第十七章 行政程序
第一节 行政程序概述
一、行政程序的概念
行政程序是行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程。行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。所以，行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。有时行政机关实施行政行为离不开行政相对人的参与，因此，相对人参与行政行为程序也是行政程序不可缺少的内容。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现法治行政的重要前提；而行政程序发达与否，则是衡量一个国家法治行政程度的重要标志。
行政程序具有法定性，用于规范行政行为的程序一般应通过预设的立法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、正当运作的强制力量。行政程序的法定性表明：其一，尽管任何行政行为都是由实体和程序两部分构成，但并不是所有行政行为的程序都有必要法定化，如某些行政机关内部程序并非必须法定化；只有那些对行政行为产生控制功能的程序，才有必要法定化。其二，行政程序的法定性意味着无论是行政机关还是行政相对人都必须遵守预定的行政程序；任何违反法定行政程序的行为，都将产生不利于行为人的法律后果。对于行政机关来说，遵守法定行政程序更具有法治意义，且行政程序的宗旨就是为行政机关依法公正行为而设计的。其三，行政相对人参与行政行为所应当遵守的法定程序，本质上是相对人过参与程序，监控行政机关依法实施行政行为，从而达到保护其合法权益的目的。
行政行为因性质上的差异导致行政机关所遵守的行政程序呈现出多种性。行政程序的多样性至少有以下几个方面内容值得注意：其一，行政程序的多样性增加了行政程序法典化的难度。要将多种不同性质的行政程序集中规定在一部法典中，不仅需要较深厚的行政法学理论作指导，而且也要有相当娴熟的立法技术相配合。其二，尽管行政程序存在着多样性的特点，但是在不同性质的行政行为中间，客观上仍存在着基本相同的行政程序，如在行政处罚、行政许可等过程中的听证程序。从法理上深人研究和分析这部分行政程序，可以为制定统一的行政程序法典提供法理基础。其三，行政程序的多样性要求我们既要关注各种行政行为共同遵守的行政程序，也要关注每种行政行为所具有的特别行政程序，必要时，也可以在统一的行政程序法典中加以特别规定，在适用时应当遵循特别行政程序优于普通行政程序的规则。例如，《湖南行政程序规定》第五章专门规定了特别行为程序和应急程序。
行政程序一般分散规定于为数众多的、具有不同效力等级的法律文件之中。对于这一特征，我们可以从以下几个方面作进一步分析：其一，许多国家在统一的行政程序法典之外存在着单行的行政程序法律文件。例如，美国除了《联邦行政程序法》外，还有《阳光下的政府法》信息自由法》和《隐私权法》等单行法律文件(制定后再先后编纂人《联邦行政程序法》之中)。其二，在某些行政实体法中规定了若干行政程序规范。如我国《国家赔偿法》中规定的行政赔偿处理程序，《公务员法》中规定的公务员申诉控告程序。其三，在尚未制定统一的行政程序法典前，针对不同性质的行政行为制定各种单一的行政程序法律文件，如我国的《行政处罚法》行政许可法》行政强制法》《政府信息公开条例》和《行政法规制定程序条例》等，英国的《行政法规法》，法国的《行政和公众关系法》行政行为说明理由法》等。
二、行政程序分类
(一)主要程序与次要程序
行政程序以其对相对人合法权益是否产生实质影响为标准，划分为主要程序和次要程序。这种划分的学理基础是，行政效率对行政权的必要性和程序权利与实体权利的关系，而其法律意义则是为司法审查提供一个更为合理的、可操作的规则。我国至今还没有法律明确规定主要程序与次要程序的划分标准。在行政执法和司法审查中，具有可操作性的标准是行政程序对行政相对人的合法权益是否产生实质影响。D
1.主要程序。
主要程序是指行政机关若不遵守将可能对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序，如行政处罚中的告知程序、表明身份程序和听证程序等。主要程序的欠缺，将直接影响行政行为的合法性。因此，对违反主要程序的行政行为，有权机关应当予以撤销或者确认无效、违法。
2.次要程序。
次要程序是指行政机关不遵守并不会对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。例如，行政机关超过法定期限颁发出国护照，但并不一定影响相对人预定行程(如影响相对人预定行程则非次要程序)。对于次要程序的欠缺，有时只需要相对人向行政机关指出或由监督机关责令其予以补正即可，不必一定撤销该行政行为，或责令行政机关重做。当然，有权监督机关也可以追究违反程序的责任人相应的法律责任。①
(二)强制性程序与任意性程序
行政程序以行政机关遵守行政程序是否具有一定的裁量权为标准，可以划分为强制性程序和任意性程序。这种划分的学理基础是行政裁量权理论，而它的法律意义是：其一，强制性程序只发生合法与否的问题，而任意性程序还可能发生是否合理的问题。其二，违反强制性程序在司法审查中将导致行政行为的被撤销或确认违法、无效，而违反任意性程序只有在超出法定选择范围或选择极不合理的情况下，在司法审查中才会导致相应行政行为的被撤销或确认违法、无效。
1.强制性程序。
强制性程序是行政机关在实施行政行为时没有裁量余地，必须严格遵守，不得增加或者减少行政行为的步骤、方法、时限，也不得颠倒顺序。无裁量性是强制性程序的最大特征。例如，责令停产停业的行政处罚，行政机关必须告知当事人听证权利之后才能作出，否则，该行政处罚决定无效。②
2.任意性程序。
任意性程序是行政机关在实施行政行为时，法律为其规定了裁量空间，由其根据具体情况酌情决定适用何种程序。例如，《行政许可法》第34条第3款规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”这里的核查程序就是由行政机关依据“需要”而确定的任意性程序。
(三)内部程序与外部程序
行政程序以其规范行政行为所涉及的对象和范围为标准，可以划分为内部程序和外部程序。这种划分的学理基础是行政机关和行政相对人所具有的，互相之间无法替代的双重身份，而其法律意义则是明确行政程序法的调整重心，确立“交叉适用无效”和“分别救济”两大原则。
1.内部程序。
内部程序是指行政机关对内部事务实施行为时所应当遵循的程序。比如，作为行政法极其重要内容的某些行政监督程序即是内部程序。内部程序是适用于行政机关系统内的一种程序，法律化程度较低，甚至没有法律化，由行政机关内部发文规定。许多程序基本上是由行政机关自己设置，而且行政机关不遵守内部程序往往只能通过行政机关系统内部来解决。
2.外部程序。
外部程序是行政机关对外部事务实施行政行为时所应当遵守的程序。外部程序是行政程序的核心部分，也是最引人关注的问题。研究行政程序主要是研究外部程序。行政机关行使行政职权产生影响行政相对人的合法权益的后果，主要是通过行政行为导致的，它是行政程序规范的重点。
三、行政程序的价值
(一)扩大公民参政权行使的途径
首先，传统的公民参政权在20世纪之后国家与社会发展过程中已显露出无法弥补的缺陷。这种缺陷表现在公民监督行政机关行使权力的间接性，即公民只能通过自己在议会中的代表，在议会中行使对行政机关的监督，而且这种监督基本上是事后监督，对防止行政机关滥用职权不能起到有效制约的作用。其次，从监督行政机关依法行使职权的最佳方案选择看，事先、事中监督显然优越于事后监督，预防性监督显然优越于追惩性监督。这种法治理想的落实最终因为民主理论的发达而提供了更为可行的现实条件。再次，行政程序可以让公民越过自己的代表直接介人行政权的行使过程。在这个过程中，公民权利可以成为约束行政权合法、正当行使的一种外在规范力量，并随时可以对行政权的行使是否合法、正当，在法律范围内提出质疑、抗辩，为行政机关行使职权提供一个反思的机制。如果行政机关发现其行政行为有不合法或欠缺正当性的情况，即可以自已纠正。这也是符合现代行政法的法治精神所要求的合作与协商原则的。
(二)保护行政相对人的权利
首先，行政相对人的法律程序权利是一种被法律实用主义所长期掩饰而不为人们所重视的法律权利。轻视法律程序权利的结果往往是行政机关以国家神化为理由剥夺公民实体法上的权利。一个不言而喻的命题是，任何法律实体权利如没有相应的法律程序权利予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的。其次，在行政法律关系中，行政相对人的法律程序权利只能通过相应的行政程序来保障。过去，可能是所有开始走向法治国家的初始阶段都是这样，在立法过程中，只注意规定行政相对人的法律实体权利，如我国《宪法》第41条、原《民法通则》第121条有关国家赔偿的规定，这些法律实体权利长期得不到法律程序的保障。再次，我们可以看到，当行政实体法发展到一定程度时，行政程序也必然会逐步发展起来。这是一个规律性的现象，因为，对于任何一个国家来说，行政机关首先必须要有足够的力量控制社会秩序，当行政相对人对其行政行为提出异议并诉诸法院时，不会影响行政机关对社会秩序的有效控制；只有在这样的情况下，国家才可能通过立法制定行政程序，让相对人介人行政行为的过程，以维护其合法权益。①
