予批准的理由。如果在受理申请后的法定期限内未作出任何表示，可视为不予批准。@
5.对不予批准的救济程序。
申请人认为符合法定的行政许可条件而提出申请，行政主体拒绝行政许可或者不予答复的；申请人申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权的法定职责，而行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的，等等，申请人都可以向行政复议机关申请行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼。
第二节 行政许可
一、行政许可的概念
2003年8月27日第十届全国人大常委会第四次会议通过并于2004年7月1日起施行的《行政许可法》，在规范内容上表现出较为明显的广泛性，并且对核准、认可、登记等形式作出了相应的规定，而其对行政许可的概念把握基本上采纳了学界的研究成果，进行了狭义的概念界定。该法第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”该法第3条第2款进一步规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”
根据《行政许可法》的上述规定，结合我国行政法学界近年来的研究成果，我们可以对行政许可的概念作如下界定：行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定行政相对人从事特定活动的行政行为。①基于这一定义，可以从如下4个方面来理解行政许可的概念：
第一，行政许可是一种行政行为。
行政行为是行政主体通过其工作人员依法代表国家，基于行政职权而作出的能够直接引起法律效果的行为。《行政许可法》第2条将“行政许可”界定为“行政机关的行为”。当然，行政机关的行为不都是行政行为，作出行政许可行为的主体也不一定都限于行政机关。“行政许可”特指行政机关依法对相对人的申请进行审查，准予或者不准予相对人从事特定活动的职权行为。这里的“行政机关”也并非限于严格意义的“行政机关”，而是包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。@
第二，行政许可是有限设禁和解禁的行政行为。
从实定法的角度来分析，我们可以说《行政许可法》第二章所规定的“行政许可的设定”解决的是该不该设禁、由谁设禁、如何设禁以及设什么禁的问题，而其他章节所规定的就是该不该解禁、由谁解禁和如何解禁的问题。正如经典行政法学所论述的那样，行政许可存在的前提是法律规范的一般禁止。①行政许可的设定就是法律规范的一般禁止，而行政许可的实施就是对是否可以解除一般禁止依法作出判断的过程，其目的是对符合条件和具备资格的特定对象解禁。这里所说的一般禁止，或者称有限禁止、相对禁止，是指不经过个案批准、认可、核准或者资质确认等便不能从事的活动，是和“绝对禁止”相对应的概念。譬如，在我国目前法律体系中，卖淫嫖娼是绝对禁止的事项，尽管人们对“性”的观念有所改变，但也不存在解禁的问题，因而便不会有许可制度存在；而在一些西方国家，由于“性”观念的不同，便存在性服务营业许可的问题，这就是“一般禁止”和“禁止的解除”。行政许可领域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益维护以及社会秩序维护或者财政上的理由而暂且设定的禁止。而且，这种“禁”是有严格限制的，即仅限于相对人从事的“特定活动”。②对“特定活动”以外的事项，立法机关和行政机关均不得随意设禁。换言之，行政许可的内容是国家一般禁止的活动，为适应社会生活和生产的需要，对符合一定条件者解除禁止，允许其从事某项特定活动，享有特定权利和资格。许可是对禁止的解除，没有法律规范的一般禁止，便不存在行政许可。例如，制作、运输、销售爆破物品是国家一般禁止的行为，但是，国家为了国防安全、社会治安和社会建设的需要，对符合特定条件的组织或者个人准许其实施这类行为。正是有了前面的禁止，才会产生随后的许可。又如，驾驶机动车，本来是人人都可以从事的活动，但是，为了该领域的管理和安全等，国家设定了一整套驾驶执照管理制度，只有依法取得驾驶执照并履行了相应手续者，才有资格驾驶机动车。行政许可是行政主体管理国家事务和社会公共事务的重要手段之一。.
第三，行政许可是授益性行政行为。
行政许可引起的法律后果是行政机关准予行政相对人从事某种特定的行为，该行为存在的前提是法律的一般禁止，而解禁无疑意味着相对人获得了某种“特权”。所以行政许可不同于对相对人课以义务或者处以惩罚的行政处罚和行政强制措施行为，而是赋予行政相对人某种权利和资格的行为。从这个意义上讲，与行政处罚和行政征收等基于法律对行政相对人的权益剥夺和限制不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的授益性行政行为。
第四，行政许可是要式行政行为。
所谓要式行政行为是指必须遵循一定的法定程序并具备某种书面形式的行政行为。行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅助性文件。①这种明示的书面许可是行政许可在形式上的特点。
二、行政许可的种类
无论在学理上，还是在实务中，对行政许可都存在诸多不同的分类。本书主要介绍学理上的行政许可分类方法和实定法上的行政许可类型。
(一)学理上的行政许可分类
1.一般许可和特别许可。
一般许可，是指只要申请人依法向主管行政主体提出申请，经有权主体审查核实，符合法定条件的，该申请人就能够获得从事某项活动的权利或者资格，对申请人并无特殊限制的许可。一般许可的背景条件是有关许可事项本来属于社会或者私人自由的范畴，只是基于行政上的目的而受到一定的制约或者限制。从自由的恢复这个角度来把握行政许可性质的见解也正是着眼于这一类许可的结果。在此类许可的整个过程中，行政主体的职责只是对申请人的条件进行审查核实，一旦确证其符合法定条件，就有义务发给许可证或者执照，而不得施加任何特殊限制。如驾驶许可、营业许可等大多数许可皆属于一般许可。
特别许可，简称特许，是指除必须符合一般条件外，还对申请人予以特别限制的许可。如持枪许可、烟草专卖许可等。
一般许可和特别许可的相同点在于二者都基于行政相对人的申请而作出，其不同点在于，一般许可仅是对法律规范一般禁止的解除，而特别许可是赋予相对人可以与第三人抗衡的新的法律效力的行为，是为特定人设定新的权利和资格的行为。①
2.排他性许可和非排他性许可。
排他性许可，是指某个人或者组织获得该项许可以后，其他任何人或者组织都不能再申请获得的许可。如专利许可、商标许可、烟草专卖许可等。
非排他性许可，是指可以为所有具备法定条件者申请、获得的许可。如驾驶执照、营业执照等。一般说来，一般许可都是非排他性许可。但是，当某一领域中的许可存在数量方面的限制时，一定条件下的一般许可也会转化为排他性许可。
3.独立证书许可和附文件许可。
独立证书许可，是指单独的许可证便已表明持有人被许可的活动范围、方式、时间等，无需其他文件加以补充说明的行政许可，如人境检疫证、持枪证、特种工具购买证、驾驶执照、护照等。
附文件许可，是指必须附加文件予以说明被许可的活动内容、范围、方式、时间等的行政许可。如专利许可、商标许可、建设许可、对动植物及其产品人境的海关许可等。附加文件是该类行政许可中一个不可或缺的组成部分。
4.权利性行政许可和附义务的行政许可。
权利性行政许可，是指行政许可获得者可以根据自己的意志来决定是否行使该许可所赋予的权利和资格的行政许可形式。如持枪证、护照、驾驶证、工商企业营业执照等。
附义务的行政许可，是指行政许可获得者必须同时承担一定时期内从事该项活动的义务，否则要承担一定法律责任的行政许可形式，如专利许可、建设用地许可、商标许可等。
学理上对行政许可除采用以上分类方法外，还采用一些其他分类方法：(1)按照许可目的，将行政许可分为下述种类：保障公共安全的许可；保证人民健康的许可；维护社会良好风尚的许可；维护交通安全的许可；保护重要资源和生态环境的许可；调控进出口贸易的许可；加强城市管理的许可；保护当事人合法权益的许可；发展国民经济的许可等。(2)根据行政管理的内容，将行政许可分为下述种类审：公安行政许可；工商行政许可；卫生行政许可；环保行政许可；农业行政许可；资源行政许可；交通行政许可；文化行政许可；城建行政许可等。
