第十五章 行政处理(二)依职权行政行为
第一节 依职权行政行为概述
一、依职权行政行为的概念和特征
依职权行政行为，亦称主动行政行为、积极行政行为，是指行政主体依据其所具有的法定行政职权即可直接作出，而不需要行政相对人的申请作为启动前提条件的行政行为。依职权行政行为是与依申请行政行为相对应的概念。
依职权行政行为相较于依申请行政行为，具有下述特征：
(一)法定性
依法行政是行政法的基本原则，无论是依申请行政行为，还是依职权行政行为，都必须符合这一原则的要求。将法定性作为依职权行政行为的特征来把握，并不意味着其他行政行为不具有此特征。在这里需要强调的是，在现代法治国家，对于依职权行政行为的法定性要求更加严格。首先，行政主体的职权必须由宪法和组织法予以严格设定。其次，依职权行政行为必须在职权范围内，并按照法定的程序进行。再次，依职权行政行为的行使必须遵照严格的行为规范。
(二)强制性
法治是适用于整个法律制度的原则，其要义是政府守法，同时也要求政府必须具有足够的权威，真正做到令行禁止。行政法的强制性，在依职权行政行为上得以充分地体现。无论是行政征收，还是行政处罚，更不用说行政强制，都是以国家强制力为保障的。与依申请行政行为相比较，依职权行政行为的强制性更加突出。这也是由行政主体肩负的公法上的义务或者职责所决定的。
(三)主动性
行政主体肩负着实现公共利益的重任，必须及时且积极主动地适应行政需要，履行体现人民意志的法律所赋予的职责。现代法治行政的原则，不仅要求行政行为合法，而且还要求行政主体积极地采取措施，保证法律规范的实施，保证公共利益的实现，保障人民的合法权益。与依申请行政行为相比，依职权行政行为更具有充分重视发挥行政主体之主观能动性的特征，行政机关的裁量权相对更多、更广泛。
(四)效率性
正是由于行政主体肩负着不同于行政相对人的特别职责，行政法赋予行政主体以主观能动性，决定了依职权行政行为的及时、迅捷和效率性。尽管行政规划等依职权行政行为的策划和制定一般需要较长时期的酝酿，但是，从现代社会瞬息万变的发展趋势来看，及时地捕捉新的行政信息，快速地作出决策，迅捷地采取有效措施，是现代国家行政法所追求的目标之一，也应当成为依职权行政行为的基本特色之一。
二、依职权行政行为的种类
在民主政治理念得以普及的现代法治国家，随着社会经济和科学技术的飞速发展，行政主体的职权呈现出不断扩展的趋势，因而，依职权行政行为也不断增多。
依职权行政行为的种类主要包括行政规划、行政命令、行政征收、行政征用、行政处罚、行政强制等。如前所述，某些行政奖励和行政给付中也呈现出较强的依职权行政行为的特征，至于规制性行政指导①、政府采购合同的缔结等，更具有浓厚的依职权性。当然，由于篇幅的限制，也出于本书体系的完整性和统一性的考虑，本章仅对行政规划、行政命令、行政征收、行政处罚和行政强制行为进行探讨。
第二节 行政规划
一、行政规划的概念
所谓行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。
日本学者认为，行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政共同构成了现代行政的重要特色之一。所谓计划行政，是指依计划而展开行政活动，各种计划交错重叠而构成各种行政活动的依据，各种行政活动有序展开而成为相应新计划的手段、措施和条件保障，通过政策(决定)的形成(计划)→实施(执行)→评价→改善的不断循环过程，最大限度地实现人民满意行政的一般法构造。于是，行政计划乃至计划行政便成为现代行政法学研究中的一个非常重要的分支领域。
在以往的中国行政法学研究中，“行政计划”和“行政规划”并未被严格地区分开来，人们往往根据实践或者一般语感来选择使用这一组同义词，而实务中多表述为“计划”“规划”@等。其实，计划和规划，无论在汉语里还是在日语里，都是存在一定差异的， 即使在英语中， programming， scheme， planning等也是有所不同的。在中国，实务中一般把短期的、比较具体的策划安排称为“计划”，把中长期的、纲要性的方略策划称为“规划”，但中长期规划也有称为“计划”的，如五年计划、十年计划等。①这里可着眼于其展示未来性和政策大纲性而等同视之，为了方便叙述，以下除了直接引用以及专用于特指外一律使用“规划”一词。
行政规划具有与行政立法及准立法共通的一面，即作为统一行政上的各项政策并付诸实施的基本标准而发挥其作用。但是，行政规划与行政立法不同，行政立法是一般性假设命题(条件大纲)式的规定，即具备了什么样的要件便采取什么样的行为，而行政规划是设定具体行政目标(目标大纲)的活动，即其必须以具体的现实情况为基础，并且对现状要有正确认识，考虑到可以动员、利用的行政及财政上的能力，描绘出于一定目标年限经过努力可以达到的具体目标。
行政规划的策划和决定，与其说是法的行为，倒不如说是具有强烈政策性的行为。因此，许多日本行政法学者强烈倡导，要全面、客观、正确地把握行政规划的性质，必须首先充分认识行政规划的这一特点，改变过去那种将行政过程中的各个行为切割开来，分别论述的研究方法，而应该从行政过程论的角度来把握行政规划。
一般认为，当规划具有规制私人行为那样的外部效果时，需要有法律的根据。反过来说，正是因为具有法律根据，行政规划才具有对外部的规制效果。值得注意的是，这里所说的法律根据是特指作用法上的根据，而不是组织法范畴的根据。从组织法的角度来看，无论是行政规划还是行政主体的其他什么职能，都必须有相应的根据。行政规划中，有一部分在法律上具有一定的根据，而不具有作用法上根据的行政规划也大量存在，这几乎不存在由法律明确规定规划具体内容的情形。根据传统的法律保留论”，难以要求非拘束性行政规划必须有作用法范畴的法律根据，但是，从行政规划在现实中所具有的重大功能来看，是不应该使其完全脱离法律规制的。一般认为，为防止行政主体任意地制定行政规划，制约行政主体的规划裁量权，行政规划最起码要求有组织法上的根据，关于规划的具体内容，应该依照各个行政规划的内容和功能，尽量在作用法上设置有关规定。要对行政规划实行法的规制，创立能够反映民意的规划制定机制，就显得非常重要。特别是制定具有具体内容，对人民生活有直接影响的规划时，这个问题就成为现实且重要的法律问题。
因为行政规划是根据具体情况架构和作为行政目标的发展蓝图，所以，由实体法对行政规划内容加以完全的制约是不可能的。即使想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性或者判断要素等，对行政提示裁量准则而已。换言之，对规划制定权加以实体法的制约有一定的限度。因此，在现代各国，一般通过法律、法规，确立了发布公告、公开信息“、提出意见书、举行听证会、专家咨询论证会等程序制度。当法律规范上要求履行这些程序时，非有正当理由，不允许不经过这些程序而制定行政规划。
关于规划，即使有根据规范和规制规范，依然应承认规划的策划制定者具有广泛的裁量权，这是行政规划的重大特征。一般情况下，法律只规定总体目标或者策划制定时应该考虑的要素及应当履行的程序，而将具体内容的形成委任给规划的策划制定者。这样，行政规划的重点被置于效果裁量中的形成裁量，为了实现行政规划内容的公正化，对行政规划的程序进行规制便具有重要的意义。
二、行政规划的种类
行政规划的领域非常广泛，其内容和形式多种多样，例如，《城乡规划法》所规定的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划@，此外还涉及国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划等；《土地管理法》规定的土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划；等等。行政规划不仅形式繁多，而且其分类也是多种多样的。
1.按行政层级，规划分为国家规划、省(自治区、直辖市)级规划、市(设区的市、自治区)级规划、县(县级市、自治县)级规划和乡(镇)级规划。
2.根据行政规划对象的范围，可以分为综合规划(或者称总体规划)和特定规划(或者称专项规划、详细规划、行业规划)。
3.根据行政规划的区域范围，可以分为全国规划、地方规划和区域规划。@4.根据行政规划的时间长短，可以分为长期规划(或者长远规划、远景规划)、中期规划、短期规划(包括年度规划)。
5.根据行政规划的内容的具体性，可以分为目标规划(如基本规划、规划纲要)和实施规划(如事业规划、管理规划、处分规划等)。
6.根据行政规划有无法律上的根据，可以分为法制上的规划和事实上的规划。
7.根据行政规划是否具有法律上的拘束力，可以分为非拘束性规划(或者指导性规划)和拘束性规划(或者政府组织落实的规划)。
前者仅为行政机关指示判断准则，后者对行政机关的判断及行为具有拘束力，有的甚至对行政组织外部的利害关系人也具有拘束力。
8.根据对象事项
可以分为：城乡规划、城市规划、城镇规划、乡村规划、发展规划(科技发展规划、教育发展规划、农业发展规划等)、经济规划、产业规划、社会规划、开发规划、土地规划、资源保护规划、城市体系规划、国防工业规划、生态建设规划、防灾规划、扶贫规划、事业规划、财政规划、人事规划等。
三、行政规划的作用
经济社会是否严格依计划发展，曾被视为社会主义制度区别于资本主义制度的重要特征之一。传统社会主义同国家坚持严格的计划经济，完全否定市场的作用。而传统资本主义国家则只重视市场而轻视计划。但是，在自由资本主义阶段以后，资本主义各国纷纷认识到计划的重要性。特别是第二次世界大战期间到战后，行政的使命急速扩大，增进国民福利、改善国民生活以及积极地影响和调节社会，成为各国政府的责任和义务。针对复杂的、流动性的行政需要，政府必须积极地干预国民的生产和生活，而实施这些积极的行政活动，都应具有一定的目标，必须从尽量多的角度考虑问题，针对具体情况，明确提示出未来的构想，并有计划地、综合地推进为实现相应目标所必需的各种行政政策及公共事业，同时，在指导国民生活方面起到导向的作用。作为行政手段之一，行政规划具有极其重要的地位。作为富于现代色彩的现象，行政规划当然地成为行政法上的重要研究课题之一。
新中国成立60多年来，我国的行政规划经历了一个逐步发展和完善的演变过程：由单纯的经济计划演变为国民经济和社会发展计划；由单纯的5年中期规划演变为5年规划和10年规划、15年远景规划相结合，注重中长期规划的连续性、动态衔接和滚动实施，强调中长期规划的宏观性、战略性和政策性，以及规划指标的指导性和预测性；由全国统一的中长期规划演变为中央与地方分层次决策，综合性规划纲要与行业规划、专项规划并存，地方规划、行业规划等的相对独立性和自主性明显增大；中长期规划的编制过程从封闭式走向公开、透明和社会参与式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(简称“十二五”规划，2011-2015年)和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020年)》等中长期发展规划的编制实施，对于深人贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会宏伟目标，发挥着重要的作用。为此，推动行政规划的规范化、制度化、法治化、民主化和科学化是非常必要的。
在现代国家中，规划手段不仅被运用于国家和社会公共事务管理中，而且在经济、社会、产业、文化等各个领域得以广泛展开，行政规划便成为不可避免的现象。规划行政的展开，使规划手段运用于几乎全部行政领域。行政规划不仅引导、规制其他所有行政作用，而且，在某种特定场合和某种意义上，可以说行政规划被置于法律的前导，具有法律引导功能。行政规划是行政主体履行其对经济、社会、政治、文化等管理和服务职责的重要依据；在一定的范围和领域内，行政规划还具有约束社会组织和个人行为的功能。
行政规划千姿百态，要对其所起的作用及法律性质作出统一的论断，是极其困难的。但是，总括起来，可以认为，行政规划具有如下功能：
1.保障科学、合理实施行政的功能。
行政规划必须设定综合的、科学的、合理的行政目标。但为保障行政效益，仅仅靠确立总目标是不够的，还必须在准确把握社会的现状和行政需要的动向的基础上，合理地分配可以利用的一切人力、物力资源，科学地选择并设定在一定的时间内能够实现的、最接近理想的状态，以此作为行政为之努力的具体目标。这是行政规划的第一功能。
2.调整、综合和协调功能。
国家行政跨越各个领域，若任行政分散、独立和割据，则行政政策呈现出各种各样的姿态，相互之间不协调的现象便会在所难免。而行政规划的目的正在于设定相关各个行政机关共通的目标，调整、综合和协调各个行政政策，以达到协调一致。制定规划时，为取得有关各机关对其内容的同意，有时法律上要求与其他相关部门协商，取得有关机关同意，以使有关行政机关遵循统一的准则。