(三)提高行政效率
首先，行政效率是行政权的生命。在现代国家中，人们不会容忍行政机关像法院那样不慌不忙地行使行政职权。行政权运行机制的设定，在许多情况下都是受制于行政效率。比如，诉讼过程中不停止执行、某些行政行为的合法性由行政机关自己作最终决定等。换个角度审视，我们可以把它看成是法治的代价。其次，通过行政程序让行政相对人介人行政过程，允许他们对行政机关行使行政权说三道四，有时还可能会使一些不明真相的人也起来阻挠行政机关行使行政权，从而导致行政过程发生暂时中断，行政效率因此受到损害。但是，我们更要看到行政程序也有促进行政效率的功能。这表现在行政机关以暂时的行政过程中的低效率换来执行行政行为结果中的高效率，表现在行政相对人对行政行为的认同并自觉履行上，即让相对人的“怒”发泄在行政行为起始期，而不是在行政决定作出之后，以便行政行为获得及时执行。
(四)监督行政机关依法行使职权
首先，行政程序本身所具有的可控制行政行为的功能，决定了行政程序具有监督行政机关依法行使职权的作用。行政程序要求行政机关应当给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求，明确告知其程序权利以及程序结束后产生的法律后果。同时，行政机关不得基于不正当的动机来解释有关行政程序的模糊概念，从而达到偏祖一方当事人或者自身的利益的目的。因此，许多国家都把听证、告知、回避等法律程序制度列为行政程序法不可缺少的内容，其目的旨在监督行政机关依法行使行政职权。其次，行政程序可以对行政裁量权实施可行性的监控。行政实体法规定的对行政裁量权的监督难以起到制约作用，而行政程序却可以较有效地起到这方面的作用。再次，行政程序可以为行政权趋于正当、合理产生一种引导功能，引领行政权行使的正确方向。
第二节 行政程序的基本原则
一、公开原则
行政公开是行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。①因此相对人可以通过参与行政程序维护自己的合法权益；社会民众因此可以通过公开的行政程序，监督行政机关依法行使行政权力，如参加价格听证会等。我国正式确立行政公开原则的法律是1996年的《行政处罚法》和2003年的《行政许可法》，两部法律均将行政公开原则列为相应行政行为的基本原则。这一事实表明了我国对行政公开原则的全面接受。这对于推动我国的行政公开化，提高行政透明度，减少行政腐败现象具有重要的促进作用。2008年实施的《政府信息公开条例》全面贯彻行政公开原则，以期建立一个公开、透明政府。
公开是现代民主政治的要求。我们知道，传统的民主制度中并不欠缺参与机制，但这种参与机制只限于通过选举议会组成人员和选举国家元首来实现其民主参与的目的，从而完成民主的社会实践。这种民主实践在议会主权强盛的年代里被认为是一种最好的民主政治。但是，20世纪以后，许多国家普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁结果，国家权力重心也由议会转到了政府。在民主国家中，人们普遍认为通过原有的民主政治，人民尚可以控制议会，但已无法通过议会有效地控制政府，有时议会反而被政府所控制，人们普遍感到了传统的民主政治已产生了危机。于是，通过扩大民主政治中的参与机制作为摆脱民主制度困境的方略，这为许多国家所采纳。
在行政程序法中确立程序公开原则，是现代民主政治发展的基本要求。这一原则的法治意义是将行政权运作的基本过程公开于社会，接受社会的监督，防止行政权被滥用。公开原则应当包括如下主要内容：
1.行使行政权的依据必须公开。
这里的“依据”具有两方面的内容：其一，如果行使行政权的依据是抽象的，必须事先以法定形式向社会公布。如美国1946年《联邦行政程序法》规定：“不得以任何方式强迫任何人服从应当公布但没有公布于《联邦登记》上的任何文件，也不应使其受到此种文件的不利影响。”其二，如果行使行政权的依据是具体的，行政机关必须在作出决定以前将该依据以法定形式告知相关的相对人。我国《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
2.政府信息公开。
行政相对人了解、掌握政府信息，是其参与行政程序、维护自身合法权益的重要前提。因此，行政机关根据相对人的申请，应当及时、迅速地提供其所需要的政府信息，除非法律有不得公开的禁止性规定。如西班牙1958年《行政程序法》第62条规定：“行政案件中利害关系人有权在任何时候通过有关办公室得到适当的信息，了解审理情况。”我国2008年《政府信息公开条例》已对我国的政府信息公开作出了具体和可操作的规定。
3.设立听证制度。听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由相对人表达意见、提供证据的程序以及行政机关听取意见、接受证据的程序所构成的一种法律制度。它是行政程序法的核心。一些国家的行政程序法尽管内容上存在着差异性，但基本上都确立了听证制度。我国《行政处罚法》行政许可法》价格法》行政法规制定程序条例》等都已经确立了听证制度。听证已成为行政程序的核心内容之一。
4.行政决定公开。行政机关对行政相对人的合法权益作出有影响的决定，必须向相对人公开，从而使相对人不服决定时能及时行使行政救济权。应当向相对人公开的行政决定不公开，该行政决定不能产生法律效力，不具有行政执行力。行政机关对已经发生法律效力的行政决定向社会公开的，必须遵守《政府信息公开条例》的相关规定。
二、公正、公平原则
行政程序的公正、公平原则是指行政机关行使行政权应当公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政裁量权。对行政机关来说，行政机关公正、公平地行使行政权力是树立行政权威的源泉；对于行政相对人和社会来说，行政机关公正、公平地行使行政权是他们信任、服从行政权的基础。这里的“公”要求行政机关行使行政权以无偏私为要旨，天下为公，没有私利，它是确立行政程序法上行政公正、公平原则的法理基础。但是，由于行政公正、公平这种状态往往是由人的主观判断获得的结论，具有较强的主观性，所以，行政公正、公平是一项主观性原则。相对而言，行政公开是要求行政权公开的一种客观状态，是一项客观性原则。这里的“正”“平”要求行政机关行使行政权时对所有行政相对人一视同仁，不偏不倚，它是宪法上的平等原则向行政法扩展的通道。程序公正、公平原则应当包括如下内容：
1.行政程序立法应当赋予行政相对人应有的行政程序权利。
由于相对人在行政实体法律关系中处于劣势的法律地位，要确保相对人能够依法维护自身的合法权益，监督行政机关依法行使行政权，在行政程序法律关系中就必须为相对人确立相应的程序权利。同时为行政机关设置相应的行政程序义务，以确保程序公正、公平原则在行政程序立法时得以体现。如《湖南省行政规定》第28条规定：“行政程序参与人在行政程序中，依法享有知情权、参与权、表达权、监督权。”
2.行政机关所选择的行政程序必须符合客观情况，具有可行性。
当法律规定行政机关具有行政程序裁量权时，行政机关必须充分考虑所选择的行政程序是否具有可行性。缺乏可行性的行政程序，既不能确保行政机关公正、公平地行使行政权力，也不能使相对人维护自身的合法权益。如要求行政许可申请人在1天时间内往返100多公里路程补充申请材料，就有行政裁量权滥用的嫌疑。
3.行政机关所选择的行政程序必须符合规律或者常识，具有科学性。
客观规律和常识体现了人们对客观事物的认同性。在行政程序的选择上，如果行政机关违背这种认同性，不仅难以达到行使行政权力的目的，而且可能会引发社会的不满情绪，增加行政机关管理社会事务的难度。如行政机关不尊重经济发展的规律随意变更城市规划，已经成为引发民众上访的主要原因。行政机关受到程序公正、公平原则约束，其所作出的行政行为才会为社会接受，从而获得社会力量的支持，达到行使行政权的目的。
4.行政机关所选择的行政程序必须符合社会公共道德，具有合理性。
社会公共道德不具有与法律一样的强制性，但它是一个社会正常发展的基本条件。人们的许多行为在接受法律规范的同时，也要受社会公共道德的约束。行政机关的行政行为必须充分体现社会公共道德所蕴涵的公平内容，尽可能体现社会绝大部分人的利益和要求。
5.行政机关所选择的行政程序必须符合社会一般公正心态，具有正当性。