(二)实定法上的行政许可类型
《行政许可法》实际上是将行政许可分为一般(普通)许可、特许、认可、核准、登记五类，并针对不同许可的特点规定了不同的特别程序。在提交全国人大常委会审议的法律草案稿及其以前起草的几个版本中曾经出现过这种分类。尽管最终通过的法律删除了以上分类内容，但该法对有关特别程序的规定无疑印证了前述分类体系的存在。
1.一般许可。
如前所述，一般许可是指只要申请人依法向主管行政主体提出申请，经有权主体审查核实其符合法定的条件，该申请人就能够获得从事某项活动的权利或者资格，对申请人并无特殊限制的许可。如驾驶许可、营业许可等。
根据《行政许可法》第12条第1项规定，对“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”所设定的许可，都可归为一般许可的范畴。对于一般许可，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。D
2.特许。
特许是指直接为相对人设定权利能力、行为能力、特定的权利或者总括性法律关系的行为，又称为设权行为。也就是说，特许是基于行政、社会或者经济上的需要，将本来属于国家或者某行政主体的某种权利(力)赋予私人的行政行为。值得注意的是，这里的特许不同于中国行政法学界普遍采用的“特殊许可”或者“特别许可”的概念。《行政许可法》上的特许，是由行政机关代表国家向被许可人授予某种特定的权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准人等事项。特许的主要功能是分配稀缺资源，一般有数量控制。特许事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许。@
3.认可。
认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质的事项。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉而设，没有数量限制。认可事项，行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认可。具体说来，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。
4.核准。
核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫事项。°核准的主要功能是为了防止社会危险、保障安全，没有数量限制。核准事项，行政机关一般要实地按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，并根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。
5.登记。
登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能是确立申请人的市场主体资格。登记事项没有数量限制，行政机关一般只对申请登记的材料进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。@申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。①
从广义上讲，登记和备案都可以作为行政许可的一种类型。但是，从前述行政许可的根本特点来看，登记和备案都不具有法律的一般禁止这个前提。尽管登记、备案时也要进行审查，但是，此时的审查皆(应)是形式审查，只要符合形式要件，有关行为便告完成，并不存在解禁与否的问题。因此，应该将登记和备案制度与狭义上的行政许可区分开来。
许可制和登记(备案)制的区别，在于许可制以事前审查为重点，而登记(备案)制更侧重事后监督检查。因此，实行登记(备案)制的一个前提条件是相应的事后监管体制的完善。在市场经济条件下，伴随着政府职能的转变和私人权利意识的确立，许多领域的事前审查制转为事后监管制，已是形势发展的必然。实践中将备案、登记等作为行政许可来对待，结果当然是使得本来简单的事情复杂化，对私人权利形成不当限制。这种做法是不科学、不合理的。因此，在进行行政许可立法的过程中，有必要对宜于实行登记(备案)制的事项进行全面梳理，将备案、登记等事项分离出来，撤销该领域的关卡，真正还权于民。
除了前述5种类型外，法律、行政法规还可以设定其他行政许可。①
三、行政许可的作用
行政许可作为一种制度，是国家行政管理中的主要手段之一，由于其具有将所有危及社会公共安全、经济秩序及公民权益的活动纳人国家统一管理体系的特点，所以成为现代国家宏观调控的重要形式。利用这种管理手段，既能使国家处于超然的地位，进行宏观调控，又能发挥被管理者的主观能动性，被认为是一种刚柔相济、行之有效的行政权行使方式。然而，行政许可在现代国家中的作用并不限于积极方面，也有消极方面的作用。
(一)行政许可制度的积极作用
1.有利于加强国家对社会经济活动进行宏观管理，实现从直接管理到间接管理的过渡，协调行政主体和行政相对人之间的关系。
作为生产或者经营主体的市场经济组织，为了自身利益需要根据市场变化情况来组织生产和销售，市场的自我调节功能也会对企业的数量、产量、从业人数、产品种类等产生影响。特别是在市场发育还不完善的国家，市场经济规律对经济活动的调控作用还不能完全发挥，由此会引起产业结构不合理，劳动力分布不平衡等失控现象。通过行政许可这一法律手段，有利于实现从计划经济向市场经济的过渡，引导经济沿着正确的轨道发展。
2.有利于保护广大消费者及人民大众的权益，制止不法经营，维护社会经济秩序和生活秩序。
通过行政许可，行政主体对许可申请人生产、经营的资质、能力、条件等进行审查，能有效地防止不具备该项生产、经营条件的经济组织去从事相应的经营活动，有效地保护广大消费者及人民大众的合法权益不受侵害。同时，通过行政许可手段，可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争，防止违法活动和不正当竞争。
3.有利于保护并合理分配和利用有限的社会、经济资源，搞好生态平衡，避免资源、财力及人力的浪费。
行政许可作为一种有效的行政管理手段，能有效地管理社会生产和经营，使生产和经营符合国家和社会公共利益。比如，法律规定的矿山开采、水资源利用、土地使用、森林砍伐、渔业捕捞、草原利用等方面的许可制度，可以促使人们合理、经济地利用有限的国力资源，优化资源配置。特别是在现代工业化社会中，行政许可制度还能控制环境污染，对有可能造成环境污染、影响人民生活和生态平衡的活动予以控制，从而避免因环境污染造成的资源浪费和生态环境的破坏。
4.有利于规范进出口贸易，保障和推进对外开放，同时发展民族经济，保持国内市场的稳定。
在当今世界，国家之间的经济实力和国力有着明显的差别。因而，行政许可制度成为各国加强经济宏观调控，维护国际经济贸易正常秩序；既反对保护主义，又保障国家主权和经济利益的重要手段。各国通过在进出口产品方面实施许可制度，对一些关系国计民生和民族产业发展的产品实行许可制，保持国内市场的稳定。
5.有利于消除危害社会公共安全的因素，保障社会经济活动有一个良好的环境。
国家行政主体通过运用行政许可制度，对武器、爆破物和其他危险物品的生产、运输、保管、持有、销售等进行有效控制；对药品、食品的生产、运输、销售等进行有效控制，只允许符合条件者从事这些特殊行业的活动，从而保证公共安全，为社会经济建设提供一个良好的治安环境。
(二)行政许可制度可能的某些消极作用
行政许可制度虽然有上述种种积极作用，但如果不对这一制度加以严密的规范和控制，也可能会产生某些消极作用，如导致权力设租寻租的腐败现象。
在现代国家，随着行政权力的拓展，行政官员利用行政管理权，特别是利用行政许可权设租受贿的现象日益增多。因此，我们在充分运用行政许可制度的同时，必须对行政许可行为进行规范，并根据社会的发展和需要，调整行政许可的范围，一方面取消不必要的许可制度，防止行政许可重叠交叉，提高行政效率；另一方面强化社会必需的许可制度，从而使行政许可制度依法建立、健全和完善。