3.指导和诱导的功能。
无论在法律上是否直接拘束人民，行政规划是对行政机关的基本方针的明确提示，实际上作为指导社会生活的大纲发挥着重要作用。具有“统制规划”性质的只是例外情形，大部分行政规划是“目标规划”，虽然没有拘束力，但是，其对于行政主体和行政相对人都具有相应的指导和诱导作用。人们只要注意到行政规划这种引导功能，就不会将行政规划只看做内部规范性行政手段，而应将其看做与行政立法及行政行为相并列的，对于行政相对人来说具有重要意义的行政手段。
为了确保行政规划能够发挥其应有的作用，应当贯彻科学、民主、法治的理念，做到行政规划科学化、民主化和法制化①，致力于架构更为多样化且有实效性的行政规划确定程序。
第三节 行政命令
一、行政命令的概念
在中国，行政命令这一概念有通俗用法和行政法上的专门用法(专门术语)之区别。按照通俗用法来理解，行政命令泛指政府的一切决定或者措施；而行政法上的“行政命令”，是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为(作为或者不作为)的意思表示，是行政行为的一种形式，但不是唯一形式。其中要求行政相对人为一定行为的意思表示，称为令，即狭义上的命令；要求行政相对人不为一定行为的意思表示，称为禁令。行政命令常用于带有强制性的行政决定。
这里所说的行政命令，应当从实质意义上来理解。一项行政行为是否属于行政命令，不取决于其名称、形式，而取决于其是否具备设定义务的内容。行政命令的本质是为相对人设定义务，是行政处理决定的一种特殊形式。
行政命令是一种意思表示行为。行政命令虽然属于行政主体的一种行政行为，但它表现为通过指令相对人履行一定的作为或者不作为的义务而实现行政目的，而不是由自己进行一定的作为或者不作为。在这一点上，与行政强制区别开来。较之其他行政处理决定，它更强调意思表示，以意思表示为基本成立要件。因此法律规范通常须确认：行政命令可以通过书面形式、口头形式和动作形式作出。这不同于其他行政处理决定行为。
行政命令虽然能够设定行政相对人的义务，但不能直接处分该义务。这一点使行政命令和其他行政处理决定区别开来。行政命令的实质是为相对人设定行为规则，但这种规则属于具体规则，表现为在特定时间内对特定事项或者特定人所作的特定规范。在这一点上与行政立法等规范制定(德国等西方国家称为“法规命令”)行为相区别。
行政命令以行政处罚或者行政强制执行为保障。行政命令意味着必须令行禁止，相对人必须遵守和履行。相对人违反行政命令，行政主体可依法对其进行制裁，有时还可采取行政强制执行。D由此可见，行政命令的作出往往会成为行政制裁或者行政强制执行的原因或者根据，而行政制裁或者行政强制执行往往只是行政命令的形成效力得以最终实现的后续保障。
二、行政命令的种类
(一)形式意义上的行政命令与实质意义上的行政命令
如前所述，行政命令首先有形式意义上的行政命令和实质意义上的行政命令之分。前者是指一切使用“令”作为形式或者名称的命令，如授权令、执行令、禁止令、任免令、公告令、委任令等。后者则是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为的意思表示。这种意义上的行政命令，不拘泥于其形式和名称，既可以是书面形式“，也可以是口头方式，还可以是动作方式；其名称通常冠之以“命令”(如“某某政府命令”)，但在实践中也可能并不用“命令”名称，而冠之以“布告”“指示”或者“通知”等名称。
实质意义上的行政命令，其内容只涉及相对人的义务，而不涉及相对人的权利。行政命令所规定的义务内容，就其性质而言，包括作为义务和不作为义务。前者表现为相对人必须进行某种行为，如命令纳税，命令服兵役，命令限期出境(外国人)；后者则表现为相对人的某些行为受到限制或者禁止。如因建设施工而禁止特定路段通行，禁止携带危险品的旅客上车，禁止狩猎等。因此，实质意义上的行政命令又可分为作为命令和不作为命令。《行政处罚法》规定的责令当事人改正或者限期改正违法行为，正是作为命令的典型。
(二)责令当事人改正或者限期改正违法行为
我国现行法律、法规有关行政处罚的规定，大多设有“责令改正或者限期改正”的规定。例如，《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”
改正违法行为，包括停止违法行为，积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证，消除违法行为所造成的不良后果，造成损害的，则要依法承担民事责任，依法予以赔偿。有些违法行为可以在受到处罚后立即改正，而有些违法行为的改正则需要一定的时间，如拆除违法建筑物、治理已被污染的环境、补种毁坏的树木等，故应责令限期改正。
责令改正或者限期改正与行政处罚不同，主要表现为：(1)概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为，依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或者限期改正违法行为，是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。(2)性质及内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制或者剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除其不良后果，恢复原状。(3)形式不同。行政处罚有警告、罚款、没收、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照和拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除、限期治理等形式。(4)角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。
当然，责令改正或者限期改正与行政处罚亦有密切联系，这表现在：(1)起因相同。二者均是由于相对人的违法行为引起的。(2)目的一致。二者的根本目的均是维护行政管理秩序，保护公民和组织的合法权益，维护公共利益。(3)同步进行。在实施行政处罚时，往往同时责令违法行为人改正或者限期改正违法行为。只予以行政处罚，不足以恢复正常的行政管理秩序；仅责令改正或者限期改正，不足以惩戒违法者。只有二者同步进行，才能够最终达到行政目的。
三、行政命令的作用
与19世纪末以前自由资本主义国家所奉行的机械法治主义原理不同，在现代法治国家，基于福利国家和社会国家等理念，政府不得不积极地干预市场，其在社会经济生活中的管理职能不断增加。可以说，作为行政权的一种表现形式，具有较强的赋课义务之特征的行政命令，对于行政主体及时、有效地处理不断增加的行政管理事务，适应瞬息万变的社会发展，具有极其重要的意义。
但是，行政命令也具有一定的局限性。众所周知，行政命令一经作出，便为相对人设定了义务，无论该行政命令是否合法或者适当，相对人都必须依行政命令为一定的行为或者不为一定的行为，否则将引起行政处罚或者行政强制执行的后果。这样，若行政命令违法或者不当，将导致对行政相对人合法权益的侵害。因此，为了确保最大限度地发挥行政命令的积极作用而抑制其负面效应，应建立和完善对于行政命令的监督、制约机制，通过立法确立实施行政命令行为的一系列程序和原则。
第四节 行政征收
一、行政征收的概念和特征
《宪法》第13条第3款规定了一般征收和征用制度：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》第10条第3款明确规定了对土地的征收和征用制度：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里提出“可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”，意味着对原土地征用制度进行分类，一种是所有权的转移，一种是仅取得使用权。2004年8月，全国人大常委会将《土地管理法》第2条第4款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，修改后的《土地管理法》依然使用了“征收”和“征用”两个概念，并没有创设以限制使用权为内容的新的“土地征用制度”。
近年来，在修改《城市房屋拆迁管理条例》以及制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》的过程中，《土地管理法》第四次修订工作业已于2008年初启动，但是，各方观点迄今尚未达成共识。2012年12月底首次提交全国人大常委会审议的《土地管理法修正案(草案)》，在接下来的两年中，虽被列入全国人大常委会立法规划，但未再次提请审议。按照《立法法》规定，该草案已终止审议。在新的制度下，无论是征收还是征用，获得公平合理的国家补偿应当是遭受特别损失的公民、法人或者其他组织的一项合法权利。宪法修正案对其作出规定，使得这项权利成为宪法上的权利。①作为宪法上的权利，无论其土地被征收还是被征用，公民、法人或者其他组织都可以依法要求国家补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布施行，为行政征收与补偿制度的全面确立提供了重要的参考和借鉴，但其适用范围仅限于“征收国有土地上单位、个人的房屋”，并未涉及农村集体所有土地上的房屋征收，更未涉及“土地”征收。着眼于这种差异性，笔者认为，对土地征收或者土地征用，宜于在既有的行政征收概念之外单独展开研究。①在有关法律修改和制度创新尚未完成的情况下，这里将研究的对象主要限定在传统的“行政征收”(税、费征收)上。
传统的行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为。
这种行政征收具有下述特征：
(一)强制性
行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的征收权，这种权力具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需征得相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行。征收的对象、数额及具体征收的程序，完全由行政机关依法确定，无需与相对人协商一致。行政相对人必须服从行政征收命令，否则应承担一定的法律后果。
(二)无偿性
国家为了完成其职能，维护社会秩序，必须耗用一定的物质资财，而作为凌驾于社会生产之上的管理机构的国家行政机关，其本身并不直接从事物质生产、创造财富。因而，只有凭借国家行政权力，通过行政征收来取得所需物质资财。行政相对人的财产一经国家征收，其所有权就转移为国家所有，成为国家财产的一部分，由国家负责分配和使用，以保证国家财政开支的需要。行政征收必须是无偿的，是财产的单向流转，无需向被征收主体偿付任何报酬。◎
(三)法定性
行政征收直接指向的是行政相对人的经济利益，由于其强制性和无偿性，决定了其对相对人的权益始终都具有侵益性。因此，为了确保相对人合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定的原则。我国《宪法》第56条明确规定，公民有依照法律纳税的义务。这里规定了严格的法律主义，强调了必须有狭义上的法律根据。将行政征收的整个过程纳人法律调整的范围，使具体的行政征收行为受相对稳定的法律支配，使行政征收项目、行政征收金额、行政征收机关、行政征收相对人、行政征收程序都有法律上的明确依据，这是现代行政、特别是侵益行政行为所必须遵循的原则。没有法律根据，任何擅自决定征收的行为，都是侵害相对人的合法权益的侵权行为，都是违反行政法治原则的。
二、行政征收的种类
我国行政法学在传统上将行政征收和行政征用作了较为明确的领域划分，前者主要指向税收和各种费用的征收，而后者主要指向财产，即各种实物。尽管我国目前的实定法确立了“土地征收”和“国有土地上房屋征收”等重要的行政征收制度，但是，鉴于其所伴随的补偿性，本书在这里没有将其作为行政征收的主要研究对象。不过，需要强调的是，从广义上来理解我国行政征收制度的话，土地征收制度和房屋征收制度自然都应算作一个重要的类型。如果将税和费的征收称为无偿性行政征收的话，那么，对土地、房屋的征收以及根据《宪法》第13条对公民的私有财产实行的征收等，则可归类为有偿性行政征收。基于这种分类方法对行政征收的不同领域展开深入研究，具有重要意义。