自古以来，公正始终是法律内涵的基本价值之一。英国普通法中“自然公正原则”的法律精神今天已为许多国家法律所接受，在程序法律中影响尤其明显。正当性要求行政机关必须在公正、公平的心态支配下行使行政权。不考虑相关的因素或者考虑了不相关的因素，都是缺乏行政公正、公平性的表现。这样的行政行为也不可能为行政相对人和社会民众所接受。
三、参与原则
参与原则是指行政机关在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为过程的条件和机会，从而确保相对人实现行政程序权益，也可以使行政行为更加符合社会公共利益。“公众参与的核心在于其有效性，通常表现为参与者的心理上的‘成就感'和参与者对政策的实际影响。”这一原则的法律价值是使相对人一方在行政程序中成为具有独立人格的主体，而不是行政权随意支配的、附属的客体。参与原则的内容集中体现在行政相对人的行政程序上的权利，这些权利主要有：
(一)获得通知权
获得通知权是指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政机关通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利。获得通知是相对人的一项程序权利，相应地，通知便是行政机关应当履行的义务。获得通知权是相对人重要的程序权利之一，如《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”基于行政实践的复杂性，行政机关通知的时间应根据不同的情况分别作出不同的规定，以适应行政实践的需要。《行政处罚法》对行政处罚听证程序中的通知采用何种形式没有作出特别规定。从行政处罚实务中反映出的情况看，法律对行政处罚听证程序中的通知没有规定具体形式，导致实践中行政机关履行通知义务的随意性比较明显；而行政处罚决定的通知方式采用《民事诉讼法》规定的司法文书的送达方式，又因程序过于严格而影响行政效率。将来我国的行政程序立法对此问题应当作出统一规定。
(二)陈述权
陈述权是行政相对人就行政案件所涉及的事实向行政机关作陈述的权利。相对人是行政案件的当事人，亲身经历了行政案件的事实发生、发展，因此，确认相对人的陈述权有利于行政机关全面了解行政案件的事实真相，正确地处理行政案件。同时，确认相对人陈述权，也是相对人为维护自身合法权益而向行政机关说明行政案件事实真相的需要。虽然相对人在陈述行政案件事实时有可能会缩小、隐瞒对其不利的事实，夸大、编造对其有利的事实，但行政机关只要把握相对人陈述的这个特点，是可以去伪存真的。
行政相对人行使陈述权是行政案件证据来源途径之一。从证据形成的时间上看，它不同于物证、书证和视听资料。它是在行政案件发生之后在行政机关调查过程中形成的，且相对人本身就是案件处理结果的利害关系人，而物证、书证和视听资料是在行政案件发生过程中就已客观存在。因此，相对人陈述内容所形成的证据——当事人陈述——其证明效力不如物证、书证和视听资料。相对人行使陈述权在时间上应当限于行政程序之中，在行政程序未开始或者行政程序已经结束，相对人就丧失了行使陈述权的机会。如果相对人在行政程序中因客观事由不能行使陈述权的，应当由其代理人代为行使。如果相对人没有代理人，且查明行政案件确实需要听取相对人陈述的，行政机关应当中止行政程序，待阻碍相对人不能行使陈述权的客观事由消失后，再恢复行政程序，听取相对人的陈述。
(三)抗辩权
抗辩权是行政相对人针对行政机关提出的不利指控，依据其掌握的事实和法律向行政机关提出反驳，旨在法律上消灭或者减轻行政机关对其提出的不利指控的权利。确认相对人的抗辩权的法理基础是，当行政机关运用行政权限制、剥夺相对人的自由权、财产权等法律权利时，应当给予相对人抗辩的权利。这是行政程序正当性的要素之一。若相对人未行使抗辩权，行政机关即作出限制、剥夺其合法权益的决定，该决定应属无效。
抗辩权是以获得通知权利为前提的。获得通知权利的实现可以使行政相对人了解行政机关对其作出不利决定的依据，从而使相对人可以找到反驳的目标。如果行政机关不将作出不利决定的依据通知给相对人，相对人的抗辩权就会因此而丧失抗辩对象。抗辩权从本质上说是一种防卫权，从宪法的角度可以视它为一种基本权利。抗辩权作为一种防卫权是为防御国家行政权的侵犯。国家行政权的存在是否具有正当性，不能由其自身内容来决定，很大程度上取决于国家是否承认相对人对行政权具有抗辩权。因为，只有确认了相对人拥有抗辩权，相对人在行政程序上才具有独立的人格，才具有自主性。
(四)申请权
申请权是行政相对人请求行政机关启动行政程序的权利。申请权是一项程序权利，相对人行使申请权的目的是希望通过行政程序来维护其自身的合法权益，是相对人获得行政程序主体资格的重要条件。行政程序之所以在现代法治社会被如此推重，是因为行政程序将相对人从行政权可任意支配的客体变为可以约束行政机关的外在力量。相对人拥有了申请权，意味着相对人拥有了可以要求行政机关行使以及如何行使行政权的权利，从而减少行政机关恣意行使行政权。
申请权在行政程序中可以分解为以下权利：(1)听证请求权。听证是行政相对人通过表达自己意愿，以维护自身合法权益的一种权利，因此，当行政机关向其告知了将要作出的决定所依据的事实和法律规定时，其可以决定是否要求行政机关在听取其意见之后再作出决定。将听证请求权赋予相对人，并由其自主决定是否行使，有利于相对人自愿接受不利的行政决定。(2)回避请求权。行政官员回避裁决与自己有关的争议是程序公正的基本要求。在行政程序中，相对人如认为主持程序并裁决自己与行政机关争议的行政官员具有法定回避情形时，有权请求其回避。这项申请权的法律意义在于，通过相对人的判定将可能不公正主持程序和裁决的行政官员排除在行政程序之外，从而消除相对人对程序结果不公正的怀疑。对于相对人的回避请求权，行政机关如果予以驳回，应当说明理由。(3)卷宗阅览请求权。卷宗阅览请求权是相对人要求行政机关将卷宗交给其查阅的权利。由于卷宗材料可以成为行政决定的依据，相对人事先应当有了解、辩明的权利，从而利用卷宗材料主张权利、抗辩不利指控。《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”实务中的问题是，有的行政机关无限地扩大解释国家秘密、商业秘密或者个人隐私的范围，从而变相地剥夺相对人的卷宗阅览权。(4)复议请求权。复议请求权是相对人不服行政机关作出的行政行为，请求复议机关审查的权利。复议程序是行政系统内部的一种层级监督制度，也是行政系统自我纠错的机制。为了保证下一级行政机关行使行政职权的主动性、积极性，复议机关不能主动介人下一级行政机关的执法活动。是否启动行政复议程序应交给相对人来决定，因为，只有相对人才最了解自己合法权益是否被侵害，是否需要通过复议程序来救济。此项权利由《行政复议法》加以规定并保障。
四、效率原则
效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。行政效率是行政权的生命；没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。但是，过分地强调行政效率，又会损及相对人的合法权益。行政程序法的效率原则具有如下内涵；其一，提高行政效率不得损害行政相对人的合法权益。其二，提高行政效率不得违反公平原则。效率原则主要通过以下行政程序制度来体现：
(一)时效
时效是指行政程序法律关系的主体，在法定期限内不作为，待法定期限届满后即产生相应不利的法律后果。行政机关在法定期限内如不行使职权，在法定期限届满后可能不得再行使，同时应承担相应的行政责任。行政相对人在法定期限内如不行使权利，也可能丧失相应的权利，并承担相应的法律后果。如《行政许可法》第50条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”时效的法律意义是，稳定行政法律关系，及时排除行政程序中的不利因素，提高行政效率。
(二)代理
代理是指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代为履行的制度。代理发生的前提是这种法定义务具有可替代性，否则，代理不得适用。目前，我国行政程序中还没有建立规范化的代理制度，这成为影响我国行政效率的一个重要因素。实务中有的行政机关在一些岗位上设有A、B岗，具有代理制度的意义，只是它没有形成一个稳定的法律制度。代理制度的法律意义是，督促行政机关及时履行职责，减少行政怠职，促使行政相对人自觉履行义务，提高行政效率。
(三)不停止执行
不停止执行是指行政相对人因不服行政行为而提起复议或诉讼后，除非有法律的特别的规定，被质疑的行政行为不停止执行。不停止行政行为执行的意义是，在确保行政行为被撤销后，相对人可以恢复其权利的前提下，使行政行为获得迅速执行，从而提高行政效率。但是，从实效性保护相对人合法权益的角度看，“法律的特别规定”必须被充分执行。①