此外，行政许可是建立在法律规范一般禁止的基础上的制度。被许可人一旦取得从事某项活动的资格和能力，有了法律的特殊保护，其也可能失去积极的竞争或者进取精神，使其停滞不前，没有危机感。而没有获得许可的那部分人，即使之后不断进取，达到了许可的标准条件，也会因数额的客观限制等，无法再获得许可，与被许可人竞争。这种消极作用在商业竞争和职业资格许可方面尤为突出。另外，如果行政许可制度运用过滥、范围过宽，还会窒息社会成员的活力，不利于调动各方面的积极性。另外，行政许可范围设置过宽，必然会出现许可制度在各部门之间相互矛盾、重复的现象，导致申请人无所适从，降低行政效率，为腐败行为提供可乘之机。①
正是由于行政许可有上述正负两方面的效应，我们要通过对行政许可制度存在的客观社会条件进行认真、切实的分析，以更好地发挥其积极作用，减少、避免或者消除其负面效应。因此，减少甚至废止不必要的行政许可，加强、完善和健全行政许可制度，提高许可制度的透明度，明确许可机关的责权分配，将申请许可条件及许可程序公之于众，使行政相对人一目了然，建立完备的监督制度，对于确保行政相对人的合法权益，维护公共利益和社会秩序，反腐倡廉，保障和监督行政机关有效实施行政管理，均具有极其重大和深远的意义。
《行政许可法》通过对行政许可设定权的严格规定，明确“有限政府”的基本内容，有利于扭转设定权主体不明确、设定事项不规范、随意设定许可的混乱局面；通过对行政许可的实施机关和实施程序乃至费用、监督检查等制度和措施的全方位规定，尤其是对实施程序分门别类地予以架构，为行政主体依法、合理地行使行政许可权提供程序保障和制度基础。行政许可法所体现的行政管理理念创新，为政府进一步转变职能提供了坚实的法律和制度保障。
四、《行政许可法》所确立的基本制度和原则
《行政许可法》所确立的基本制度和原则，包括在该法总则中予以明确规定的和体现在具体条文中的，归纳起来，主要有以下几个方面：
(一)依法设定和实施行政许可，建设“有限政府”
行政许可制度的建立须有法律依据，其运行过程不得违背法律，应当按照法律规定的权限、范围、条件和程序进行，纠纷的解决同样必须依照法律进行。所有行政机关都必须依据行政法律规范行使许可权，并以行政法律规范所确定的内容和程序实施对行政事务和社会公共事务的管理。同时，行政相对人也必须遵守行政法律规范，服从行政机关的管理。无论是行政许可机关还是行政相对人，只要存在违法行为，一律都要受到法律制裁。这一原则通常称为许可法定的原则。
《行政许可法》确立了行政许可法定原则，要求行政机关依照法定的权限、范围、条件和程序来设定和实施行政许可。许可权限、范围、条件和程序的法定性，是行政合法性原则的具体化，它为行政管理理念创新提供了广泛的制度基础。这一原则不仅在行政许可领域，而且在政府工作的其他领域也都是必须贯彻的根本性原则。
《行政许可法》对行政许可的范围作出明确界定，在列举可以设定行政许可的6类事项的基础上P，确立了行政许可限缩原则，即对通过其他途径能够实现行政管理目的的，也可以不设行政许可：(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(2)市场竞争机制能够有效调节的；(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。@《行政许可法》的这一规定，揭示了行政管理的实质和政府职能转变的方向，提出了改进管理机制、管理方式和工作方法的具体要求。
转变政府职能，关键在于切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。法治政府的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须约束和规范政府的权力，明确政府规制的范围，建设“有限政府”。这就要求政府必须做到不缺位(该政府管的一定要管好)；不越位(不该政府管的一定不要管)；不扰民(该政府管的，一定要通过最为科学合理且简便易行的方法和方式来进行管理)。
《行政许可法》对不同层级的法律规范规定了可以设定行政许可的范围和相关限制，对行政许可的规定权亦进行了严格界定，进而对行政许可的实施机关作出了限定性规定。行政许可的实施机关包括三种类型：其一是具有行政许可权的行政机关；其二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；其三是受委托的其他行政机关。行政机关以外的其他组织和个人不能成为实施行政许可的被委托人。这就要求转换和转移政府职能，规范行政权力的行使主体，依法规范政府对事业单位的授权行为，致力于“完善市场主体和中介组织法律制度，使各类市场主体真正具有完全的行为能力和责任能力”。同时，该法还规定了相对集中行使行政许可权制度，以及统一受理、统一办理、联合办理、集中办理和统一送达等一系列原则和制度。这些原则的贯彻和制度的建设，都是行政机关的职责。
(二)信息公开、公平合理、一视同仁
公开、公平、公正的原则，是现代行政程序法的重要原则，它要求有关行政管理的所有信息，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，都应当公开，行政管理过程中必须充分反映公共利益和个体利益以及个体利益之间的均衡，实现公平、公正的目的价值。
许可机关首先应当公开办事程序和制度要求，以便当事人了解和掌握，防止密室许可、暗箱操作。除了法律规定不得公开的事项外，诸如许可事项的名称、内容、地点、期限、审核机关、审核程序、资格条件等，有关许可的所有信息都应该公开，并允许所有符合条件者申请。公开的方式可以是提供咨询，即当法律规定公民有权了解行政许可行为的有关情况时，只要申请人提出请求，行政机关就应该给予答复，允许其查阅有关文件。公开的方式也可以是公告，即将许可的有关事项广而告之，使申请人、利害关系人乃至一般民众都能够了解。许可决定作出之后，一般都应该公之于众，并说明作出行政许可决定的事实根据和法律依据以及其他理由，特别是作出不予许可的决定时更应该说明理由，以征求意见。此外，还应允许其他利害关系人提出异议。
行政许可的有关法律规范一般只规定许可的内容、原则和范围，具体的许可标准和条件则由行政机关自主制定，审查、发放、中止、吊销许可证等亦由行政机关裁量决定。正是由于行政许可权的这种广泛裁量性，决定了行政机关必须遵循合理裁量的原则①，公平、公正地对待每个申请人，避免出现程序上的偏私。合理裁量的原则要求行政许可机关实施许可行为时听取对方意见，允许利益关系人提出异议，同时严格坚持回避制度，这些都是保障许可公正性的重要条件。
行政许可机关在进行与行政相对人的权利义务直接相关的行政许可行为时，要通过一定制度或者方式，让当事人或者其他利害关系人了解有关情况。行政许可的公开原则是公民参政议政的具体体现和可靠保证，贯彻实施这一原则，有利于提高公民对行政机关的信任度，有利于公民监督行政机关依法行使许可权，有利于行政机关克服官僚主义，促进公务员的反腐倡廉，切实保障相对人的合法权益。
《行政许可法》明确规定了公开、公平、公正的原则，并确立了相应的制度。有关行政许可的事项、条件、标准和程序要求的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。并且，行政许可的实施程序和结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或者确认为无效。行政许可特别要求平等性。行政许可的实施必须一视同仁，特别是对于一般许可来说，必须平等地对待所有许可申请人。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得予以歧视。这里的平等原则，意味着机会平等，不同情况不同对待，相同情况相同处理。行政许可涉及申请人或者利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证。
(三)便民、高效、优质服务
法治政府应是便民、高效，提供优质服务的政府。《行政许可法》将便民、高效和优质服务规定为基本原则，并为此确立了一系列相应的规则和制度，
1.贯彻“精简、统一、效能”原则，相对集中行使行政许可权。
《行政许可法》规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定(通俗说法谓之“一个窗口对外”)。行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理(通俗说法谓之“一站式服务”)；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理(通俗说法谓之“政府超市”)。