在中国，除了《2004年宪法修正案》宣示的土地征收制度和2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规范的房屋征收制度外，行政征收体制主要由税和费组成。
(一)税
税，亦称税收，是国家税收机关凭借其行政权力，依法强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。按照征税对象的不同，可分为流转税、资源税、收益(所得)税、财产税和行为税五种。按照税收支配权的不同，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。国家通过对各种税的征管，达到调节资源分配和收人分配、各行各业协调发展的目的。通过对中央税、地方税和中央地方共享税的合理分配，兼顾中央和地方的利益，有利于市场经济条件下宏观调控的实施。
税收只能由国家特定的行政机关——税务机关及海关负责征收。税收一经征收人库，就为国家所有，不管是什么税种，都处于国家整体支配之中，通过国家预算支出，统一用于社会各方面的需要，在整个国家活动中体现出“取之于民，用之于民”的宗旨。
(二)费
费，即行政机关在税收之外依法向行政相对人收取的各种款项，是行政机关为行政相对人提供一定的公益服务，或者授予行政相对人以国家资源和资产的使用权而收取的一定代价。目前，我国各种行政收费主要有国有土地有偿使用费、公路运输管理费、车辆购置附加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育费附加等。
无论征收何种社会费用，都必须严格依法进行，不得自立名目，擅自订立征收标准。各种社会公益收费，由从事相应服务的行政机关负责征收，遵循专款专用、列收列支、收支平衡的原则，以收取部门提供一定的专门公益服务为前提而用于其自身开支，或者将此项收费专门用于特定的社会公益事业，以直接为被征收人提供更好的公益服务。
三、行政征收的作用
行政征收，是国家凭借其权力参与国民收人分配和再分配的一种有效方式，其基本目的在于满足国家为实现其职能而对物质的需要。首先，行政征收有利于国家进行宏观调控，具有管理经济并促进经济发展的功能。其次，行政征收属于经济利益的再分配，有利于缩小贫富差别，公平负担，协调各种利益团体和各阶层的利益。再次，行政征收是国家实现其管理职能，满足其财政支出需要的保障。行政相对人的财产一经国家征收，其所有权就转移为国家所有，成为国家财产的一部分，由国家负责分配和使用，以保证国家财政开支的需要。换言之，行政征收是财产的单向流转，一经征收，不再返还相对人，也不再给予其他补偿(当然，收费具有一定的服务代偿)，否则便不能实现其本来的目的。显而易见，任何时代、任何国家的维持和发展，都离不开行政征收。但是，行政征收具有浓厚的侵益性，如果运用不当，其负面效应亦是不可小视的。因此，在充分强调行政征收的法定性原则的同时，还必须十分重视行政征收的科学性，注意在综合考虑经济、政治、财政、社会乃至文化因素的基础上建立科学、合理的行政征收体制。
第五节 行政处罚
一、行政处罚的概念
行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行为(违反行政管理秩序的行为)，给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。
第一，行政处罚的主体是行政主体，实施行政处罚必须依据法定权限。
除非法律另有规定，行政处罚权只能由行政主体行使。行政主体是否享有行政处罚权以及享有何种行政处罚权、在多大范围内享有行政处罚权，必须基于行政法律规范的规定而定。①行政主体必须严格依据法定权限行使行政处罚权，超越法定权限的处罚无效。
第二，行政处罚是针对有违反行政法律规范行为的行政相对人的制裁。行政处罚是对违反行政法律规范尤其是违反行政管理秩序的相对人的人身自由、财产、名誉或者其他权益的限制或者剥夺，或者对其科以新的义务，体现了强烈的制裁性或者惩戒性。
第三，行政处罚的目的注重对违法者予以惩戒和教育。行政处罚的最终目的是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这一点是行政处罚和其他行政行为所共有的目的。行政处罚的直接目的是对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯。这一特征使得行政处罚区别于其他行政行为。
第四，行政处罚是一种行政制裁。如前所述，行政处罚是针对有违反行政法律规范行为的行政相对人的制裁，是对于违反行政法律规范尚未构成犯罪的行政相对人的制裁。①
二、行政处罚的种类
(一)人身罚
人身罚，亦称自由罚，是限制或者剥夺违法者人身自由的行政处罚。人身权是宪法规定的公民各种权利得以存在的基础，人身权受到限制或者剥夺，意味着其他任何权利都将难以行使。因此，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。并且人身罚的行使仅限于公安机关，以防止人身罚的滥用而影响公民的最基本权利。人身罚包括行政拘留及驱逐出境、禁止入境或者出境、限期出境等形式。@
1.行政拘留。
行政拘留又称治安拘留，是公安机关依法对违反行政法律规范(特别是治安管理法律规范)的人，在短期内限制其人身自由的一种处罚。根据《治安管理处罚法》外国人人境出境管理法公民出境人境管理法》等法律规范的规定，行政拘留的期限为1日以上15日以下。有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。除县级以上的公安机关外，其他任何行政机关都没有决定行政拘留的权力。①行政拘留一般适用于严重违反治安管理规范的行为人，并且只有在使用警告、罚款处罚不足以惩戒违法者时才适用。并且，对于特定的违反治安管理的行为人不执行行政拘留处罚。。
2.驱逐出境、禁止人境或者出境、限期出境。
这是指公安、边防、安全机关对违反我国行政法律规范的外国人、无国籍人采取的强令其离开或者禁止进入中国国境的处罚形式。《外国人人境出境管理法M国家安全法》边防检查条例》分别对此作出了规定。《治安管理处罚法》第10条第2款明确规定：“对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”
驱逐处境、禁止人境或者出境、限期出境的处罚形式，在《行政处罚法》中未被明确列人处罚种类，可以归为“其他行政处罚”一类。
(二)财产罚
财产罚，是特定的行政机关或者法律法规授权的组织强迫违法者交纳一定数额的金钱或者一定数量的物品，或者限制、剥夺其某种财产权的处罚。财产罚主要包括以下形式：
1.罚款。
罚款是指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式。罚款的数额应由具体的行政法律规范规定，一般是规定最高额和最低额，并规定加重和减轻的限额。行政处罚机关只能在法定幅度内决定罚款数额，不能有任何超越。作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除法定当场收缴的情形外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。依法当场收缴罚款的，必须出具统一收据，否则，当事人有权拒绝缴纳罚款。罚款必须全部上缴国库。@《行政处罚法》对较大数额罚款的行政处罚、《治安管理处罚法》对2000元以上罚款的治安管理处罚，分别规定了听证程序。9
2.没收。
没收是指有处罚权的行政主体依法将违法行为人的违法所得和非法财物收归国有的处罚形式。违法所得是指违法行为人从事非法经营等获得的利益。非法财物，是指违法者用于从事违法活动的违法工具、物品和违禁品等。办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴。
没收非法财物，必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，处罚机关不得私分、截留、随意毁损，通过非法途径低价处理，或者随意使用。没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。D
(三)行为罚
行为罚，亦称能力罚，是限制或者剥夺行政违法者某些特定行为能力和资格的处罚。行为罚主要包括以下形式：
1.责令停产停业。
这是对违反行政法律规范的工商企业和工商个体户责令其停止生产、停止营业的一种处罚形式。责令停产停业不是直接限制或者剥夺违法者的财产权，而是责令违法者暂时停止其所从事的生产经营活动，一旦违法者在一定期限内及时纠正了违法行为，按期履行了法定义务，仍可继续从事曾被停止的生产经营活动，无须重新申请领取有关许可证和执照。为了防止行政机关的恣意性，《行政处罚法》对责令停产停业规定了听证程序，以保护相对人合法权益。
2.暂扣或者吊销许可证、执照。
这是限制或者剥夺违法者从事某项活动的权利或者资格的处罚形式。暂扣许可证、执照的特点在于暂时中止持证人从事某种活动的资格，待其改正违法行为后或者经过一定期限和一定努力，再发还证件，恢复其资格，允许其重新享有该权利和资格。吊销许可证、执照的特点在于撤销相对人的凭证，终止其继续从事该凭证所允许活动的资格。《行政处罚法》对吊销许可证或者执照、《治安管理处罚法》对吊销许可证，分别规定了听证程序”，以确保慎重适用该处罚形式，保护相对人合法权益。
(四)申诫罚
申诫罚，亦称精神罚或者影响声誉罚，是行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。申诫罚主要包括以下形式：
1.警告。
警告是行政主体对较轻的违法行为人予以谴责和告诫的处罚形式。警告的目的在于通过对违法行为人予以精神上的惩戒，申明其有违法行为，以使其不再违法。根据《治安管理处罚法》的规定，警告的治安管理处罚决定既可以由县级以上公安机关作出，也可以由派出所作出。@公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在2日内送达被处罚人。有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人.D
2.通报批评。
通报批评是行政机关将对违法者的批评以书面形式公布于众，指出其违法行为，予以公开谴责和告诫，以避免其再犯的处罚形式。通报批评既有对违法者的惩戒和教育作用，也有一般社会预防作用。
警告和通报批评既可以对公民个人适用，也可以适用于法人或者其他组织；既可单处，也可与其他行政处罚同时适用。关于通报批评，《行政处罚法》没有作出明确规定。然而，在被称为信息社会的今天，通报批评有时会具有比其他处罚形式更重的处罚效果，因而必须严格依法实施·，以确保舆论监督和法制建设的统一性和合理性。
三、行政处罚的作用
行政处罚是行政法律规范得以遵守，社会、经济和生活秩序得以维护的重要且必要的手段。我们强调教育在维护秩序方面的作用，但教育不是万能的。对于不遵守行政法律规范，偷税漏税、不正当竞争、追逐暴利等行为，行政处罚具有较强的制裁和惩处作用，有利于良好市场秩序和社会生活秩序的建立。行政处罚的实施，还可以寓教育于惩戒之中，具有教育功能、预防违法的功能，是一种有效的维护行政管理秩序的手段。
但是，行政处罚只是维护行政管理秩序的一种手段，它无法替代其他法律手段，更无法替代道德、教育等其他手段在维持秩序方面的作用，具有其自身的局限性。@尤其值得注意的是，行政处罚是典型的侵益性行政行为，潜存着侵害人们合法权益的危险性。因此，为了充分发挥行政处罚的积极作用，抑制其消极因素，必须为行政处罚设立一系列的制约机制。
四、行政处罚的原则
(一)处罚法定原则
行政处罚是典型的侵益行为，其实施必然导致对特定的行政相对人某种权利或者权益的限制或剥夺。因此，行政处罚行为自始至终都应该严格贯彻处罚法定的原则。这一原则主要包括下述内容：
1.处罚设定权法定。
法律可以设定各种行政处罚，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，其他规范性文件不得设定行政处罚。D
2.处罚主体及其职权法定。
除法律、法规、规章规定有处罚权的行政机关以及法律、法规授权的组织外，其他任何机关、组织和个人均不得行使行政处罚权。此外，具备了主体资格的机关和组织在行使行政处罚权时，还必须遵守法定的职权范围，不得越权和滥用权力。
3.被处罚行为法定。
行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。对于行政相对人来说，法无明文规定不受罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，不应受到行政处罚。