第三节 行政程序的基本制度
一、行政回避制度
行政回避是指行政机关工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法停止其职务的行使并由他人行使的一种法律制度。
(一)行政回避的缘由
回避缘由是指行政机关工作人员与行政相对人之间因何种理由，导致行政相对人认为其不能公正处理行政事务的心理倾向。从许多国家行政程序法的规定看，回避缘由内容在表述上不尽一致，如“个人偏见”“招致不公正事由”“偏袒嫌疑”和“利害关系”等。回避缘由既有行政相对人的主观判断，如“偏见”，也有人无法改变的客观存在，如“利害关系”。现分述如下：
偏见即偏于一方面的见解。在法律上，这种个人的“偏于一方面的见解”因行政机关工作人员未了解全部案情形成，或者因行政机关工作人员由于民族、种族、性别等非人为因素对某些事情产生看法而形成。对于有偏见的行政机关工作人员来说，全面、客观地了解案件真实情况对于他来说已并不重要，因为他对案件的处理在内心早已有了结论，法律程序作为形成行政决定的过程已经变成了“过场”。
利害关系系指案件处理的结果影响到负责处理案件的行政机关工作人员的金钱、名誉、友情、亲情等利益的增加或减损。人在作为一个社会人时，他始终处于各种利害关系中，离开了这种利害关系，他是无法生存的。因此，人所处的社会关系本质上就是利害关系。行政机关工作人员虽然是经过比较严格的法律程序选拔出来的，但这种选拔程序并没有隔绝其与社会其他成员的关系。基于人与生俱来的趋利避害的本性，行政机关工作人员在行使职权时有时可能会屈从于与其有利害关系成员的无理要求，如自己儿子的老师说情，亲朋好友的劝告等，都可能会导致行政机关工作人员失去公正而徇私枉法。利害关系构成了法律上回避的另一个缘由。
然而，利害关系本身的内涵极其复杂，如果将所有的利害关系都纳入回避缘由，可能导致行政机关中没有一个符合法律规定的行政机关工作人员来行使相应事务的处理职权。因此，下列利害关系可以不列人“回避缘由”：
其一，罚没款与行政机关工作人员的收人关系。在美国1927年的塔迈诉俄亥俄州案中，市镇法官的报酬来自市法院所判决的罚金，最高法院认为在这种情况下，法官对于判决的结果，有直接的金钱利害关系，不符合正当的法律程序，因此撤销了这个判决。另一个案件中，市镇长官负责市政的财政收人。最高法院认为由市镇长官主持的市法院裁决违反交通规则的罚款，而非由大公无私的裁判官主持，不符合正当的法律程序。①从我国的实际情况看，美国的这种做法显然是行不通的。尽管我国《行政处罚法》创设了罚没款收支两条线@，但是，财政部门返回罚没款额与行政机关上交罚没款额之间仍然存在着事实上的比例关系。
其二，师生关系、同学关系、老乡关系以及曾经为同事、上下级关系等。这些关系在行政管理领域中经常可以构成行政法律关系的双方主体。
如果这种关系成为回避缘由，可能会导致行政机关工作人员动辄得“避”，尤其是在县、乡(镇)两级行政机关中，回避缘由可能引起大多数公职人员无法正常履职。这种利害关系如同费孝通先生所说的，人与他人的关系如同向河中扔一块砖头，引起的波纹由近及远，直至消失。回避缘由的利害关系究竟划定于何处，应当考虑特定传统文化下人们对这种利害关系的认识程度。
(二)行政回避的范围
回避范围是指行政机关工作人员执行公务，在哪些有利害关系的人作为相应事务当事人时，其应当回避。
1.当事人中有其亲属的。
这里的亲属究竟包括哪些人，不同国家的法律规定并不一致。①不同国家的不同规定至少说明了在这个问题上，不必强求统一的规定；国情不同，会导致即使是同等亲属，他们之间关系的密切度也是不同的。
2.与当事人的代理人有亲属关系的。
当事人参与行政程序，有时聘用代理人为其提供法律帮助，以便更好地维护自己的合法权益。如处理相应事务的行政机关工作人员与该代理人之有亲属关系，实际上无异于与当事人的亲属关系。
3.在与本案有关的程序中担任过证人、鉴定人的。
相应事务在调查程序中，行政机关工作人员作为证人向调查人员提供了证言，或者以专家的身份就相应事务的专门问题做出鉴定结论，他们提供的证据成为行政机关处理相应事务的证据之一。当相应事务进入听证程序时，他们又成为相应事务的听证主持人，则应当回避担任相应事务的听证主持人，否则“先人为主”足以使当事人的听证流于形式，也会使当事人怀疑他们作为听证主持人能否公正行事。
4.与当事人之间有监护关系的。
监护是指对未成年人和精神病患者的人身、财产以及其他一切合法权益的监督和保护。这种职责的承担者在法律上称为监护人。监护人可以是近亲属，但在没有亲属的情况下，法院可以为其指定监护人。如行政机关工作人员被法院指定为监护人，而被监护人又为相应事务的当事人时，该行政机关工作人员在法律上就是相应事务当事人的法定代理人，具有与当事人同等的法律地位。
5.当事人为社团法人，行政机关工作人员作为其成员之一的。
现代社会公民有结社的自由。行政机关工作人员具有的公务员身份不影响其参加社团组织，如集邮协会、书法协会等。当这些社团组织成为相应事务一方当事人时，作为成员的行政机关工作人员因与该社团之间的关系，失去了处理相应事务的资格。
6.与当事人有公开敌意或者亲密友谊的。
公开敌意是指行政机关工作人员曾公开向相应事务的当事人或者在当事人不在场的其他公开场合表示过对其的憎恨，或者极不友好的言语。同样，与当事人之间的亲密友谊也可能会影响相应事务的公正处理。这种亲密友谊可能是恋人关系，或者是有救命之恩，也可能是生死之交等。这种关系的存在足以影响到行政机关工作人员在处理相应事务时内生偏心，不能公正行事。
7.其他有充分证据可以证明行政机关工作人员不能公正处理相应事务的。
这是一个兜底说明。除上述情形外，如一方当事人有充分证据证明行政机关工作人员可能有偏私的情况，行政机关工作人员即丧失处理相应事务的资格。
(三)行政回避的程序
1.自行回避。
自行回避是行政机关工作人员认为自己与相应事务有法律规定的回避情形时，向本机关的负责人主动提出要求回避处理相应事务的请求，本机关负责人对行政机关工作人员的申请依法进行审查并做出是否准许的决定。自行回避程序的内容有：(1)请求。行政机关工作人员可以在对相应事务做出决定之前的任何时候，如认为自己与相应事务有法律规定的回避情形时，可以提出回避请求。如德国《联邦行政程序法》第21条规定：“有适当理由认为自己执行公务足以产生偏祖嫌疑或某一参与人认为存在此理由时，代表行政机关参与程序的有关人员应通知行政机关首长或其指定的委托人，并根据其指令放弃参与程序行为。涉嫌行政机关首长时，由监督机关做出指令，但行政机关首长放弃参与程序行为时除外。”行政机关工作人员提出回避请求，应当以书面形式，并附具回避的理由。(2)审查。行政机关负责人在收到行政机关工作人员回避请求时，应当尽快给予审查。回避审查以书面形式为主，必要时也可以当面听取行政机关工作人员的陈述。如行政机关负责人提出回避请求的，任命机关或者监督机关可以作为审查机关行使审查权。为了确保行政效率，审查期限一般以三天为限。由于自行回避系行政机关的内部行为，因此不需要听取双方当事人的意见。但是，行政机关负责人如认为有了解回避情形必要的，也可以听取当事人的陈述。(3)决定。回避请求经审查后，行政机关负责人如认为回避情形成立的，应当立即终止该行政机关工作人员处理相应事务的职权，并任命另一行政机关工作人员接替此案的处理。应回避的行政机关工作人员在接到此决定后，应当尽快将相应事务材料移交给接替其职权的行政机关工作人员。如果行政机关负责人认为回避情形不存在的，则应命令该行政机关工作人员继续处理相应事务，直至行政程序结束。
2.申请回避。
申请回避是当事人认为处理相应事务的行政机关工作人员有法律规定的回避情形时，在行政程序结束之前依法向有权限的行政机关提出要求该行政机关工作人员回避处理相应事务的请求，有权限的行政机关依法对此申请进行审查后作出是否准许的决定。申请回避程序大致有以下内容：(1)申请。当事人在行政程序进行过程中，如发现负责相应事务处理的行政机关工作人员有法定回避的情形时，应当在程序终结之前向有权限处理的行政机关提出申请，要求该行政机关工作人员回避处理相应事务。回避申请应当以书面形式提出，并附有证明回避情形存在的证据材料，送至有权限处理的行政机关。如果当事人提出书面申请有困难的，也可以口头形式提出，接待当事人的行政机关工作人员应当制成笔录，与当事人书面申请具有同等的法律效力。当事人在有权限处理的行政机关做出决定之前，可以撤回申请，但这并不影响他在行政程序结束之前再次提出回避申请。(2)审查。有权的行政机关在接到当事人的回避申请后，应当尽快给予审查。审查应当以书面形式为主，必要时应当听取当事人和被申请回避的行政机关工作人员的陈述。(3)决定。经审查后，有权限的行政机关认为回避申请理由不成立的，应当决定驳回申请。对于驳回申请的决定，当事人有权申请复核一次。有权限的行政机关认为回避申请理由成立的，应当决定被申请回避的行政机关工作人员停止相应事务的处理，并及时移交至接替其职权的行政机关工作人员。如果有权限的行政机关一时不能确定接替的行政机关工作人员，应决定中止相应事务的行政程序。