贯彻这些规定，要求行政主体准确把握有关“原则”和“需要”的关系。在贯彻“精简、统一、效能”原则时，要充分认识到，在现有条件下整合资源，不是简单地建一个办事大厅，成立一个服务中心，而关键在于落实便民原则，实现执政为民的理念。此外，要科学地分析各个领域的执法任务和组织建设状况，完善行政组织法，避免因相对统一行使行政许可权而导致权限冲突。
2.优质服务，遵守时限，申请处理程序化。
由于行政许可不仅直接影响申请人的合法权益，而且还关系到国家行政管理能否顺利、高效地实施，表现为较强的期限性，所以，行政许可必须贯彻效率原则，严格遵守法定期限。首先，行政机关必须及时受理行政许可申请。当行政许可机关收到许可申请后，应当及时进行要件审查和及时作出是否受理的决定。其次，行政许可机关应该及时进行实质审查。在充分考虑各当事人或者利害关系人的程序权利保障的同时，尽快作出决定。再次，对决定许可的，行政机关应当及时颁发许可证或者执照；对决定不予许可的，应告知相对人拟不予许可的事宜及其理由。最后，行政机关应及时对有关行政许可的纠纷作出处理决定。
为了消除行政机关相互推诿、拖拉、办事效率低下的现象，建设高效政府，真正做到执政为民，《行政许可法》确立了时限制度，对许可申请的处理程序作出了详细规定：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人无需申请许可；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的~决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，应当受理行政许可申请。若申请人所提供的申请材料存在可以当场更正的错误，行政机关应要求申请人当场更正；如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出决定；如不能当场作出决定，则应在法定期限内(一般为20日)作出决定，法定期限内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可依法延长期限(一般只能延长10日)，并应当将延长期限的理由告知申请人。
3.灵活多样的申请方式，规范有序的经费制度。
《行政许可法》规定，申请人除了亲自向行政机关提出行政许可申请外，也可以委托代理人提出行政许可申请；还可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出行政许可申请。这就要求各级政府进一步扩展和完善相关办公设施和现代化办公设备、电子办公系统，发展电子政务，应对现有的网络资源进行整合，对相关人员加强培训，谋求资源的合理利用和最优配置，建立便民、优质的服务机制。
行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列人本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。
(四)保障相对人的陈述权、申辩权和寻求救济权
公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权；有权依法要求听证；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请复议或者提起诉讼的权利。
(五)对行政许可相对人信赖保护原则的确立
公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得随意变更、撤销已经生效的行政许可。只有行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益的需要，行政机关方可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但对因此给公民、法人或者其他组织造成的损失，行政机关应当依法给予补偿。
《行政许可法》确立的这一信赖保护原则，对行政机关依法行政和建设诚信政府、责任政府提出了具体的要求。各级政府应当在两个方面下工夫：其一，加强行政许可设定和实施的合法性、合理性，建立完善的机制，推进许可程序的科学化、民主化和规范化，强化行政许可行为的稳定性，避免随意变更或者废止行政许可。行政许可的设定、实施、变更和废止，都必须坚持参与型行政的理念，广泛听取人民群众尤其是利害相关人的意见，听取专家学者的咨询、建议，保证公共利益与私人利益的兼顾。其二，建立和完善相应的补偿制度，确立具有可操作性的补偿标准，确保政府不失信于民，最大限度地填补因不得不变更或者废止行政许可而给公民、法人和其他组织带来的损失。
(六)规范和约束权力，保障法制统一
合理划分中央和地方、权力机关和行政机关、各级政府和政府职能部门的管理责权，是新时期体制改革和政府职能转变过程中不能不认真面对的一个重大课题。对行政许可的设定和实施都应该赋予地方和部门以相应的权力。但是，为了克服“地方保护主义”和“部门本位主义”的弊端，《行政许可法》对行政许可设定权和规定权作出严格规定：没有赋予国务院部门行政许可设定权；对地方政府的许可设定权亦加以严格的限制。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；省、自治区、直辖市政府只能在尚未制定法律、行政法规和地方性法规的情况下，因行政管理急需而设定不超过一年期限的临时性行政许可。下位法规范只能在上位法规范设定行政许可的范围内作出具体规定。
(七)建立监督检查制度，实行民主制约
保证《行政许可法》全面、正确地贯彻实施，是各级政府和政府各部门的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。各级政府必须加快建立和完善必要的监督检查制度以及责任制度。行政机关必须认真履行监督检查的职责，对有关许可的实施状况进行定期或者不定期、正式或者非正式的检查。县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。同时，应当建立健全对被许可人的监督检查制度，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。这两项制度都应该体现民主制约的精神，推进权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义，贯彻专门机关监督检查和公民监督相结合的方针，在制约与均衡上下工夫。对此，应加大行政审批、许可制度改革的力度，最大限度地减少事前许可制，更多地实行事后监管制。
第三节 行政给付
一、行政给付的概念
行政给付的概念有广义和狭义之分。行政给付在广义上亦称给付行政，包括供给行政、社会保障行政和资助行政。其中社会保障行政是指行政主体为保障人民生活达到一定水准而进行的给付活动，包括公共扶助、社会保险、公共卫生和社会福祉。①中国行政法学界对行政给付的研究一般都是从狭义上展开的，往往仅限于行政物质帮助。
获得物质帮助是我国公民的一项重要的宪法上的权利。
我国《宪法》第45条规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。根据宪法的这一规定，结合近年来中国给付行政逐渐展开的现实，可以对行政给付的概念作一个比较全面的界定。所谓行政给付，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收人或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的行政行为。
行政给付是一种授益性行政行为，是行政主体向行政相对人给付金钱或者实物的行为。行政给付法律关系是通过行政主体的行政行为等单方面形成的，给付主体与受领人之间是一种金钱或者实物的给付关系，这种关系的实现是给付主体的职责和受领人的权利。相对于税收是行政主体取之于民，行政给付则是用之于民，是典型的授益性行政行为。行政给付的对象是特定的行政相对人。与行政许可等依申请行政行为的申请人具有较强的广泛性和平等性相比较，行政给付的对象具有较强的限定性，只有特定的相对人才能申请行政给付。当然，在符合特定对象要求的前提下，行政给付的对象依然具有相应广泛性和多样性，既可以是个人，也可以是组织。例如，抚恤金发放的对象是因战、因公伤残的人员，救灾物资及款项是发放给灾民，社会福利金是发放给社会福利机构或者直接发给残疾人、寡孤独的老人和孤儿，而对有特殊贡献专家的津贴、城市居民最低生活保障金等均是分别发给相应的特定对象。从理论上说，行政给付的对象不仅包括本国公民和组织，而且亦应当包括在中国境内的外国人、外国组织以及无国籍人，应从人权保障的角度建立相应的制度。