4.处罚的种类、内容和程序法定。
对于法定应予处罚的行为，必须对之科以法定种类和内容的处罚。实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。@
(二)处罚公正、公开的原则
处罚公正的原则，亦称合理处罚的原则，是处罚法定原则的必要补充。这一原则要求，行政处罚必须公平、公正，没有偏私，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。①
为了确保处罚公平和公正，较为有效的方法就是坚持和贯彻处罚公开的原则：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据；处罚程序必须公开。
(三)处罚与教育相结合的原则
实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。@
教育必须以处罚为后盾，教育也不能代替处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予帮助教育，二者不可偏废。
此外，《行政处罚法》对青少年的特别规定(第25条)，对从轻或者减轻行政处罚以及不予行政处罚等规定(第27条)，以及《治安管理处罚法》对调解处理因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为的规定(第9条)、对青少年处罚的特别规定(第12条)、对从轻或者减轻处罚以及不予处罚等规定(第19条)等，无一不体现了处罚与教育相结合的原则。
(四)保障相对人权利的原则
《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，而且其有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，亦体现着这一指导思想。《治安管理处罚法》亦明确规定，实施治安管理处罚，应当尊重和保障人权，保护公民的人格尊严.①
保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便无处罚的原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。@无救济便无处罚的原则包括两层内容：其一，在立法阶段，不设立救济途径，即不得设立行政处罚；其二，在执行阶段，不提供救济途径，即不得实施行政处罚，并且实施行政处罚之前或者实施行政处罚过程中，必须告知相对人有关权利救济的途径。
(五)职能分离的原则
这一原则包括下述内容：
1.行政处罚的设定机关和实施机关相分离。
2.行政处罚的调查、检查人员和行政处罚的决定人员相分离。
3.作出罚款决定的机关和收缴罚款的机构相分离。除依法当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。应告知当事人到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
4.由非本案调查人员担任听证主持人。
(六)一事不再罚的原则
行政处罚以惩戒违法行为人，使其以后不再犯为目的，而不是以某种义务的履行为目的。所以，一次处罚即可达到目的。一事不再罚的原则包括如下3层意思：
1.对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚；对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵；
2.违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，行政机关不再予以人身自由的处罚°；
3.违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款处罚的，应当折抵相应罚金。
五、行政处罚的程序
行政处罚的程序由行政处罚决定程序和行政处罚执行程序两部分组成。
(一)行政处罚的决定程序
行政处罚的决定程序，是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提条件。包括简易程序(或者称当场处罚程序)、一般程序(或者称为普通程序)和听证程序。
1.简易程序
简易程序，也称当场处罚程序，是指国家行政机关或者法律、法规授权的组织对符合法定条件的行政处罚事项，当场作出行政处罚决定的处罚程序。
适用简易程序必须符合一定的条件：(1)违法事实确凿；(2)有法定依据；(3)较小数额罚款或者警告的行政处罚(第33条)。所谓较小数额的罚款，按照《行政处罚法》的规定，是指对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款；按照《治安管理处罚法》第100条和《道路交通安全法》第107条的规定，是指200元以下罚款。执法人员在行政执法过程中发现相对人实施的行政违法行为后，如认定相应行为符合上述法定条件，即不必适用调查取证程序，也不必更换时间和地点，可以立即当场予以处罚。与《行政处罚法》和《治安管理处罚法》所规定的一般程序和听证程序相比较，这一程序省略了相关步骤，有利于迅速、及时地处理较轻微的行政违法行为。
简易程序的步骤如下：
(1)表明身份，即执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。
这里的证件，既可以是工作证，也可以是特定的执法证，有时二者皆需出示，有时还要求附带出示执勤证章等其他标志。
(2)确认违法事实，说明处罚理由和依据。执法人员当场发现或者有人当场指认某人违法的，如果违法事实清楚、情节简单，当事人对违法事实无异议，执法人员即可当场处罚，并说明处罚的事实根据和法律依据。
有时虽然违法行为的危害后果轻微，但违法者拒不承认，或者由于某种客观原因，执法人员的“发现”或者第三人的“指认”存在事实上的偏差或者错误。在这种情况下，执法人员应当尽量取得其他证据，以确认违法事实。要求说明处罚理由和依据，体现了保障相对人权利的原则，有利于违法者了解法律的有关规定，教育其严格遵守法律。给予当事人以提出异议或者申辩的机会，也有利于监督执法人员认真执行处罚法规，公正地实施处罚。
(3)制作行政处罚决定书，这是对行政处罚决定的书面形式要求，其目的在于为行政处罚接受监督和审查提供证据。
执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明法定事项并由执法人员签名或者盖章。
(4)行政处罚决定书的交付。
执法人员按照法定的格式要求填写行政处罚决定书，应当当场交付当事人；有被侵害人的，并将决定书副本抄送被侵害人.①
(5)备案。
执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。当事人对当场处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。@
2.一般程序
一般程序，或称普通程序，是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序的以外，行政处罚通常所应适用的程序。
一般程序适用的范围广。除法律有特别规定的以外，一律适用一般程序。所谓法律有特别规定的情形，是指《行政处罚法》治安管理处罚法》和《道路交通安全法》等法律规范规定的应当适用简易程序和听证程序的两种情形。
一般程序的步骤包括：
(1)立案。
行政机关对于属于本机关管辖范围内并在追究时效内的行政违法行为或者重大违法嫌疑情况，认为有调查处理必要的，应当正式立案。D《行政处罚法》和《治安管理处罚法》均未对立案作出统一的明确规定，但立案是行政处罚程序的开始，执法实践中大多数案件需要经过立案程序，立案的目的是对违法行为进行追究，通过调查取证工作证明违法嫌疑人是否实施了违法行为，对违法者实施处罚。
(2)调查。
行政机关在立案后，应当对案件进行全面调查，对主要事实、情节和证据进行查对核实，取得必要证据，并查证有关应依据的行政法律规范。先取证、后处罚，是行政处罚程序最基本的准则。没有调查就没有充分的证据，没有充分的证据就不可能作出正确的处罚决定。因此，在没有取得足以证明应予处罚的违法事实存在的充分而确凿的证据以前，不能实施处罚。《行政处罚法》第36条对调查程序仅作了原则性的规定，该规定确立了依法调查、全面调查、客观调查、公正处罚原则，并且确立了检查法定的原则。《治安管理处罚法》第四章第一节用了14条，专门对调查作出了较为详细的规定，特别是明确规定：“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”(第79条第2款)，凸显了对依法调查的重视。
(3)决定。
行政机关在案件调查终结后，应当由承办人员填写《案件处理意见申报表》，向有裁决权的行政机关汇报案件情况和有关处理意见，送行政机关负责人审批。行政机关负责人应当及时对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同的处理决定：第一，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定；第二，对其他应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，由行政机关作出适当的行政处罚决定；第三，对违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；第四，对经调查认定，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。@
(4)制作拟处罚决定书。
行政机关负责人经过对调查结果的审查，作出给予行政处罚的决定的，应拟制盖有作出行政处罚决定的行政机关印章的拟行政处罚决定书。拟行政处罚决定书应当载明法定的事项。①
(5)说明理由并告知权利。
行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。说明理由和告知权利的主要意义在于给当事人以针对处罚理由、根据进行申辩的机会以及保证当事人在处罚过程后及时请求救济，防止错过救济时效。
(6)当事人陈述和申辩。
当事人或者被处罚人的陈述、申辩权，是行政处罚程序中最主要、最基本的权利，是保护相对人不受行政机关非法侵害的权利，也是制约行政机关滥用处罚权的主要机制之一。行政机关有提出事实和证据说明当事人违法的权利，当事人也有陈述事实、提出证据说明自己并无违法行为或违法行为轻微的权利。如果当事人提出有力的证据证明自己无违法行为，行政机关就不能也无权实施行政处罚。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，拒绝听取当事人的陈述或者申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。④公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据·能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。①行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚。@
(7)正式裁决。
实质上，调查终结后行政机关负责人经审查所作出的处理决定即裁决。不过，有时当事人的陈述和申辩可能在行政处罚决定书拟制之前进行，有时也可能在此之后进行。当陈述和申辩在行政处罚决定书拟制之后进行时，经过陈述和申辩，在该决定书正式送达当事人之前，行政机关还必须再次作出维持、变更或者取消前述决定的裁断，并正式制作行政处罚决定书。
(8)行政处罚决定书的送达。
行政机关依照法定的程序和方式，将行政处罚决定书送交当事人的行为，称为行政处罚决定书的送达。行政处罚决定书一经送达，便产生一定的法律效果。当事人提起行政复议或者行政诉讼的期限，从送达之日起计算。行政处罚决定书一般应在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。行政处罚决定书的送达方式有以下三种：直接送达、留置送达和邮寄送达。
3.听证程序