二、行政听证制度
行政听证制度是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。
听证并非原生于行政法上的一种独特的法律制度。听证作为一种听取利害关系人意见的一种法律制度，它最早是以司法权运作的模式出现的。它源于英国普通法上自然公正原则的规则之一，即“听取另一方证词”。其基本含义是指：“任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构，都不应该只听取起诉人一方的说明，而且要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况下，不得对其施行惩罚。”D20世纪之后，许多国家通过行政程序立法确立了行政法上的听证制度。
(一)听证制度的范围
行政听证的范围意味着并不是所有的行政行为在作出之前都需要听取行政相对人的意见。界定行政听证范围应考虑下述要素：(1)行政听证的功能在于相对人在接受不利决定之前，有发表自己意见的机会，因此，如果行政机关作出有利于相对人的决定，则不需要事先听取其意见。(2)行政效率是行政的生命。行政听证在一定程度上减损了行政效率，因此为了确保行政基本的效率，有的行政行为在作出之前可以不听取相对人的意见。(3)*行政听证意味着要求行政机关在作出行政决定之前公开有关证据材料。如果这些证据材料的公开将损害国家利益、公共利益和个人利益，则可以将这些行政行为排除在行政听证范围之外。属于行政听证范围内的事项主要有：
1.行政立法。
行政立法虽然不是具体的行政相对人，但它涉及“人”的利益重新分配，就有必要事先听取利害关系人的意见。如我国《行政法规制定程序条例》第12条规定：“起草行政法规，应当深人调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”再如葡萄牙《行政程序法》第117条规定：“规章涉及附加义务、拘束、负担时，不得违反公共利益，并应说明其理由，有权限制定规章的机关一般应就有关的草案，按照上条所指定的专有法规的规定，听取代表受影响利益的实体的意见。”在行政立法程序中设置听证，听取公众的意见，可以提升行政立法的科学性、可行性。
2.行政决定。
行政决定是行政机关对行政事务所作出的一种具体处置行为。当然，并不是所有的行政决定都要纳人听证范围；只有对行政相对人产生不利影响的行政行为，才有给予其听证权利的必要。如我国《行政许可法》第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”再如德国《联邦行政程序法》第28条规定第1款：“干涉当事人权利的行政决定作出之前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见的机会。”
(二)行政听证的形式
行政听证的形式可以分为正式听证与非正式听证。这一分类可以使行政听证适应行政实践的多种需要。正式听证形式一般都有法律的严格规定，而非正式听证法律一般仅作原则性的规定，由行政机关根据法律的原则规定裁量决定是否启动以及如何启动。
1.正式听证。
正式听证是借助于审判式程序而发展起来的一种听证形式，其内部结构为三角型程序模式。在这种程序模式中，听证主持人居中独立，行政机关调查人员和行政相对人各执一方，指控与抗辩互相交涉。这种程序模式讲究方式，按部就班，可能耗费大量的人力、物力和财力，不适应行政效力的需求。因此，虽然正式听证更有利于保护相对人的合法权益，但正式听证在许多国家立法中只适用于法律明确规定的范围。如我国《行政处罚法》和《行政许可法》等法律规定的听证即是一种正式听证。①
2.非正式听证。
非正式听证是指不采用审判式程序听取意见，且不依笔录作为裁决唯一依据的一种程序模式。在非正式听证中，行政机关对如何进行听证具有较大的裁量权，它可以根据审理程序的需要决定程序的进展，或者中止、终结程序。其不太强调听证的形式，只要使当事人得到一个表达意见的机会，就满足了给予当事人听证的要求。
(三)行政听证的程序
行政听证程序是行政程序的核心。行政听证程序是否合理、正当决定了行政程序法的质量。正式行政听证的主要过程步骤包括：
1.通知。
通知的基本内涵是指行政机关在举行听证之前，将有关听证的事项依法定程序通知到有关当事人的一种行政行为。这里的通知是一种要式行为，除非法律另有规定。通知的目的在于让行政相对人了解与听证有关的事项，为其及时、有效地行使听证权利提供保障。听证通知对于当事人来说，首先意味着听证程序已经启动。如果是行政机关发动的听证程序，那么，接到通知的当事人就有义务提出答辩书，否则，将视为承认通知中所记载的他方主张；如果是私人发动的听证程序，那么接到通知的当事人有权对通知内容——法律问题或者事实问题——提出异议。其次，听证通知是当事人参加听证的权利的法律依据；没有听证通知书，就意味着其没有取得听证的权利，因此，听证通知也是行政机关对当事人参与听证权利的确认。再次，听证通知是当事人有充分时间进行听证准备的保证。因为，一份合法的听证通知在到达当事人之后，应当给予当事人充分的听证前的准备时间，否则，听证通知对于当事人来说就没有意义。
2.质辩。
质辩是在听证主持人的主持下，由行政机关的调查人员与当事人就行政案件的事实和法律问题展开质证和辩论的过程。它是听证的核心。就功能而言，质辩乃是行政案件调查的一种延续，是将调查的事实和法律的适用问题交给当事人质疑，从而提高行政机关认定案件事实真实性和和适用法律准确性的程度。听证当事人有陈述对自己有利的事实，并提交相关的证据，发表自己对法律适用问题看法的权利，对行政机关提出的不利指控进行抗辩。为了更好地行使陈述和抗辩的权利，当事人可以获得律师的帮助，并在律师的帮助下出席听证。因为，在个人受到行政机关指控时，个人永远处于弱势地位。为确保程序的公正性，给弱势方予以法律帮助是对这一倾斜法律关系的平衡。
听证无论是行政机关依职权开始还是依申请进行，行政机关手中都已经有了一个拟定的行政决定。听证的主要目的是将该拟定的行政决定交给当事人并听取他的意见。因此，行政机关首先应当向当事人举出该拟定的行政决定所依据的事实和法律规定，否则，听证就不可能进行下去。当事人为了提高自己陈述、抗辩意见的说服力，也可以提出相关的证据。但在听证中，行政机关和当事人法律地位的不对等性决定了双方不可能承担相同的举证责任。不少国家行政程序法中规定行政机关必须对自己的行政行为说明理由，表明在行政程序中行政机关应负有主要的举证责任。
3.决定。
经过质辩后，听证主持人应作出一个书面报告，对于听证所涉及的事实和法律问题表明自己的一个法律认识。这里涉及两个问题：
(1)笔录。
笔录是对质辩过程的一种书面记录。在质辩结束之后笔录交当事人阅读、补正并签名，便成为具有法律意义的文书。听证笔录就内容而言，大致与法院的庭审笔录相当，但就效力而言不同的国家有不同的规定。
(2)决定。
听证主持人作出的决定是否具有法律效力，不同国家的规定也不一致。在美国，行政法官可以作出两种决定：初步决定和建议性决定。对于行政法官作出的初步决定，如果当事人不提出上诉，行政机关也没有要求复议，则该决定成为行政机关的决定。对于行政法官作出的建议性决定如为行政机关所接受，则成为行政机关的决定。两者的区别在于，前者一经作出即具有法律效力，而后者只有在为行政机关接受后才对当事人产生约束力。我国行政处罚或者行政许可的听证主持人没有直接作出行政决定的权力。
三、政府信息公开制度
政府信息是行政机关在行使职权过程中所形成的各种“记录”，包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。政府信息公开是行政机关根据职权或者行政相对人请求，将政府信息向相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。
历史上，北欧的瑞典于1766年通过《新闻自由法》承认公民有请求政府公开信息的权利。美国在1946年《联邦行政程序法》中也作出了相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供政府信息，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了《信息公开法》。即便如此，“美国在行政公开方面的立法总体上比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用”。@至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区均制定了有关政府信息公开的立法。@