目前，我国有关行政给付形式的法律、法规主要有：《残疾人保障法》城市居民最低生活保障条例》农村五保供养工作条例》失业保险条例》残疾人就业条例》军人抚恤优待条例》退伍义务兵安置条例》革命烈士褒扬条例》法律援助条例士官退出现役安置暂行办法》国营企业职工待业保险暂行规定》等，值得注意的是，许多领域的法律、法规都是近年来才逐步制定并付诸实施的，在此之前只能依据政策性文件运作。例如，在最低生活保障领域，1999年10月1日起方施行《城市居民最低生活保障条例》。1997年9月，国务院正式下发《关于在全国城市建立居民最低生活保障制度的通知》，要求各级地方政府高度重视这项工作，采取有力措施，尽快在全国城市中建立起最低生活保障制度。1999年2月，民政部发布《关于全面普及城市居民最低生活保障制度的通知》。这些政策性文件在该领域行政给付活动的有序展开方面曾经发挥了重要的作用。目前，《城市居民最低生活保障条例》为该领域行政给付制度的建立和完善提供了明确的依据和规范，同时，也为农村地区生活保障制度的建立提供了重要的参考和借鉴。
尤其值得关注的是，涉及养老、医疗、工伤、失业和生育等险种，关乎每个公民共享发展成果、社会和谐稳定和小康社会建设的《社会保险法》，经过4次审议之后，于2010年10月28日获得全国人大常委会的高票通过，于2011年7月1日起施行。这是我国社会保险制度方面的首部法律，它标志着我国在维护公民参加和享受社会保险待遇的合法权益方面，已经建立起“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的法律安全网络，意味着我国给付行政拉开了依法律推进的序幕。①
行政给付必须按照法律、法规、规章和政策所规定的内容、遵循法定的程序实施。为了保护相对人的权利，行政机关在实施行政给付的时候，还应当告知相对人一定的救济途径。
二、行政给付的种类
行政给付的内容是行政机关通过行政给付行为赋予给付对象一定的物质上的权益或者与物质相关的权益。
物质上的权益表现为给付相对人一定数量的金钱或者实物。与物质相关权益的表现形式很多，如让相对人免费人学受教育、给予相对人享受公费医疗待遇等。
综合现有法律、法规和政策的规定，目前我国行政给付主要有以下4种：
(一)抚恤金
这是最为常见的行政给付形式，一般包括如下4种情形：
1.牺牲、病故人员抚恤金。
此类抚恤金的发放对象是：烈士和病故的军人、人民警察、参战民兵和民工以及党政机关、民主党派、人民团体工作人员的遗属。D
2.残疾抚恤金。
此类抚恤金包括发给革命残疾人员的抚恤金、在乡革命残疾人员的副食品价格补贴、回乡安置的特等残疾军人的护理费，革命残疾人员的伤口复发治疗费、装修假肢和辅助器械等按规定报销的费用，在乡三等革命残疾人员疾病医疗减免的费用。
3.烈军属、复员退伍军人生活补助费。
此项补贴费包括发给在乡退伍红军老战士的生活补助费、副食品价格补贴和护理费，符合规定条件的烈属、在乡复退军人定期定量补助费和烈军属、在乡复退军人临时补助费。
4.退伍军人安置费。
此项安置费，是发给无住房或者严重缺房而自力确有困难无法克服的当年回乡义务兵的一次性建房补助费。
(二)特定人员离退休金
此项行政给付主要包括如下3种情形：
1.由民政部门管理的军队离休干部的离休金、生活补助费、副食品价格补贴以及取暖补贴、护理费，丧葬费、遗属生活困难补助等。
2.由民政部门管理的军队退休干部、无军籍退休职工和由民政部门发放退休金的地方退休人员的退休金、副食品价格补贴以及取暖补贴、护理费、丧葬费、遗属生活困难补助费等。
3.由民政部门发放退职金的退职人员生活费、副食品价格补贴。
(三)社会救济、福利金
此项行政给付主要包括如下4种情形：
1.农村社会救济，即用于对农村五保户、贫困户等的救济。
老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇.①
2.城镇社会救济，即用于对城镇居民中无依无靠无生活来源的孤老残幼和贫困户等的救济。
在这方面，除了基于《城市居民最低生活保障条例》而建立起来的一整套生活保障资金的发放制度外，还有中低收入者购买经济适用房，特困者暂时租住解困房(或者称廉租房)，介人廉租房和经济适用房以及经济适用房和商品房之间的公共租赁房、“两限房”等多样化的救济方式。不过，值得注意的是，后者尚处于政策调控阶段，还没有统一的法律、法规和规章依据。目前正在制定中的《住房保障法》将为此类救济提供全面系统的法律依据。为尽快建立和健全以中低收人者为对象、具有社会保障性质的经济适用房和以特困者为对象的廉租房供应体系，加快和完善相关领域的法制建设无疑是一个重大课题。
3.精简退职老弱病残职工救济。
包括待业救济金、医疗费、死亡丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费、医疗补助费、转业训练费、生产自救费等。
4.社会福利金，即用于对社会福利院、敬老院、儿童福利院等社会福利机构、流浪乞讨人员收容救助、安置以及社会残疾人团体及其福利生产单位、科研机构(假肢科研机构等)的经费资助。
(四)自然灾害救济金及救济物资
此项行政给付主要包括两种情形：
1.生活救济费和救济物资。
即用于解决灾民吃、穿、住及治病等困难，适当扶持灾民生产自救的经费和物资。
2.安置抢救转移费及物资援助。
即用于发生特大自然灾害、紧急情况下临时安置、抢救、转移灾民的费用支出及物资援助。
三、行政给付的作用
行政给付的作用主要表现在赋予特定行政相对人一定的物质权益或者与物质权益有关的权益，具有极其重大的意义。如城市居民最低生活保障制度是与养老、失业保险制度以及国有企业下岗职工基本生活保障制度紧密衔接的一项社会保障制度，对维护社会稳定，保证各项改革顺利进行，具有重要意义。①许多国家的实践经验证明，所谓“市场经济条件下没有人同情弱者”的理论是行不通的，它早已成为历史的陈迹。诚然，市场经济条件下必须鼓励、保护和促进竞争，但同时也必须注意对弱者的救济，特别是在人权观念不断普及和发展的现代各国，行政给付对于确保贫困公民过上享有尊严和人格的生活，具有极其重要和深远的意义。行政给付是否很好地展开，直接关系到行政法所保护和追求的国家和社会公共利益能否实现，关系到广大民众能否很好地享受人权，关系到国家政治和经济能否稳定发展的大局，所以，世界各国一般都通过国家制定有关法律、法规及政策来实施行政给付，以确保行政给付真正发挥其应有的作用。
四、行政给付的原则
(一)公平、公正、平等的原则
行政给付，其目的在于赋予特定行政相对人一定的物质权益或者与物质权益有关的权益，应坚持公平、公正的原则，对符合条件的公民一律平等地实施，不允许有差别对待。对于相对人依法提出的行政给付申请，行政机关没有正当的理由便不得拒绝给付。
一般说来，为了确保公平、公正和平等，最为有效的途径就是建立健全公开制度。然而，行政给付领域的公开原则和制度有其独特的属性，因为牵涉到申请人的经济窘况等不愿让他人知晓的内容，牵涉到受领人心理承受能力等精神方面的因素，故不宜像其他领域那样全面公开申请人的有关情况。因此，在该领域的公开制度应当致力于规范、标准和程序的透明性，而对实体性的内容包括最后的结果，不宜全面公开。
(二)信赖保护与持续给付的原则
除了一次性或者临时性发放的行政给付外，大多数行政给付是定期性的，应当进行连续的、稳定的供给。有时因情况发生了变化，需要改变有关基准时，应以法律或者行政法规的形式予以规定，对行政方面的改变权应设置适当的限制。当然，当有关行政给付是依据政策文件展开时，其基准的改变亦应该允许以相应级别的政策文件的形式进行。
信赖保护和持续给付是以领受人所提供的真实、全面的相关信息为基础的。所以，申请人应当如实向行政给付主体提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。领受人的相关情况发生变化的，应当及时向给付主体反映。给付主体应当建立完善的领受人信息数据库，并根据变化了的情况作出适宜的调整。