行政法上的听证，是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。听证的目的在于广泛听取相对人的意见，通过公开、合理的程序形式，将行政决定建立在合法适当的基础上，避免违法或者不当的行政决定给相对人带来不利或者不公正的影响。根据我国《行政处罚法》第42条规定，在行政处罚程序中，行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大额罚款等行政处罚决定之前，应当事人要求，须公开举行有利害关系人参加的听证会，在质证和辩论的基础上作出处罚决定。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照《治安管理处罚法》的有关规定执行。②
听证是由行政机关主持的并由有关利害关系人参加的程序。听证程序在形式上类似于司法审判程序，而实质上存在着根本性区别。行政机关在听证程序中既是调查、主持者，又是行使处罚裁决或者决定的主体(尽管调查人员与处罚决定人员通常分离)；而司法审判中的人民法院只能是案件的裁判者，而不能同时调查取证和充当追诉人。因此，在公正性上，听证程序依然无法与审判程序相比。
听证公开进行。听证程序不仅有行政机关和利害关系人参加，而且社会公众可以旁听。质证和辩论程序的公开，有利于控制权力滥用。
根据《行政处罚法》第42条的规定，行政处罚听证依照以下程序和要求进行：
(1)听证的申请与决定。
当事人对于符合法定听证种类的行政处罚案件，有权向行政机关提出听证的申请。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。行政机关接到当事人的申请后，应决定举行听证的时间和地点，并根据案件是否涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，决定听证是否公开举行。
(2)听证通知。
行政机关作出有关组织听证的决定后，应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点和其他有关事项。
(3)听证形式。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。
(4)听证的主持与参与。
行政机关工作人员不得参与与自己有利害关系的案件，承担调查取证任务的执法人员不能主持听证，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。
当事人可亲自参加听证，也可委托1至2人代理。举行听证时，首先由主持人宣布听证会开始、听证事项及其他有关事项，然后由调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议。针对指控的事实及相关问题，当事人进行申辩和质证。经过调查取证人员与当事人相互辩论，由主持人宣布辩论结束后，当事人有最后陈述的权利。最后由主持人宣布听证会结束。
(5)听证笔录。
对在听证会中出示的材料、当事人的陈述以及辩论等，应当制作笔录，交付当事人、证人等有关参加人阅读或者向他们宣读，有遗漏或者差错的应予补正或者改正，确认没有错误后，由主持人、书记员和当事人及其他参加人分别签字或者盖章后，作为处罚的依据封卷上交机关负责人。
(6)作出行政处罚决定
听证程序只是一般程序中的一种特殊的调查处理程序，并不包含行政处罚程序的全过程。与一般程序中的调查取证程序相比较，只是对比较重大的处罚案件适用特殊方式的调查取证程序而已。听证程序完毕以后，只是完成了调查取证，仍应按照一般程序的有关规定作出处罚决定。听证结束后，行政机关依照有关一般程序的规定作出处理决定。也就是说，适用听证程序的案件的最后决定权在行政机关而不在主持听证的工作人员。
(二)行政处罚的执行程序
行政处罚的执行程序，是指有关国家机关保证行政处罚决定所确定的当事人的义务得以履行的程序。没有行政处罚的执行，行政处罚决定就没有意义，只有确保行政处罚决定的内容得以实现，才能够确保整个国家社会生活有序发展。
1.行政处罚执行程序的原则
(1)申诉不停止执行的原则。
行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，除法律另有规定外@，行政处罚不停止执行。
(2)作出罚款决定的机关和收缴罚款的机构分离的原则。
为了限制滥设处罚、乱施处罚等行政专横和滥用职权的现象，以保护行政相对人的合法权益，防止执行处罚人员乱施处罚，将罚没款据为己有，损害国家利益，损害政府及其公务员的声誉，行政处罚法在规定行政处罚设定权法定的原则的同时，确立了作出罚款决定的机关和收缴罚款的机构分离的原则，除依法当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。①行政机关可以指定银行作为收受罚款的专门机构，当事人到指定的银行缴纳罚款，银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。@罚款的行政处罚决定由法定的享有行政处罚权的行政机关作出，而罚款的收缴则由法定的专门机构负责。
2.行政处罚执行程序的类别
(1)专门机构收缴罚款
专门机构收缴罚款有一定的范围限制。以下两种情况属于该原则的例外：其一，依照《行政处罚法》第47、48条的规定当场收缴罚款的?；其二，依法采取执行措施收缴的罚款。当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库。@
《行政处罚法》并未对专门机构收缴罚款的具体程序作出规定。根据该法第46条第3项的规定以及目前试点情况，专门机构收缴罚款应遵循如下程序：第一，通知送达。送达行政处罚决定书，是行政处罚决定的最后一项程序，同时又是当事人缴纳罚款的第一项程序。行政机关应在行政处罚决定书中注明指定银行。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。第二，催交。专门机构根据处罚决定书限定的当事人自动交纳罚款的时间，在期限届满之前，可以向当事人发出催交通知书，以提醒和督促当事人按期主动履行缴纳罚款义务。第三，收受罚款。当事人向专门机构缴纳罚款的，专门机构应向缴纳人开具统一的罚款收据。第四，上交国库。银行收受罚款后，应将罚款直接上缴国库。
(2)当场收缴罚款
当场收缴罚款适用的情形有三：
其一，依法给予20元以下罚款的；
其二，不当场收缴事后难以执行的；
其三，边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出的。此外，《道路交通安全法》第108条第2款规定，对行人、乘车人和非机动车驾驶人的罚款，当事人无异议的，可以当场予以收缴罚款。
当场收缴罚款的程序是：首先，出具罚款收据。行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。①其次，罚款的缴付。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关；行政机关应当在2日内将罚款缴付指定的银行。
(3)强制执行
《行政处罚法》第51条规定了3种执行措施：
其一，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。这种措施属间接强制执行即执行罚，其目的在于迫使当事人迅速而及时地履行行政处罚决定。只要当事人履行了处罚决定所确定的义务，执行罚便当然停止。
其二，根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。采取这种措施必须根据法律规定；拍卖查封、扣押的财物必须按国家规定公开进行或者按照国家有关规定处理；拍卖财物折抵：的罚款应当全部立即上交国库。
其三，申请人民法院强制执行。行政机关如对处罚决定没有法定的直接强制执行权，可以申请人民法院强制执行。
如果当事人并非故意不履行，而是客观上不能履行时，应当依法不予强制执行。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
第六节 行政强制
一、行政强制的概念
行政强制，是指行政主体在行政过程中出现行政相对人违反义务或者义务不履行的情况，为了确保行政的实效性，维护和实现公共利益，由行政主体或者行政主体申请人民法院，对相对人的财产以及人身、自由等予以强制而采取的措施。
第一，行政强制的主体是行政主体和人民法院，实施行政强制必须依据法定权限。
行政强制的主体具有独特性，大多数行政强制的主体是行政主体，也有一些特殊的行政强制(某些行政强制执行)的主体为人民法院。行政主体和人民法院根据法律、法规的规定实施行政强制。例如，有的行政强制对授权要求趋向严格，只有法律、行政法规才能授权具有管理公共事务职能的组织成为实施主体D；有的行政强制主体只限于法律规定的行政机关，其他行政机关或者组织不能成为该类行政强制的主体；有的行政强制的实施不得委托。无论是行政主体还是人民法院，行政强制权均必须严格依据法定权限行使。
第二，行政强制是针对行政过程中行政相对人有违反义务或者义务不履行的情况实施的。
行政强制注重对违法行为的制止，在证据可能被损毁、危害可能发生或者危险可能扩大的情况下，采取临时性的措施予以限制或者控制，在法定义务不履行的情况下，采取相应的强制措施，以实现义务的履行。
第三，行政强制的目的在于确保行政的实效性，维护和实现公共利益。
行政强制权是国家行政权的重要组成部分，是实现公共利益的重要保障手段。以实现公共利益为目的，是包括行政强制在内的一切行政活动正当性的判断基准。所以，一旦实现了相关目的，行政强制应当立即终结。①
第四，行政强制是典型的侵益性行政行为之一，是对公民、法人或者其他组织的财产以及人身和人身自由等实施的强制，故而尤其强调“依法律行政”原则，一般要求有明确而具体的法律授权。
行政强制是为执行法律，实现公共利益等行政目的，保护私人合法权益而实施的，故而行政强制的实施要求有较为严格的法律依据，需要有法律、法规的具体规定。
第五，行政强制是一个复合性概念。
作为确保行政实效性的制度或者确保私人方面履行义务的制度，各项不同的行政强制，既有作为行政强制的共性，又分别具有各自的独特性，所以，不仅需要对其理论上的异同进行审慎的梳理和高度的概括，而且必须对其在实定法上的诸多形态予以缜密的分析，对每一种具体的制度进行深人的探究。
二、行政强制的种类
关于行政强制的分类，存在诸多不同的观点。笔者一直主张，不应将行政强制执行和行政强制措施这两个概念并列，因为行政强制措施是一个上位概念，行政强制措施即行政强制，它可分为行政强制执行、即时强制及行政监督检查强制(强制性行政调查)三类。①这种三分法也是日本行政法上的经典架构。@鉴于行政强制是为了确保行政的实效性而对行政过程中的违反义务和义务不履行所采取的强制，故而可以将其分为对违反义务的强制和对义务不履行的强制两部分。《行政强制法》第2条第1款采用了将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行的两分法。这种分类方法虽然不能与行政强制的两部分功能完全对应，但是，作为该领域的实定法规定，对于我们理解行政强制这一概念范畴在实定法上所呈现出的复合性，或者说理解行政强制法典的适用范围，无疑亦具有重要作用。故本节按照这种分类方法对行政强制的类型展开探讨。
此外，《行政强制法》第3条第2款和第3款规定“依照有关法律、行政法规执行”的排除事项，亦属于行政强制的范畴，它们作为适用特别法规范的行政强制或曰不适用《行政强制法》的行政强制，与适用《行政强制法》的行政强制一起构成一种重要的分类方法，故而，在讨论行政强制的种类时，亦需要对这些适用特别法规范的行政强制形态进行研究。
(一)行政强制措施
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。
基于这一定义，行政强制措施可分为对公民人身自由的行政强制措施和对公民、法人或者其他组织的财产的行政强制措施。但《行政强制法》并未进行这样的分类，而是在第9条规定了行政强制措施的种类，列举了5种类型：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款，以及“其他行政强制措施”。
从上述定义和类型列举可以看出，《行政强制法》并未将全部行政强制措施纳人其调整范围。行政强制措施的目的是“为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”，除了《行政强制法》所列举的行政强制措施的类型外，还有行政上的即时强制及行政调查中的强制，都可以归类于这里的行政强制措施的范畴。