行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务是确立有关行政程序的基本原则和基本制度等主要内容，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。其结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《信息公开法》隐私权法》和《阳光下的政府法》。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政信息公开法》。我国台湾地区在1998年制定了“行政程序法”之后，在2000年公布了“行政资讯公开办法”。政府信息公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的重要的单行行政程序法。2008年5月1日中国《政府信息公开条例》正式实施。之前，广东省广州市在2003年1月1日年即公布实施了中国第一部有关政府信息公开的地方政府规章，即《广州市政府信息公开办法》。
(一)政府信息公开的范围
1.主动公开的范围。
《政府信息公开条例》第9条规定，行政机关应当主动公开下列政府信息：(1)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的。如“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，以及“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况”等政府信息。这类政府信息与行政相对人自身发展、权利保护等关系密切，是政府信息公开的主要内容。(2)需要社会公众广泛知晓或者参与的。如“行政法规、规章和规范性文件”，“城乡建设和管理的重大事项”，以及“贯彻落实国家关于农村工作政策的情况”等政府信息。这类政府信息中包含了国家的大政方针，社会公众的“知晓或者参与”有助于它们被贯彻与落实。(3)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的。如“行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况”。这类政府信息是行政相对人接受或者要求行政机关提供服务时所必须了解的，它们是否公开以及公开的程度是政府“透明度”的重要指标。(4)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。在立法技术上，这是一条兜底条款。其立法本意是除了上述三项内容外，法律、法规和国家有关规定还可以规定其他行政机关应当主动公开政府信息的范围。如《广州市政府信息公开规定》第9条第2款第(1)项规定的“政府领导成员的履历、分工和调整变化情况”属于主动公开的范围。
2.依申请公开的范围。
除了前述主动公开的范围外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。依申请公开的政府信息可以是已经属于法定的“主动公开的范围”但行政机关没有公开的，也可以是法定的“主动公开的范围”之外的。不管属于前述何种情形，依申请公开的政府信息应当是申请人“自身生产、生活、科研等特殊需要”的。此需要说明的是，“自身生产、生活、科研等特殊需要”不是申请人的资格要件，而是对政府信息公开范围的限定。
3.特别规定公开的范围。
这里涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息是否公开的问题。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密之所以纳人不公开的范围，是因为这类信息公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响。《政府信息公开条例》第14条第4款前句规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”由此可知，涉及国家秘密的政府信息是绝对不公开的范围。
随着现代社会的不断发展，个人隐私(权)在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系等等，都直接影响到公民其他权利的实现。在现代商业社会中，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。商业秘密具有经济利益性，作为政府信息的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。以上两项政府信息原则上属于不公开的范围。但是，《政府信息公开条例》第14条第4款后句规定：“但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”由此可知，涉及个人隐私、商业秘密的政府信息属于相对不公开的范围。
(二)政府信息公开的方式
1.依职权公开方式
即行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的政府信息根据法定的方式向社会公开。如《湖南省行政程序规定》第145条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”根据政府信息的内容不同，依职权公开有两种不同的方式：(1)将政府信息公布在某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《信息公开法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在《联邦登记》上。D我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“《国务院公报》和在全国范围内发行的报纸”。国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者《国务院公报》和全国范围内发行的有关报纸”.①这一类政府信息对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响。“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”(2)以其他方式公布于社会。这种方式由行政机关以便民原则裁量确定，如公众需要了解这方面的政府信息即可便捷取得。这类政府信息对于公众的重要性不如前者(如典型案件处理的理由与结论)，且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家将该类政府信息放置于公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置于指定的邮政局、书店和书报亭。20世纪后期由于英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开政府信息，产生了良好的社会效果。
2.依申请公开方式。
政府信息依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的政府信息给相对人复印、摘抄、查阅等。关于依申请公开方式，需要进一步明确以下三个问题：(1)因这类政府信息数量巨大，变动频繁，相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在，并及时提供给申请人。(2)行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开政府信息中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开政府信息的，可以提出减免费用的申请。@我国《政府信息公开条例》规定，行政机关依申请提供政府信息，可以收取检索、复制、邮寄等成本费用。(3)行政机关拒绝相对人公开政府信息的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家，如挪威的《行政公开法》规定，此类行政争议应通过行政申诉解决。(4)依申请公开方式的程序设计，必须遵循“便民原则”，不得以“刁难”程序给相对人申请政府信息公开设置障碍。
政府信息公开制度是现代社会中公民参与国家和社会事务管理，以及监督行政机关合法、正当地行使行政职权的基本前提；没有这一制度作保障，宪法和法律赋予公民的其他权利也难以实现。
四、说明理由制度
行政行为说明理由是指行政机关在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及裁量时所考虑的政策、公益等因素。行政行为说明理由就内容而言，可以分为合法性理由和正当性理由。前者用于说明行政行为合法性的依据，如事实材料、法律规范；后者则是用于说明行政机关正当行使裁量权的依据，如政策形势、公共利益、惯例、公理等。