(三)行政给付与助成性行政指导相结合的原则
狭义的行政给付只是金钱或者实物的支付活动，对于确保人们的生活达到一定水准具有立竿见影的效果。但是，从长远来看，从整个社会协调发展的角度来看，为了达到标本兼治的目的，必须坚持行政给付与助成性行政指导相结合的原则。实际上，从行政过程论的角度来看，行政给付往往是助成性行政指导的一种方式，助成性行政指导有时也会体现为某种具体的行政给付。
(四)程序规范、透明的原则
行政给付作为行政机关的一种法律行为，须按照一定程序实施。目前我国不同的法律、法规、规章中对不同形式的行政给付程序只是作了一些简单规定，需要进一步加以完善和规范，提高行政给付活动程序的透明度。鉴于我国目前在行政给付方面尚无统一的法律规定，学界尚没有形成共识，我们对行政给付程序的理解，需要注意目前各个领域的差异性。根据实践中的做法，基本可以从如下3种情形分别来理解行政给付的程序：
1.定期性发放的行政给付。
如伤残抚恤金、离退休金、烈军属生活困难补助等，通常应当由给付对象本人或者所在组织、单位提出申请，主管行政机关依法对其进行审查、评定等级，在某些情况下，还需要通过技术专家或者专门部门的鉴定，以确定标准，然后再定期(按月或者按年)发给。
2.一次性发放的行政给付。
如因公牺牲或者病故人员的丧葬费、退伍军人安置费、烈士遗属抚恤金等，通常由给付对象提出申请，主管行政机关予以审查核实，然后按照法律、法规或者规章所确定的标准一次性发给。
3.临时性发放的行政给付。
如自然灾害救济、公民突发性困难紧急救济等，有的由给付对象提出申请，有的则由有关基层组织确定给付对象，或者经有关基层组织发给给付对象。
各种行政给付的具体程序应由有关法律、法规或者规章规定，至少应由统一的政策规定。有些行政给付还需要履行评议、公告等程序，如《农村五保供养工作条例》规定，经村民委员会民主评议，对符合条件的，在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。不同形式的行政给付程序也存在一些共同的程序规则，主要有：申请程序、评议程序、审查程序、批准程序与实施程序。在这些程序中，一般都要求书面形式，由于行政给付的标的多为一定的财物，所以，在具体的给付程序中，法律、法规和规章还应规定一定的财务、物品登记和交接程序。在给付行政领域，需要根据每个领受者的具体情形展开具有针对性的、各种各样的灵活应对，这种特点决定了该领域的裁量需要更广阔的空间，同时也需要完善相应的程序和准则，确立基层工作人员状况判断的优位等独具特色的权力运用规则，重视和强调规制手段的活用。
第四节 行政奖励
一、行政奖励的概念
行政奖励，是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的行政行为。@我国实践中乃至实定法上多表述为“表彰奖励”*或者“奖励”@等。
实施行政奖励的主体是行政主体。行政奖励和行政制裁都是国家行政管理的重要方式。国家行政机关是行政奖励的当然主体，各级人民政府、各级行政主管部门，在实施国家行政管理的过程中，有权对符合条件的对象给予行政奖励，成为行政奖励主体◎；法律、法规授权的组织，在授权范围内有权对符合条件的对象给予奖励，亦可成为行政奖励主体。未经授权的个体企业、外资企业或者一般的社会组织等非行政主体实施的奖励行为，不是行政奖励。°行政奖励的对象是贡献突出或者模范遵纪守法的组织或者个人。行政奖励的目的在于表彰先进，激励和推动后进，调动和激发广大人民群众的积极性和创造性。行政奖励具有很强的行政指导属性，其所肯定、张扬的，不仅对受表彰奖励者，而且对整个社会都会产生引导或者指导的作用。因此，其对象的选定具有较强的严肃性和限定性。行政奖励的对象是对国家、人民和社会作出突出贡献或者模范遵纪守法的个人或者组织。另一方面，行政奖励的范围相当广泛，国家行政机关及其工作人员、普通公民、企事业单位、社会团体等，都可以成为其对象。外国组织或者个人在中国作出了显著贡献者，同样可以成为行政奖励的对象。
二、行政奖励的种类与形式
行政奖励行为的广泛性，决定了其表现形式的多样性。行政奖励既包括给予相对人物质方面的权益，如发给受奖者一定数额的奖金或者奖品，也包括赋予相对人精神方面的权益，如授予受奖者某种法定的荣誉等。一定的行政奖励形式，是行政奖励内容的反映。行政奖励的内容，是指行政主体通过行政奖励行为所赋予被奖励人的权益。根据不同的法律、法规和规章的规定，行政奖励主要有以下三种表现形式：
1.精神方面的权益
即给予受奖人某种荣誉，如授予“劳动模范”等荣誉称号、通报表扬、通令嘉奖、记功，发给奖状、荣誉证书、奖章等。
2.物质方面的权益
即给予资金资助、税收、服务等政策优惠支持①，发给奖金或者各种奖品。②
3.职权方面的权益
即予以晋级或者晋职。当然，这种奖励的对象具有更进一步的限定性，并且，由于牵涉到职务的委任，往往要求有组织法上的根据。
这三种奖励形式，既可单独进行，也可合并实施。由于这三种奖励在激励、调动积极性方面各有特色，实践中有时会三者并用。
三、行政奖励的作用
行政奖励作为一种行政管理手段，历来受到人们的重视。激励性政策和惩戒性政策(carrot and stick) 相辅相成， 共同成为影响相对人行为的有效手段。在现代国家中，行政奖励行为和行政处罚行为、行政强制行为等相并列，成为备受重视的行政手段之一，其目的在于表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性与创造性，最终实现国家和社会治理的目标。因此，行政奖励手段的合理运用，无疑能够激励人们更多地作出有益于社会、有益于国家、有益于人民的事情。不过，为确保行政奖励发挥其应有的作用，就必须保证其合法性、合理性、公正性，因而需要建立一系列必要的原则和制约机制，使行政奖励实现制度化、法治化、科学化。
四、行政奖励的原则
(一)依法奖励、实事求是的原则
行政奖励是一种法定行为，任何行政奖励都必须坚持法定的标准和条件，实事求是地进行。因为行政奖励的目的在于表彰先进，激励和推动后进，若脱离法定标准和条件，由领导者个人的意志任意决定，势必影响行政奖励行为目的的实现，甚至产生负效应。①因此，为了确保达到行政奖励的本来目的，对于违反这一原则者，要按情节轻重分别采取给予批评、撤销奖励、给予行政处分等制裁、惩处措施。@
(二)奖励力度与受奖行为相当的原则
这一原则实质上是前一原则的延伸，是实事求是原则的具体化。在实施奖励时，奖励的内容和形式必须与被奖励的行为相适应，奖励的等级与贡献的大小相适应，做到论功行赏，合理适度。
(三)精神奖励和物质奖励相结合的原则
如前所述，精神奖励和物质奖励可以分别独立实施，也可以合并实施。我国行政奖励制度一贯坚持精神奖励和物质奖励相结合的原则，而且强调以精神奖励为主，以物质奖励为辅的方针。至于前述职权方面的权益赋予，应当严格按照有关组织法的规定进行。
(四)公正、合理、民主、平等的原则
表彰奖励工作涉及面广、政策性强，因而，只有确保奖励的科学性、公正性和权威性，才能达到调动广大人民群众的积极性和创造性的目的。在这层意义上，强调公正、合理、民主、平等的原则，要求行政奖励必须以实际功绩和贡献为评奖的唯一依据，必须有一套体现民主、公正和平等的评奖机制。公正、平等的原则，首先要求做到机会均等，按照法定的程序实施奖励，凡符合法定条件者，人人都有平等受奖励的权利。公正、平等的原则，还要求论功行赏，对成绩突出、贡献巨大的，应予以重奖，这也是奖励和受奖行为相当原则的要求。此外，公正、平等的原则还要求行政奖励的程序民主、公开，以确保对行政奖励的有效监督，保证行政奖励的公正、平等，最大限度地发挥行政奖励行为表彰先进、鞭策后进的作用。
(五)及时性、时效性和稳定性原则
行政奖励既然以调动受奖者积极性和创造性为目的，就必须及时地对符合法定条件者给予奖励，以表明国家对其表彰和鼓励。行政管理活动的特点，决定了行政行为必须对应行政需要及时地作出反映。所以，在行政奖励中强调和贯彻及时性原则也是国家管理活动的特点所决定的。