行政上的即时强制，是指行政主体根据目前的紧迫情况没有余暇发布命令，或者虽然有发布命令的余暇，但若发布命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政主体不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或者制度。①
根据强制的标的不同，行政上的即时强制可分为如下3种：(1)对人身及人身自由的强制。如《卫生检疫法》急性传染病管理条例》和《艾滋病监测管理的若干规定》上的强制隔离、强制治疗，以及《人民警察法》第9条的盘问、检查、留置，该法第14条的保护性约東措施，第15条的交通管制，第17条的现场管制和强行驱散等。(2)对住宅、工作场所等进行的强制。如为制止严重违法犯罪行为，保护公民的生命安全，执法人员直接进入住宅或者商店进行检查、搜查以及审计部门进行的监督和检查等。(3)对财产的强制。如当场查封、扣押、冻结等。
行政调查中的强制，是指为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的行政相对人进行的，能够影响相对人权益的检查、问询等信息收集活动。例如，要求纳税人到税务机关进行税务登记、强制要求相对人提交有关资料、进入现场检查、实地检查、盘问检查、对标本物品的无偿收集等，均有行政强制因素。在行政调查中，申报、批准程序，有关证件的出示及必要和可能情况下的听证、公开听证会等，作为信息收集活动的一环，具有保障法治的积极意义。
根据不同的标准，行政调查可分为诸多种类：任意调查是指在取得相对方配合和协助的基础上进行的调查，不存在强制；强制调查是指排除相对方的抵抗而进行的调查，同时属于即时强制；间接强制任意调查则是指以罚则或者行政强制措施为背景的调查。
(二)行政强制执行
行政强制执行，是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或者行政机关申请人民法院，依法强制其履行义务的行为。
第一，适用行政强制执行的前提条件是行政相对人不履行应履行的法定义务。
行政强制执行是针对不履行法律规范直接规定的或者由行政行为确立的义务的行政相对人，采取强制手段迫使其履行该义务，以达到行政目的的行政执行权能。只有在构成了义务不履行的条件下，法律规范明确规定可以实施时，才能实施行政强制执行。对于不构成义务不履行的，如对未到限定期限的义务，就不能实施行政强制执行。
第二，行政强制执行的主体是行政机关或者人民法院。行政强制执行由谁实施的问题，必须依据法律的规定。
人民法院只有根据行政机关的申请，并按照法律的明确规定和一定程序，才能实施行政强制执行。行政机关申请人民法院强制执行的案件称为非诉行政执行案件。人民法院所进行的行政强制执行，实质上是行政权中执行权能的体现，是行政机关强制执行权的延伸和继续。因此，在司法权和行政权的关系方面，人民法院的行政强制执行尚存在诸多问题，需要从理论上进一步展开探讨。一般情况下，对于紧急的、应及时采取行政强制执行的行政行为，都由行政机关自己执行，而对于经过一段时间不会影响行政行为效果的行政强制执行，出于对行政相对人权益的保护，则可由行政机关申请人民法院执行。
第三，行政强制执行的目的是实现义务的履行。
无论行政强制执行的主体是谁，其目的都是实现法律规范直接规定或者行政行为所确立义务的履行。人民法院接受行政机关的行政强制执行申请，应当对相应行政义务的合法性进行审查，如合法，就应按照行政行为的内容予以强制执行，如不合法，则应当裁定不予执行。
第四，行政强制执行的对象具有广泛性和法定性。
行政强制执行可以针对一切阻碍行政行为执行的对象，以及应执行的一切对象进行。行政强制执行内在的侵益性决定了其具体实施方式必须由法律、法规明确规定，执行机关必须严格按照法定形式实施，不得任意创新或者更改。行政强制执行只能由法律设定，但是，其具体实施方式，包括裁执分离模式等，则通过法规、司法解释等作出具体安排。
第五，行政强制执行一般不宜进行执行和解。
行政强制执行，是有关机关依照法律规范规定，在履行了催告等法定程序，相对人逾期仍不履行的情况下，依法对相对人作出的、保障行政行为得以执行的特别措施。传统行政法学认为，对于义务主体行政相对人来说，只有一个选择，即履行其应履行的义务。行政强制执行过程中不可能出现免除或者变更义务的情况。对于行政权力行使者来说，行使行政权力既是权利又是义务，必须依法行使，不得放弃或者自由处置。因此，在行政强制执行过程中一般不允许进行执行和解，但如果出现法定情形，行政主体可决定执行中止或者执行终结。值得注意的是，不得和解的原则并不完全排斥在个别行政行为领域中根据具体情况进行一定程度和解的例外情形。鉴于法律规范所难免的滞后性和不确定概念的存在，以及法律规范适用过程中诸多裁量余地的存在，现代行政法学认为，整个行政过程中的每个阶段乃至行政诉讼阶段都存在和解的必要性和可行性，承认并研究和解的法理和制度，与坚持不得和解的原则同样重要。@作为行政强制执行不得进行执行和解这一原则的例外，《行政强制法》对执行协议(即执行和解)作出明确规定，具有重要的法治保障意义。在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，执行机关可以与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，执行机关应当恢复强制执行。①
行政强制执行的分类有诸多方法。
根据执行机关的不同，行政强制执行分为行政机关强制执行(行政性执行)和行政机关申请人民法院强制执行(司法性执行)两类。
根据执行的方式，行政强制执行分为以下种类：执行罚，即加处罚款或者滞纳金；强制划拨，即划拨存款、汇款；拍卖、查封和扣押，即对场所、设施或者财物的拍卖或者依法处理查封、扣押；代履行(代执行)@；排除妨碍、恢复原状等；其他强制执行，即前述类型化的强制之外，为实现行政的实效性而由法律设定的、尚未被类型化的强制。
根据执行的对象，行政强制执行分为对物(财产)、行为和人身自由的强制3种。(1)对物(财产)的强制执行，是指义务主体逾期不履行义务时，行政机关对义务主体的财产实施强制的执行方式，包括强制划拨@、强制抵缴@、强制扣缴@、强制收兑@、强制拆除@、强制搬迁、责令退还等。(2)对行为的强制执行，是指义务主体逾期不履行某些作为义务，行政机关依强制执行程序迫使其履行作为义务而采取的方式，包括专利实施的强制许可(强制转让专利权)、注册商标专用权处理决定的强制执行°、强制登记、强制检定°、滞纳金°、滞报金P等。(3)对人身及人身自由的强制执行，是指义务主体不履行法定的人身义务或者拒不接受公安机关的人身自由处罚时，执行机关依强制执行程序对其采取的强制执行方式，包括强制传唤、强制拘留”、强制履行、遣送出境@、强制隔离治疗、强制戒除毒瘾@、强行带离现场等。
根据强制手段相对于被强制义务人的形态，行政强制执行一般分为间接强制和直接强制两种。
其一，间接强制。间接强制是指行政机关通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的义务的强制执行。对于相对人应履行而又不能为他人代履行的作为义务和不作为义务，只能采取间接强制。而对于相对人应履行但可为他人代履·行的作为义务，则既可采取间接强制，又可采取直接强制。间接强制又分为代履行和执行罚两种。
代履行。
是指行政机关(一般委托第三人)代替履行法律规范直接规定的或者行政行为所确立的相对人的作为义务，并向义务人征收必要费用的强制执行。代履行避免了执行机关直接凭借国家强制力迫使义务人履行义务，从而缓解了义务主体对执行的抗拒心理，只要义务人在代履行过程中不妨碍执行的实施，就可达到执行的目的。因此，代履行在强制执行中应用范围较广，具有很大的实用价值。代履行的实施前提是，相对人有法定义务存在而不履行其应该履行的法定义务。代履行的主体是强制执行机关，但代履行的具体实施一般委托给第三人承担。强制执行机关自身代履行，是完成其所承担任务的一种有效途径，这也是法律所允许的。由第三人来代履行，需要第三人接受执行机关的委托，并且，要求其与所委托实施的代履行之间没有利害关系。换言之，执行机关成为代履行主体，并不意味着该机关及其公务员必须具体实施代履行行为，只要在其主持和指挥下进行即可。
执行罚。
亦称强制金、滞纳金，是执行机关对拒不履行不作为义务或者不可为他人代履行的作为义务的义务主体，课以新的金钱给付义务，以迫使其履行的强制执行。执行罚与行政处罚中的罚款有相似之处：都以行政违法为前提，都是对相对人课以一定的金钱给付义务。但是，执行罚与罚款在性质和功能上有着原则的区别。首先，执行罚的目的不是对义务主体进行金钱处罚，而是通过罚缴一定数额的金钱，促使义务主体履行其应履行却尚未履行的义务；而罚款则是对已经发生的行政违法行为给予金钱制裁。其次，执行罚可以针对同一事项反复适用，而罚款则必须遵循“一事不再罚”的原则。执行罚一般只应用于不作为义务和不可为他人代履行的作为义务，在我国税务、海关、环保、审计等部门中被广泛运用，最为典型的是滞纳金。执行罚的数额必须由法律、法规明文规定，从义务主体应履行义务之日起，按天数计算，并可反复适用。凡法律、法规明确规定了数额的，执行机关应当依法实施，如税法等规定的滞纳金。如果法律、法规只规定了一定幅度，执行机关就可以在法定幅度内进行裁量，其标准是以能够促使义务主体自动履行义务为限。一旦义务主体履行了义务，执行罚则不应再实施。鉴于现实中曾频繁出现“天价滞纳金”等尴尬局面，从立法层面对执行罚的数额进行相应的限制是非常重要和必要的。①
其二，直接强制。直接强制是指行政强制执行机关对拒不履行其应履行的义务的相对人的人身或者财产施以强制力，以达到与义务主体履行义务相同状态的行政强制。直接强制可分为人身强制和财产强制两种。前者如强制传唤、遣送出境等；后者如强制划拨、强制抵缴以及根据《食品安全法》的规定对被污染的食品及其原料实行强制销毁等。直接强制如适用不当，极易造成对义务主体的合法权利和利益的侵害。因此，法律对直接强制的适用条件和程序作了非常严格的规定，特别强调适当和比例原则。一般认为，只有在无法采用代履行、执行罚的情况下，或者虽采用了代履行或者执行罚，仍难以达到执行目的时，才能适用直接强制。也就是说，应遵循从轻至重按顺序选择的原则来选择适用强制手段。
三、行政强制的作用
(一)保证行政法律规范的实施
任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯彻实施体现出来的。对于那些应当知道法律规定的义务，而拒不履行的义务人，需要施以相应的强制，迫使其遵守法律，执行法律，履行义务，从而保证法律法规的顺利实施，维护法律、法规的尊严。行政强制是确保行政实效性的手段，是实施行政法律规范的有力保障。
(二)保障行政主体法定职权的行使
行政强制是行政主体依法行使职权的有力保障。行政主体在行政管理过程中，对相对人课以一定的义务，并使这种义务得以履行，是行政职权完整行使的保障。在现实生活中，往往有相对人不履行行政义务的情况发生，而行政强制的实施，有利于预防、制止或者避免这类现象的发生，有利于维护和提高行政职权的尊严，确保其合法和有效运行。行政强制是行政命令得以贯彻实施的重要保障之一。
(三)维护社会公共秩序，促进市场经济发展
行政强制是维护社会公共秩序，促进市场经济发展的必要手段。行政管理的根本目的是维护社会公共秩序，为市场经济的发展创造良好的社会环境，而行政强制则是实现这一目标的有效手段之一。行政主体作为社会秩序的维护者，在制止、预防违法行为，敦促相对人履行义务过程中，对相对人进行说服教育是必要的，但只靠说服、劝导的手段是不够的，往往还需通过对拒不履行义务的相对人采取一些必要的强制手段或者制裁手段，才能阻止其拒不履行义务的行为继续下去，防止其发展成为违法犯罪行为。另外，市场经济的发展，要求有一个公开、平等、竞争的社会经济秩序，行政主体在对作为“看不见的手”的市场予以充分尊重的基础上，依法对市场秩序、交易环境等进行规制，排除阻碍和扰乱市场经济发展的因素，可促使人们的经济活动在法制化的轨道上运行。
(四)促使公民增强法制观念，自觉履行法定义务
行政强制也是使公民增强法制观念，自觉履行法定义务的有效方法。行政强制虽然是通过实施一系列强制手段来维持社会秩序、经济秩序及公民、法人和其他组织的合法权益的，但其宣传法制以及教育、警戒作用也十分明显。行政机关在实施行政强制过程中，同时着眼于教育义务人。在对相对人的人身、自由及财产实施强制的同时，必然也会触及其轻视法制的观念，教育其自觉履行法定义务。因而，说服教育与强制相结合，强制与预防相结合的原则，成为行政强制机关在实施行政强制中必须遵循的行为准则。
四、行政强制的原则
(一)行政强制的基本原则