行政行为说明理由是附带在一个法律上已成立的行政行为之上；没有在法律上已成立的行政行为，也就不存在行政行为说明理由之必要性。行政机关作出的行政行为是否说明理由，不影响行政行为成立，但涉及行政行为是否有效。换言之，行政机关作出的行政行为，仅要使其在法律上成立，行政机关可以不说明理由，但要使其产生法律效力，行政机关就必须说明理由，除非法律有特殊规定，如紧急情况下作出的行政行为。因此，行政行为说明理由不是行政行为的成立要件，而是行政行为的有效要件之一。
行政行为说明理由是行政机关就作出行政行为的依据所进行的一种法理上的论证、阐述，从而充分体现现代行政法治下行政行为以理服人之特点，以提高行政相对人对行政行为的可接受性程度。这一特征形成取决于如下两个客观因素：其一，由于现代社会中的法律大量使用“无固定内容的条款”①，使法律日趋模糊，法律概念的不确定性程度普遍提高；其二，每一个案件事实之间的同一性几乎不存在。在这样的法制背景下，行政机关处理案件时法律适用的机械性就应当被法律适用的说理性所代替，即行政机关必须论证、阐述某一内容不确定的法律规范为什么能够适用到某一具体案件的理由，并将这种理由告诉相对人。行政行为说明理由的论理性可以排除或减少行政机关行使行政权的独断、专横、恣意。
行政机关就行政行为的说明理由在内容上必须确定、清楚，避免相对人对行政行为的理由在理解上产生歧义。在通常情况下，许多法律规范的内涵和外延是不确定的，行政机关依据该法律规范作出行政行为时，应当将这一模糊的法律规范向相对人阐释清楚，不能将一个模糊的法律规范交给相对人，由其自己琢磨、猜测。这是其一。其二，行政机关在对可定案证据的选择上，尤其是排除相对人提供的证据时，必须明确地说明排除的理由，既不能言而不及，也不能言之不清。行政行为说明理由的明确性是确保行政机关就行政行为所作的说明理由的质量，否定行政行为说明理由的形式意义。
行政机关在作出行政行为的同时，必须随附作出该行政行为的理由。但这种程序性要求不包括如下两种情形：其一，行政机关为了确保相对人行使听证权的有效性，在作出行政行为之前告知相对人拟作决定的理由，但这不是本文所指的行政行为说明理由。因为此时行政机关在法律上并没有作出行政行为，行政行为的理由也就没有存在的基础。其二，在不服行政行为时，相对人启动了行政或司法救济程序后，行政机关为证明被指控的行政行为合法性而提示的事实依据和法律依据，也不是行政行为的说明理由，而是承担行政行为合法性的举证责任。因此，在行政程序上，行政机关就行政行为说明理由是与作出行政行为同时进行，否则，任何事后说明理由都将构成行政行为的程序违法，除非法律有特别规定。①行政行为说明理由的程序性要求保证相对人在接到一个不利的行政行为时，同时收到作出行政行为的理由。至于行政行为说明理由的形式，可由法律作出具体规定。就行政机关而言，说明行政行为的理由的根本目的在于说服相对人，减轻他的对抗情绪；就行政相对人而言，说明理由有助于他以同意的态度接受行政行为。如相对人不认同行政行为的理由时，他可从中寻找出提起行政救济或者司法救济的理据。
(一)行政行为说明理由的内容及其规则
1.行政行为的合法性理由
用于支撑行政行为合法性的事实依据和法律依据，称之为行政行为的合法性理由。基于现代行政法中依法行政的基本原则，行政机关只有在获得了符合法律规定的事实依据和法律依据之后，才能作出行政行为。当这一行政行为对相对人的合法权益产生不利影响时，除法律有特别规定外，行政机关必须将这一行政行为的合法性理由告诉相对人，以接受相对人对这一行政行为合法性的评判。一个不附记合法性理由的行政行为，其内容可能是合法的，但形式却是专横的，不可接受的。现代行政法中行政相对人不应再是行政权的客体，而是可依法支配行政权的主体。基本人权的发达要求行政机关在行使行政权时，尽可能做到尊重与保障相对人的基本人权。“因为给予决定的理由是一个正常人的正义感所要求的。”对基本人权的尊重与保障，可演绎出如下结论：行政机关依行政权实施的行政行为如对相对人的合法权益产生不利影响时，除法律有特别规定外，应当随附作出该行政行为的合法性理由。
(1)事实依据。
事实依据不仅仅是指案件发生后在客观世界中留下的各种痕迹，而且还要求这些痕迹应当有行政机关通过合法程序收集的证据加以证实。由此推定，这里的“事实依据”是法律事实依据，即被合法证据所证实了的客观事实。以行政程序规范行政权的价值目标并不仅仅是为了确保行政机关通过行政权发现案件事实真相，更重要的是防止行政权不合法地行使。因此，行政机关通过不合法的行政程序收集的证据，其内容即便可以反映案件的真实情况，也不能作为定案的证据，更不能依此作出对相对人合法权益产生不利影响的行政行为。
事实依据对行政机关说明理由产生如下规则：第一，禁止主观臆断规则。禁止主观臆断规则是指，行政机关不得以主观臆断的“法律事实”作为行政行为的依据，并将这种“法律事实”强加于相对人。行政机关在行使行政权时，可以对案件事实是否存在进行“内心确认”，但这种确认必须建立在足够的证据基础上。因此，任何先人为主所获得的“法律事实”都不得列为说明理由的内容。第二，符合证明逻辑规则。作为说明理由内容之一的“法律事实”是行政机关通过一系列证据在遵循证明逻辑的前提下获得的。在遵循证明逻辑规则下，法律事实能最大限度地接近客观事实的真实性，由此可以提高行政行为事实理由的说服力。第三，主要事实依据规则。一个行政行为的事实依据可以分为主要事实依据和次要事实依据。主要事实依据是指足以影响行政行为性质，或是否作出、改变和废除行政行为等情况的事实依据。
(2)法律依据。
法律依据是指用于支撑行政行为具有合法性的法律规范。法律规范具有确定性、可预测性和稳定性之特点。行政机关在已经确定的法律事实基础上能否或者如何作出行政行为以及作出怎样的行政行为，都已由法律作出规定。依法行政原理要求行政机关作出的行政行为必须具有法律依据，并将所依据的法律规范作为行政行为的理由之一告知相对人，从而使相对人根据自己的经历、体验和法律认知水平来判断行政行为的合法性，继而作出是否接受相应行政行为的决定。一个确有法律依据但不展示法律依据的行政行为，是难以提高相对人对行政行为的可接受性程度的。如果相对人不知道行政行为的法律依据，就无法判定行政行为的合法性，更r论寻求司法救济的途径。
法律依据对行政机关说明理由产生如下规则：第一，全面展示法律规则。全面展示法律规则是指，凡是用于支撑行政行为的法律规范，必须以不会引起相对人误解的方式，全部展示给相对人。任何保留、部分保留或者误导的展示，都是违反此规则的行为。如行政机关以“根据有关规定作出决定”之方式展示法律依据，此应当列人禁止范围。第二，法律冲突择上规则。法律冲突择上规则是指，当行政机关面对两个以上，且又发生效力上冲突的法律规范时，必须选择处于法律效力位阶最上的那个法律规范作为行政行为的理由。尽管在法律上行政机关没有审查行政法律规范合法性的权力，但它应有甄别行政法律规范合法性并选择具有合法性法律规范作为行政行为理由之职责。第三，排除非法律性规范规则。非法律性规范是指行政规章以下的其他规范性文件。排除非法律性规范规则是指，行政机关不能将行政规章以下的其他规范性文件直接作为行政行为理由的内容。因为这些规范性文件主要由行政机关自己制定的，仅凭此规范性文件来说明其行政行为的合法性本身缺乏正当性，不容易为行政相对人、社会一般人所接受。当然，在现阶段要完全排除“其他规范性文件”还是有难度的，需要随着法制的不断完善而逐渐落实这一规则。
2.行政行为的正当性理由
用于支撑行政行为自由裁量的事实依据和法律依据，称之为行政行为的正当性理由。要求行政机关就行政行为说明正当性理由的客观依据是行政裁量权的广泛存在。行政行为的裁量如果仅仅依赖于政府官员的主观判断、个人好恶与偏见，那么，裁量权很可能质变为专横的、不可捉摸的权力，从而偏离设定裁量权的法律目的。在实际生活中，这种现象尽管不具有普遍性，但确实无法避免。因为作为行使裁量权的政府官员是充满着多重情感的个人，无论他有多么强烈的自律能力，都不能保证他在每次行使裁量权的过程中不渗人一点私心杂念，况且在任命政府官员时，我们无法将这种自律能力作为选择的确定性标准。
为了制约行政机关滥用裁量权，现代行政法发展了多元的控权机制，这种多元的控权机制表现为在法律程序上从事先、事中和事后对行政权实施全方位、立体式的监控。行政程序法上要求行政行为说明理由便是其中的一种。这一法律制度内含如下法治意义：行政机关仅说明行政行为裁量的合法性依据是不够的，必须同时说明行政行为裁量的正当性依据。客观效果显示，行政行为裁量的正当性理由更能有效地约束行政机关的行政裁量权。尽管我国目前法律上没有明确要求行政机关向相对人说明其行政行为的正当性理由，但《行政诉讼法》(2014)第77条中“行政处罚明显不当，……人民法院可以判决变更”的规定，可以解释出它已经蕴涵着要求行政机关说明行政处罚的正当性理由。