由于传统习惯和僵化观念的影响，过去奖励制度存在着不成文的“终身制”，一旦受奖，终身得益。这样不利于充分达到行政奖励的目的。某一时期受到行政奖励，只能表明受奖者在那个时期的功绩和贡献，而不能表明其后的功绩和贡献。所以，只有贯彻时效性的原则，才能够激发受奖者奋发向上、不断进取的热情，从而更好地鞭策后进。当然，对贡献特别卓著者设置“终身制”的奖励，其本身是一种重要的价值宣示，无论对于受奖者本人还是对于其他人，都会具有极强的褒奖和导引作用，故而应当予以肯定，将其作为具有时效性的一般行政奖励制度的补充，依法设置和运行。
同样，对于法定的行政奖励，应予以制度化，坚持奖励制度的稳定性原则。这对于发挥奖励制度所应有的作用，具有极其重大的意义。
第五节 行政确认
一、行政确认的概念
行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明(或者否定)并予以宣告的行政行为。行政确认行为是行政主体的行政行为@，直接来源于国家行政管理权，是由相关法律规范授予的。所以，行政确认行为是行政主体所为的具有强制力的行政行为，有关当事人必须服从。
在行政确认行为中，除土地所有权确认等直接规定行政相对人的法律地位或者权利义务的行为外，还有些行政确认行为属于技术鉴定，其本身并不直接规定相对人的权利义务，但是，鉴定的结论却是决定相对人权利义务的先决条件。也就是说，技术鉴定间接确定相对人的权利义务。在许多情况下，行政主体一般是首先有行政确认行为，然后才能据以作出有关处理决定。因此，行政机关所进行的技术鉴定也是一种准行政行为——前置性行政行为。
行政确认行为是行政行为，并不意味着其一定要直接规定行政相对人的法律地位或者权利义务。行政确认行为的直接对象是那些与相对人的法律地位或者权利义务紧密相关的特定法律事实或者法律关系。①通过对这些事实、关系进行审核、鉴别，以确定行政相对人是否具备某种法律地位，是否享有某种权利，是否应承担某种义务。可以说，对相对人的法律地位、权利义务的确认或者否定，是行政确认的目的和内容。
行政确认是羁束性行政行为。行政确认是对特定法律事实或者法律关系是否存在的宣告，而某种法律事实或者法律关系是否存在，是由客观事实和法律规定决定的。因此，行政主体的确认行为，很少有自由裁量的余地，甚至没有自由裁量的空间，一般应严格按照法律规定和技术鉴定规范进行。
二、行政确认的主要形式与基本分类
(一)行政确认的主要形式
根据法律规范和行政活动的实际情况，行政确认主要有如下5种具体形式：确定、认定(认证)、证明、登记、鉴证等。
1.确定。
确定是指对个人或者组织法律地位与权利义务的确定，如颁发土地使用证、宅基地使用证与房屋产权证书，以确定相对人的财产所有权。
2.认定(认证)。
指对个人或者组织已有的法律地位、权利义务以及确认事项是否符合法律要求的承认和肯定。例如，对解除合同效力的确认，对交通事故责任的认定，对企业性质的判定和产品质量是否合格的认证等。①
3.证明。
证明是指行政主体向其他人明确肯定被证明对象的法律地位、权利义务或者某种情况。如各种学历、学位证明、居民身份、货物原产地证明等。我国在公证制度改革前，公证是指国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性的行为“，即公证行为是通过国家公证机关来确认并宣告相对人的法律地位或者权利义务是否存在的活动，故而是行政确认的重要内容之一。但是，自2006年3月1日起，《公证法》将公证机关改为公证机构，使得“公证”失去了行政确认的属性。因为公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。作为行政主体的司法行政部门的职能只是依法对公证机构、公证员和公证协会进行监督、指导。所以，公证机构依照《公证法》所进行的公证活动不属于这里所探讨的行政行为范畴。
4.登记。
登记是指行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或者事实，并依法予以正式确认的行为。例如，工商业登记、房屋产权登记和户口登记等。《行政许可法》规定，“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”可以设定行政许可。只要申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关就应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。◎实定法将登记作为行政许可的一种类型加以规定，实际上印证了登记等行政确认行为的规制属性。
5.鉴证。
鉴证是指行政主体对某种法律关系的合法性予以审查后，确认或者证明其效力的行为。如原工商管理机关对经济合同的鉴证，有关部门对选举是否合法的确认、对文化制品是否合法的确认等。
(二)行政确认的内容
以上各种形式的行政确认，其所确认的内容可分为两个方面，即法律事实和法律关系。
1.法律事实。
行政确认中的法律事实，除具有一般法律事实的性质外，着重于强调其特定的确定行政相对人的法律地位和权利义务的属性。即这些法律事实都与能否确认相对人的法律地位或者权利义务紧密相关，是一种特定的法律事实。对特定法律事实的确认，是行政确认中数量较多的部分，涉及的范围也较广，内容较复杂。
2.法律关系。
行政确认中的法律关系是特定的，是确定行政相对人的法律地位或者权利义务的法律关系。行政确认行为所引起的法律关系和行政确认行为所要予以确认的法律关系，是两个不同的概念。前者是行政主体在行政确认行为中引起的，并由行政法律规范予以规定的，实施确认行为的行政主体与管理相对人之间的权利义务关系。后者则是行政确认行为所要确认的对象。这些作为确认对象的法律关系，可以是行政法律关系，也可以是民事法律关系或者其他法律关系。
目前我国法律、法规规定的有关特定法律关系的行政确认大致有如下内容：
(1)不动产所有权的确认。
包括城镇私有房屋所有权、土地所有权等。①
(2)不动产使用权的确认。
包括自然资源使用权、土地使用权等。Q
(3)合同效力的确认。
包括劳动争议仲裁委员会对无效的劳动合同的确认，以及对解除合同效力的确认等。
(4)专利权的确认。
授予专利权是行政机关的专属权力，国务院专利行政部门负责管理全国的专利工作；统一受理和审查专利申请，依法授予专利权。9授予专利权需要对专利权进行确认，包括是否职务发明@的专利权确认等。
(三)行政确认的基本分类
1.依申请的确认和依职权的确认。
根据行政机关是否主动进行确认，可分为依申请的确认(如对所有权、使用权的确认)和依职权的确认(如饮食行业，经行政机关监督检查，合格者给予合格证，即卫生合格证明)。①实际上，依职权实施行政确认的情形较少，行政确认的绝大多数是基于行政相对人的申请而得以实施的。
2.对身份的确认、对能力的确认和对事实的确认。
根据行政确认的内容，还可以分为对身份的确认(如居民身份证、结婚证等)、对能力的确认(如各种技术职称)和对事实的确认(如专利权、商标权、土地所有权的确认等)。
3.各专业领域的行政确认。
行政确认还可以根据行政领域区分为如下种类及范围：(1)公安行政确认，主要有对交通事故等级的确认；对当事人交通事故责任的认定；对行政案件的原告中自然人、受治安行政拘留的人员、收审人员的精神病司法鉴定等。(2)民政行政确认，主要有对现役军人死亡性质、伤残性质的确认；对烈士纪念建筑物等级的确认；对结婚、离婚条件的确认等。(3)劳动行政确认，主要有对工人职员伤亡事故责任的确认；对锅炉压力容器事故责任的确认；对特别重大事故的认定；对无效的劳动合同的确认等。(4)卫生行政确认，主要有对食品卫生的确认；对新药及进口药品的认定；对医疗事故等级的确定等。(5)经济行政确认，主要有对产品标准化的行政认证和计量器具检定、产品质量认证；对商标和专利权的审定；对著作权属的确认；对动植物检疫的确认；对自然资源的所有权和使用权的确认；对解除合同效力的确认等。(6)司法行政确认。司法考试资格认证、对考试成绩合格者的认定以及对《法律职业资格证书》申请者的资格确认等，可以归为司法行政确认的范畴。◎
三、行政确认的作用甲
1.行政确认是国家行政管理的一种重要手段，并能为法院审判活动提供准确、客观的事实依据。
现代行政管理几乎离不开行政确认，无论是对合法行为的肯定，还是处理行政违法行为，都需要首先确定其行为的性质和状态，并且，随着行政审判工作的展开和深人发展，事实审和法律审将逐步呈现职能分离的趋势，法院的审判活动将越来越依赖于行政机关对事实的认定。因此可以说，行政确认能为法院审判活动提供准确、客观的事实依据，对于迅速、有效、准确地展开行政审判，具有极其重要的意义。