行政强制的基本原则，是指导和规范行政强制的立法、执法(设定和实施)的基础性原则，是贯穿于行政强制的具体规范，又高于具体规范，体现其基本价值观的准则。经过《行政强制法》立法过程中的诸多讨论，理论界和实务界的对行政强制基本原则的认识基本上达成一致，最终体现为《行政强制法》确立的下述五大原则：D
1.行政强制法定原则
《行政强制法》第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”这一原则包括下述两项内容：
其一，依法设定行政强制。行政强制的设定应当依照法定的权限、范围、条件和程序①，由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押的行政强制措施。◎法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。②法律没有规定行政主体强制执行的，作出行政决定的行政主体应当申请人民法院强制执行。并且，设定行政强制必须遵循必要的程序法规定。例如，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
其二，依法实施行政强制。行政强制必须严格依照法律规范的规定进行。首先，实施行政强制的机关必须合法，无行政强制权的机关和组织均不得实施行政强制。其次，行政强制必须有行为法依据，没有行为法依据便不能强制。再次，行政强制必须依照法定程序、在法定职权范围内实施。最后，行政强制权的授予和委托均需要依照法律规范的规定进行。
2.行政强制适当和比例原则
《行政强制法》第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该条款规定了行政强制适当和比例原则，同时，也对理论界长期争议的比例原则和适当原则的关系，从实定法上予以明确的层次处理。
行政强制适当和比例原则，要求行政强制的设定和实施两个层面都必须对手段和目的进行衡量，准确地把握行政管理目的，充分了解实现该目的所必要的手段以及既有的手段，在确保达到行政管理目的的基础上，尽量做到选择非强制手段，选择较轻的强制手段，所选择的行政强制手段与所要达到行政管理目的的需求程度相当。
3.说服教育和强制相结合的原则
《行政强制法》第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”该条款确立了说服教育和强制相结合的原则。说服教育和强制相结合的原则，亦是对前述行政强制适当原则的具体诠释，强调应当致力于教育相对人自觉守法，减少他们对行政活动的抵触情绪，自觉履行法定义务；在经合理的时间、采取适当的方法进行说服教育仍达不到行政管理目标的情况下，则须依法实施强制。行政强制尤其是行政强制执行应该在穷尽教育手段(催告等)仍然不能实现行政目的时不得已而为之的手段。
值得注意的是，对于行政上的即时强制等行政强制措施来说，其内在的规律性决定了难以在实施前进行说服教育工作。也就是说，在事态紧急、时间紧迫的情况下，可以不经过教育、告诫程序，直接实施行政强制。
4.行政强制不得滥用的原则
《行政强制法》第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”该条款确立了行政强制不得滥用的原则。行政强制不得滥用的原则，与以行政强制“目的适当、手段必要、价值取向均衡”为内容的适当原则、比例原则、均衡性原则和相称性原则等具有交叉和互为促进、补充的关系，强调的是必要性、最小侵害和过度禁止。不过，这里所说的行政强制不得滥用的原则，不是从“方式手段选择”角度来评价行政强制的，而是从目的和价值取向的角度来阐述其核心内容——不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。这也是行政强制法定原则、适当原则以及权利保障和救济原则的内在要求。
5.加强当事人合法权益保护的原则
从强制相对人的角度看，行政强制是典型的侵益性行政行为之一，这种属性决定了行政强制权的行使必须受到更多的监督制约。所以，在行政强制的相关法规范中，全面而深人地贯彻保护当事人合法权益的原则就显得尤为重要和必要。《行政强制法》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”列为立法目的之一，并围绕这一立法目的，在具体条款中使之充分体现。例如，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务◎；行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定◎；加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法行政强制受到损害和因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的相对人，有权依法要求赔偿。①
(二)其他相关原则
行政强制，除了应遵循《行政强制法》规定的一般原则外，还应遵循其他法律或法理确定的相关原则：
1.及时准确、手段正当原则
在法律、法规规定了时限时，行政强制必须在法定期限内进行，不得逾期；当法律、法规没有就时限作出规定时，行政强制机关应该在不使相对人隐藏、转移、变卖、毁损强制标的或者不使其拒不履行的行为发展成为违法犯罪行为的适当期限内，实施行政强制。强制的标的既可以是物和行为，又可以是被强制人的人身自由。行政强制稍有差错，就会导致对相对人权益的严重侵害。所以，强制行为必须准确，证据确凿，执行手段合理、公平、适当，以取得最佳社会效果。
2.强制标的有限原则
对财产和金钱给付义务的行政强制，应该有一定的范围和限度：首先不得超出相对人应当履行义务的范围；其次，应当保留相对人及其所扶养家属的生活必需费用和生活必需品，以不影响相对人及其所扶养家属的最低生活标准为限。例如，实施查封、扣押，限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的相应场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。在某些复杂的情况下，实施行政强制时难以准确判断所涉及财产的价值，行政强制实施后才发现已超出相对人应当履行义务的范围时，应当将多余部分退还相对人。
3.强制与预防相结合的原则
通过行政强制，可以避免拒不履行法定义务的状态持续下去，可以制止违法行为，保护国家和社会公共利益。但是，一旦实施行政强制，又难免造成行政强制主体和行政相对人之间某种程度上的对立、抵触，不利于社会稳定发展。因此，在日常的行政活动中，应加强调查研究，分析预测，杜绝或者减少拒不履行法定义务的行为。例如，我国《消防法》水污染防治法》等法律中都规定了这样的原则。贯彻行政强制与预防相结合的原则，应当确立行政过程论的视角，做好相应的监督检查和督促指导工作。
4.协助强制的原则
在行政强制中，若强制标的不由相对人占有或者持有，而由案外的有关单位或者个人占有、持有或者保存时，行政机关应当通知有关单位或者个人协助强制，有关单位或者个人有义务协助强制。如果有义务协助强制的有关单位或者个人，在接到协助强制通知书后，无故推脱、拒绝或者妨碍强制，行政机关可以依法追究其责任。例如，《行政强制法》第23条第2款规定：“当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。”这也体现了公务协助的理念，既是对其他国家机关的尊重，也是对私人权益的尊重和保障。当然，如何构建和拓展该类协助机制，则是需要一系列配套法规范予以支撑的。
5.行政强制的和解
《行政强制法》第42条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”该条规定确立了行政强制执行协议制度，或曰行政强制执行和解制度。
《行政强制法》没有在总则中规定和解的问题，而是将相关内容后移至行政强制执行的“一般程序”中予以规定，并且，将曾在草案阶段使用过的“执行和解”替换成“执行协议”，这说明，“和解”是必要的，但是，在“行政强制”层面，它只能是“例外”的途径或者手段选择，而不能也不应当将其确立为“原则”。该法最终并未确立行政强制和解原则。
五、行政强制的实施程序
为了确保相对人的合法权益不受违法和不当的行政强制的侵害，真正实现行政法治目的，世界上许多国家的有关立法都比较重视从程序上对行政强制加以制约，构筑了一系列的规制程序。根据行政强制的不同种类，对行政强制进行制约或者规制的实施程序亦有诸多不同形态。《行政强制法》对行政强制措施实施程序和行政强制执行程序分别作出规定，分别设置了一般规定，并对重要事项个别地设置了相应程序。
(一)行政强制措施的实施程序
1.行政强制措施实施程序的一般规定
(1)依法判断采取行政强制措施的必要性，在法定职权和法定授权范围内实施行政强制措施。
行政强制措施权不得委托。行政主体在履行行政管理职责过程中，可以依照相关法律规范的规定实施行政强制措施。根据对相关情况的把握，确认违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。D
(2)由行政主体具备相应资格的执法人员按照法定的程序实施行政强制措施。
实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。此外，还须遵守法律、法规规定的其他程序。
(3)遵守时限规定，履行报告和告知义务。
情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续；当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告，并补办批准手续。@实施限制公民人身自由的行政强制措施，还须当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限，并履行法律规定的其他程序，不得超过法定期限。实施限制人身自由的行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。
.(4)依法移送司法机关。
违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财产一并移送，并书面告知当事人。
2.查封、扣押的实施程序
(1)依法判断查封、扣押的标的，严格遵守标的有限原则。
法律、法规规定的行政机关在实施查封、扣押时，须认真确认涉案的场所、设施或者财物，查封、扣押仅限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，且不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品，不得重复查封已被其他国家机关依法查封的当事人的场所、设施或者财物。
(2)查封、扣押决定书和清单的制作与交付。
行政机关实施查封、扣押的，应当履行行政强制措施实施程序的一般规定，还应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：当事人姓名或者名称、地址；查封、扣押的理由、依据和期限；查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。①
(3)遵守法定时限，履行延期批准和告知义务。
查封、扣押的期限不得超过法定期限；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长。但是，法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。②
(4)履行妥善保管义务，承担损毁赔偿责任。
对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，受委托的第三人负有妥善保管义务，不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，由行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
(5)依法作出处理决定。行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期间内依法作出处理决定。
对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。对于当事人没有违法行为，查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关，行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押，查封、扣押期限已经届满，以及其他不再需要采取查封、扣押措施的情形，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。田