2.行政确认有利于行政机关进行科学管理，有利于保护个人、组织的合法权益。行政确认的本质在于使个人、组织的法律地位和权利义务取得法律上的承认。在这种法律承认的基础上，个人、组织才能申请各种需要取得但尚未取得的权利，才能保护各种以往存在或者已取得的权利，并且通过证明等手段使其权利和地位为他人所公认。行政确认可以是事先对既有法律关系的确认，也可以是对权利义务的确定，两者都和个人、组织的合法权益有关。行政确认，将使个人、组织的权益受到法律的承认，任何人不得侵犯。例如，对合同的确认是一种事先保护；在权利之争中，行政机关依法确定权利的归属，如对土地所有权的确认，则是一种事后对个人、组织合法权益的保护。
3.行政确认有利于预防和解决各种纠纷。行政确认可以使当事人的法律地位和权利义务都得以明确，不致因含糊不清而发生争议。同样，一旦发生纠纷，运用行政确认手法，有利于纠纷的正确解决。例如，行政机关对土地权属的确认，有利于土地侵权赔偿争议的解决。
四、行政确认的原则
(一)依法确认的原则
行政确认的目的在于维护公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，行政确认必须严格按照法律、法规和规章的规定进行，遵循法定程序，确保法律所保护的公益和行政相对人权益得以实现。
(二)客观、公正的原则
行政确认，是对法律事实和法律关系的证明或者明确，因而必须始终贯彻客观、公正的原则，不允许有任何偏私。为此，需要建立一系列监督、制约机制，还须完善程序公开、权利告知等有关公正程序。①
(三)保守秘密的原则
行政确认往往较多地涉及商业秘密和个人隐私，尽管其确认程序要求公开、公正，但同时必须坚决贯彻保守秘密的原则，并且，行政确认的结果不得随意用于行政管理行为以外的信息提供。
第六节 行政裁决
一、行政裁决的概念
行政裁决是行政机关广泛应用的一种裁决方式，也是法律文件中经常涉及的一个概念，有时指行政处罚裁决，有时用于行政机关依职权对所管辖事务纠纷进行的裁决，有时特指专门的行政裁决。这里所说的行政裁决即狭义的专门行政裁决。在这层意义上，可以对行政裁决的概念作如下界定：所谓行政裁决，是指行政机关依照法律规范的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。
行政裁决以当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷为前提。随着社会经济的发展和政府职能的扩大，行政机关的活动范围打破了以前民事纠纷只能由法院裁断、行政机关只行使行政权而不裁决处理民事纠纷的传统，获得了对民事纠纷的裁决权。但是，行政机关对民事纠纷的裁决，并非涉及所有民事领域，只有在特定情况下，即在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该民事纠纷予以裁决，以实现行政管理的目的。所以，成为行政裁决对象的只能是与行政管理活动密切相关的民事纠纷。例如，因土地、草原、森林等资源的所有权和使用权引起的争议，因医疗事故、环境污染、产品质量等引起的赔偿争议，都是与履行合同无关的民事争议，是行政裁决的适用对象。
行政裁决的主体是法律规范授权的行政机关。在我国，专门行政裁决机构仅限于商标、专利等知识产权领域，管辖作为行政相对人的个人、组织不服商标局、专利局等有关主管机关作出的相应决定、裁决的行政争议案件。这种制度被称为“专门行政裁判制度”。目前我国法律、法规在授予行政机关行政裁决权时，大多没有对行政裁决机构作专门规定，有些虽有规定，但也很简单、原则。我国的《土地管理法》森林法》草原法》《食品卫生法》《专利法》治安管理处罚法》《药品管理法》医疗事故处理条例》等法律、法规或者规章等，对侵权赔偿争议和权属争议作出规定，授权有关行政机关对这些争议予以裁决。各个单行法律有关行政裁决的规定，构成了我国行政裁决制度。没有专门法律的授权，行政机关便不能成为行政裁决的主体。
行政裁决是行政机关行使行政裁决权的活动，具有法律效力。行政裁决权的行使，具有行使一般行政权的特征，民事纠纷当事人是否同意或者是否承认，都不会影响行政裁决的成立和其所具有的法律效力，对行政裁决不服，只能向法院提起诉讼。所以，行政裁决不包括单纯以调解方式处理而其调解处理协议并不发生强制性法律效力的行为。
二、行政裁决的种类
(一)权属纠纷的裁决
权属纠纷，是指双方当事人因某一财产的所有权或者使用权的归属产生争议，包括草原、土地、水、滩涂及矿产等自然资源的权属争议，双方当事人可依法向有关行政机关请求确认，并作出裁决。例如，关于土地的所有权、使用权的权属产生的争议，依法请求土地管理机关给予裁处。此外，权属争议或者纠纷也可能产生于房产等非自然资源方面。依据法律规定，对于这方面的纠纷，有关行政机关亦可以依法作出裁决。权属纠纷的裁决结果使权属关系得以确定。
(二)侵权纠纷的裁决
侵权纠纷是由于一方当事人的合法权益受到他方的侵犯而产生的纠纷。产生侵权纠纷时，当事人可以请求行政机关予以裁决。例如，对商标权、专利权的侵犯引起的纠纷，分别由工商行政管理部门、专利管理机关进行裁决。我国《专利法》规定，对未经专利权人许可而实施其专利侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求管理专利工作的部门处理。*裁决侵权纠纷的目的在于制止侵权行为，保障当事人的合法权益。
(三)损害赔偿纠纷的裁决
损害赔偿纠纷是一方当事人的权益受到侵害后，要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷。这种纠纷广泛存在于治安管理、食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等许多方面。产生损害赔偿纠纷时，权益受到损害者可以依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额，使其受到侵害的权益得到恢复或者赔偿。
权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷及其裁决之间具有内在的联系，它们表现为：首先，权属关系的确定是侵权事实得以确定的基础，侵权事实的确定又为损害赔偿请求提供了依据。环环相连，不可分割。其次，三种纠纷各自的着眼点不同，分别强调了一个连续过程的不同阶段。由于各自的争议标的不同，行政裁决的目的便不完全相同，但在保护当事人的合法权益并服务于行政管理这一点上，三种行政裁决的目的则是一致的。
三、行政裁决的作用
民事争议在传统上一律由司法机关管辖。但是，20世纪以后，由于社会经济关系的急剧发展，国家不能不对社会经济生活积极干预，行政机关也处理某些传统上由法院处理的民事争议(如民事侵权争议、土地所有权和使用权的权属争议、房租争议等)以及随着社会经济发展而出现的大量新型的民事争议(如商标、专利等知识产权争议、环境污染争议、工伤事故或者医疗事故赔偿争议、交通运输争议、产品质量争议等)。这些争议的及时解决，对于稳定既存的法律关系，纠正不法侵权行为，建立和维护良好的社会秩序，都是极其重要的。而现代司法审判的程序繁杂化，导致其无法适应日新月异的社会经济发展，无法及时处理上述一系列争议。而行政裁决适应了社会需要，适应了时代的需要，充分发挥行政主体管理相关领域的特长，在坚持公平、平等原则的同时，及时、迅捷地处理有关争议，成为现代国家中行政部门重要职能的一个组成部分。
四、行政裁决的原则
(一)公正、平等的原则
行政机关运用行政裁决权，必须坚持和贯彻公正、平等的原则。首先，裁决机关必须在法律上处于独立的第三人地位。其次，裁决者应当实行严格的回避制度。°再次，裁决机关必须客观而全面地认定事实，正确地适用法律，并实行裁决程序公开。行政机关行使行政裁决权，必须按照法律规定，在程序上为双方当事人提供平等的机会，以确保纠纷的双方当事人在法律面前人人平等。
(二)简便、迅捷的原则
行政机关行使行政裁决权，必须在程序上考虑行政效率和有效实现行政职能，在确保纠纷得以公正解决的前提下，尽可能地采取简单、迅速、灵活的裁决程序。
(三)客观、准确的原则
行政裁决必须客观而全面地认定事实，根据案情的需要，有时需要组织有关调查、勘验或者鉴定，例如在交通事故争议、医疗事故争议、环境污染争议、产品质量争议等技术性争议案件中，必须坚决贯彻客观、准确的原则，尊重科学，尊重事实。294