3.冻结的实施程序
(1)依法判断冻结标的，严格遵守标的有限原则。
法律规定的行政机关实施冻结存款、汇款，冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。
(2)履行报告和批准程序。
法律规定的行政机关实施冻结存款、汇款前须向行政机关负责人报告并经批准。D
(3)表明身份，制作现场笔录。
法律规定的行政机关实施冻结存款、汇款，须由两名以上行政执法人员实施，并出示执法身份证件，制作现场笔录。
(4)冻结机关的通知义务和金融机构的保密义务。
行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当向金融机构交付冻结通知书。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。@
(5)冻结决定书的交付。
依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在法定期限内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、依据和期限；冻结的账号和数额；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。①
(6)在法定期限内作出处理决定。
行政机关应当在法定期限内作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。9
(7)解除冻结决定的情形及其执行。
对于当事人没有违法行为，冻结的存款、汇款与违法行为无关，行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结，冻结期限已经届满，以及其他不再需要采取冻结措施的情形，行政机关应当及时作出解除冻结决定。行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。@
(二)行政机关强制执行程序
1.一般规定
(1)义务不履行的确认和履行义务的催告。
行政相对人不履行应履行的法定义务，是适用行政强制执行的前提条件。行政机关实施行政强制执行，应当对该前提条件存在的事实予以确认，并事先催告当事人履行义务。经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行；经催告，当事人逾期仍不履行，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，行政机关可以立即作出强制执行决定。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。①
(2)听取当事人陈述和申辩，依法、合理应对具体情形。
当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。对采用非强制手段可以达到行政目的的，不得实施行政强制~；根据当事人的具体情况，在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，可以与当事人达成执行协议，约定分阶段履行，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金@；对当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的，以及当事人不履行执行协议的，行政机关应当实施强制执行。5
(3)强制执行决定书的制作与交付。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。行政强制执行决定书应当直接送达当事人；当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。
(4)行政强制执行的中止执行和终结执行。
中止执行的情形有：当事人履行行政决定确有困难或者暂无展行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；以及行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行。终结执行的情形有：公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；执行标的灭失的；据以执行的行政决定被撤销的；行政机关认为需要终结执行的其他情形。9
(5)遵守时段、时间限制，采用正当的强制执行方式。
除有紧急情况外，行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。①
(6)承担相应责任。强制执行中或者强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撒销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还原物的，依法给予赔偿。②
2.金钱给付义务的执行
(1)确认义务不履行，作出执行罚决定。
行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政主体可以依法按日加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。@
(2)执行罚的强制执行。
行政机关依法实施执行处罚超过法定期限，当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照查封、扣押、冻结的规定办理。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
(3)法律规定的行政机关决定划拨存款、汇款的，应当书面通知金融机构。
金融机构在接到行政机关划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。9
(4)依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照《拍卖法》的规定办理。
(5)划拨存款、汇款及拍卖和依法处理所得的款项，应当上缴国库或者划人财政专户。
任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
3.作为义务的执行
作为义务的执行，应当首先履行催告(告诫)程序，在催告后仍未履行的，才实施代履行。催告应在事先以书面形式进行。在催告设定的履行期限内，义务人未履行，并且确有不履行义务的故意而不是实际上不能履行时，才可以实施代履行。只有在特殊情况下，由于形势紧迫，来不及催告时，才可以不经事先催告和不待期限届满，立即代为履行@，这种情况称为即时代履行。代履行以向义务人征收费用为终结。
(1)作为义务不履行的确认与催告。
行政机关依法作出要求当事人排除妨碍、恢复原状等的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关应当对相关作为义务不履行的事实予以确认，向当事人发出催告。经催告，当事人仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关应当作出代履行的决定。①
(2)代履行决定书的送达与再次催告。
行政机关作出代履行决定，应当制作代履行决定书，并在代履行前送达决定书。代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人等。在代履行3日前再次催告，当事人履行的，停止代履行；经催告，当事人仍然不履行的，实施代履行。@
(3)代履行的实施与监督。
行政机关实施代履行，可以亲自代履行，也可以委托没有利害关系的第三人代履行。委托实施代履行的，作出决定的行政机关应当派员到场监督。。
(4)代履行的执行文书与费用负担。
代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。①
(5)即时代履行。
需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。立即实施代履行时当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。9
(6)公告后强制拆除。
对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。@
(三)申请人民法院强制执行程序
1.申请人民法院强制执行的实体要件。
当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以在法定期限内依法申请人民法院强制执行。
2.申请人民法院强制执行前的程序要件。
行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达后法定期限内当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。①
3.申请人民法院强制执行的材料提供。
行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；以及法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。
4.申请人民法院强制执行的受理与异议裁定。
人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在法定期限内受理；不属于本院管辖的，不予受理。行政机关对人民法院不予受理有异议的，可以在法定期限内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当在法定期限内作出是否受理的裁定。③
5.申请人民法院强制执行的审查与裁定。
人民法院应当在法定期限内对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合相关法规范的规定，且行政决定具备法定执行效力的，应当在法定期限内作出执行裁定。@裁定不予执行的，应当说明理由，并在法定期限内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以依法向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当在法定期限内作出是否执行的裁定。@
6.人民法院应当裁定不准予执行的情形。
人民法院应当裁定不准予执行的情形有：实施主体不具有行政主体资格的；明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。回对诸如此类“明显”的低级违法情形作出不予执行的裁定，本是理所当然的事情。而实定法上还规定在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关双方当事人的意见，这种做法是不可取的。当然，为确保不准予执行裁定的公正性，应当设置相应的事后救济程序。D
7.紧急情况下的简易程序。
因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当在法定期限内予以执行。行政机关或者行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
8.人民法院强制执行裁定的执行。
《行政强制法》并未对强制执行裁定的执行制度作出明确规定。该法只是确立了司法裁判、行政执行、裁执分离模式，即人民法院裁定执行的，由行政机关或者由行政机关委托没有利害关系的其他组织负责其具体实施。@而依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《拍卖法》的规定办理。划拨存款、汇款及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划人财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
9.申请人民法院强制执行的费用承担。
行政机关申请人民法院强制执行，.不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将执行费用扣除。342