(1)筛选事实。
行政行为的裁量并不仅仅表现在对法律的适用权上，对事实的确定同样也存在着自由裁量权。①行政机关在定案过程中经常要对在调查过程中获得的事实进行筛选，将认为与案件有关的事实列人作出行政行为的事实依据，同时排除与案件无关的事实。行政机关这一筛选行为是一种主观判断，即“内心确认”。就本质而言它是一种裁量活动。如果法律不要求行政机关将支持这一内心确认的依据作为行政行为的理由向相对人予以说明，这种内心确认就有可能质变成一种专横的、捉摸不定的权力。对相对人在听证中提出的事实依据，如果行政机关否定这类事实依据而不必说明理由的话，那么听证制度必将流于形式。因为，相对人无论提出多么有利的事实依据，行政机关都可以在不展示理由的前提下毫不费力地加以否定，并以自己在听证所收集的证据和确定的法律依据作出行政行为。
筛选事实产生如下规则：第一，排除非法证据规则。行政机关用于定案的事实必须是被合法收集的证据所证实的，因此，凡是非法证据所证实的事实，必须从定案事实中排除，即使非法证据能够证明案件的真实情况也不能例外。确立这一规则的法理基础是证据的合法性。第二，遵循因果联系规则。遵循因果联系规则是指，行政机关应排除与案件没有任何因果联系的事实，因为这些事实对于案件恢复真相没有任何价值。第三，疑惑事实一般从无规则。疑惑事实是指根据已有的全部证据仍然不能确定，但可以推测它与案件有一定联系的事实。对于疑惑事实行政机关在一般情况下应当推定为不存在的“事实”，并从定案的事实中排除(根据公私益平衡原则，有时也可适用“优势证据”规则)。
(2)选择法律。
对于一个事实已经确定的行政案件，行政机关随即面临着法律适用的选择权。这种法律适用的选择权本质上是一种裁量权。它主要表现在以下几个方面：其一，当行政机关所确定的案件事实在法律上存在着多种规定可以适用的情况时，必须基于一定的正当性理由确定其中一种规定作为处理本案的依据。其二，不确定法律概念的界定。不确定法律概念是存在于成文法的一种必然现象，其原因是人类语言文字表达思想的有限性和客观世界中事物的复杂性之间存在矛盾。对不确定法律概念的界定，其本质是让隐藏的东西显现出来，使不清楚的东西变得清楚，从而将一般规则适用于具体案件。然而，行政机关在界定不确定的法律概念时，必须要有自圆其说的理由支撑，而这些理由又能为社会一般人所接受。其三，法律空白规范的弥补。当没有明确的具体法律规范可适用时，行政机关应当通过解释立法目的和基本原则创造可适用的法律规范。现代行政法应当承认行政机关在无法律规范前提下，基于正当性理由而实施的行政行为仍是一种合法的行政行为，否则将有碍于行政机关维护正常的社会秩序。现代行政法尽管没有丧失控权的功能，但现代社会的发展需要行政法同时也具有确保行政权有效行使的功能。
选择法律产生如下规则：第一，遵守惯例公理规则。惯例是行政机关在以前对同类案件作出相同处理而形成的一种习惯性做法。公理是现实生活中人们所遵守的，不言自明、不言而喻、不用论证的行为规范。如不准随地吐痰，那么任何往人行道或路边树木花草上吐痰的行为自然也在禁止之列。惯例与公理具有很强的说服力，行政机关选择法律时援引惯例与公理，可以提高行政行为理由的正当性程度和相对人可接受性程度。第二，体现政策形势规则。政策是国家或者政党为实现一定时期的路线而制定的行为准则，它是现代社会政治领域中客观存在的现象。形势是指“一定社会所处的某种状态”。①它可以影响国家权力的运作方向。政策与形势是支配行政机关选择法律的重要客观因素，但政策与形势具有不稳定性，这就要求行政机关在适用法律时，应当适应政策与形势不确定性所提出的要求。因此，行政机关必须根据政策和形势选择确定具体案件的法律适用。如假冒伪劣产品泛滥成灾可以成为从重处罚生产、销售假冒伪劣产品这一违法行为的正当性理由。第三，符合公共利益规则。“公共利益是由社会总代表所代表的、凌驾于社会之上的、形式上或实质上的社会利益。”公共利益是现代社会存在和发展的物质基础，行政机关在行使权力时必须充分关切这一点。行政机关可将符合公共利益的需要作为选择法律的理由之一。
(三)不说明或错误说明理由的行政行为效力
1.不说明理由的行政行为效力
不说明理由是指行政机关在作出影响行政相对人合法权利的行政行为时，没有说明作出该行政行为的理由。行政机关不说明行政行为的理由有两种情况：
其一，法定可以不说明理由的行政行为。如果法律要求行政机关在作出影响行政相对人合法权益的行政行为时，都必须向其说明行政行为的理由，那么对相对人来说，他可能获得了公正的对待；但对于行政机关来说，却可能丧失了应有的行政效率。因此，不少国家的行政程序法都规定了行政机关可以不说明行政行为理由的若干情况。如德国《联邦行政程序法》第39条规定：“具备下列情形之一的，可不说明理由：A.行政机关准许一申请或一声明，且该行政行为未侵犯他人的权利的；B.行政行为针对或涉及之人，已知悉行政机关对事实情况和法律状态所持的观点，或即使未书面说明理由，当事人也能立即知悉的；B.行政机关大量公布类似之行政行为，或借助于自动化设备公布行政行为，且根据具体情况，无说明理由之必要的；D.依法无须说明理由的；E.一般命令经公告的。”此外，其他国家也有类似的规定。这些规定说明，行政机关在行使行政权时需要存在一个可以不说明行政行为理由的范围，以确保行使行政权的效率性。由于行政行为不说明理由能导致行政机关滥用行政权的可能性和影响相对人行使救济权的及时性，因此，行政行为不说明理由的范围应当由法律加以明确规定。
其二，法定必须说明理由但行政机关没有说明行政行为理由。行政法理要求：(1)对于应主动说明理由的行政行为，在行为作出时，行政机关必须随即说明行政行为的理由。(2)对依请求说明理由的行政行为，在行为作出时，不需要说明行政行为的理由，但事后如果相对人提出请求，行政机关必须说明行政行为的理由。在说明理由的时序上，(1)行政相对人提起行政诉讼之前行政机关始终没有说明行政行为的理由。如果行政机关“采纳含糊、矛盾或不充分之依据，而未能具体解释作出该行为之理由，等同于没有说明理由”。这种行政行为在法律上可以推定为没有理由的、不合法的行政行为。行政机关在行政复议或行政诉讼中提供证据的活动，似乎是一种行政行为的说明理由的活动，但实质上是一种举证的行为。(2)对应当主动说明理由的行政行为，在相对人提起行政复议或行政诉讼之前，行政机关通过法定形式向相对人说明了行政行为理由。对于这种行政行为的效力，日本判例认为：“即使事后阐明理由，也不治愈附加理由不全的瑕疵。”也有国家将这种行为视为行政机关对行政行为的一种更正，因而不影响行政行为的效力。如德国《联邦行政程序法》第45条规定，必须说明之理由行政机关在事后已予说明的，可视为程序上和方法上错误的更正，但这种更正必须在预审程序结束前，如未进行预审程序的，则必须在向行政法院起诉之前予以补救。也就说，只要行政行为仍在行政程序中，那么，行政机关就可以弥补行政行为在程序上的错误。基于行政权行使的效率性、行政程序瑕疵可自愈性和法律形式正义的局限性，我们认为，行政机关事后说明行政行为理由，应当视为行政行为在程序上的一种瑕疵，这种瑕疵如果在行政相对人提起行政复议或行政诉讼前已经作了补救，应当不影响行政行为在程序上的合法性。
2.说明理由错误的行政行为效力
说明理由错误是指行政机关尽管在程序上向行政相对人说明了行政行为的理由，但是，经过行政复议或诉讼后复议机关或者法院认为，行政机关向相对人所说明的理由并不能支持行政行为合法性的情形。
(1)行政机关就行政行为所作的说明理由经复议或诉讼审查是错误的，但在复议或诉讼过程中提出的证据和规范性文件能支持行政行为的合法性的，则不应影响行政行为的效力。但这些证据和规范性文件不能是在作出行政行为之后收集的。@在英国行政法中，我们也可以看到解决这种问题的方案。在英国，“行政机关说明的理由如果是错误的，并不一定引起行政决定无效，除非理由的错误可以表示法律的错误时，法院才可以撤销行政机关的决定”。①这一结论是建立在这样的法理基础之上：行政机关的行政行为实质上是具有合法性和正当性依据的，其说明理由的错误并不改变该行政行为的合法性。
(2)行政机关就行政行为所作的说明理由经复议或诉讼审查是错误的，而在诉讼过程中提出的证据和规范性文件也不能支持行政行为的合法性的，则应当认定行政行为违法或者无效。
五、行政程序的其他基本制度
(一)审裁分离制度
审裁分离是指行政机关审查案件和对案件裁决的职能，分别应由其内部不同的机构、人员来行使，以确保行政相对人的合法权益不受侵犯。
行政程序法中审裁分离制度的法理基础是分权理论。在行政程序中，如果审查案件的人同时又具有对案件作裁决的权力，那么，行政相对人的合法权益就难以获得公正保障。审查案件的人参与裁决案件，必然是以他调查和审查案件时所获得的证据为基础。这种先人为主的认识妨碍了他全面听取相对人提出的不同意见，使之不可能以超然的法律地位来行使对案件的裁决权。另外，行政机关审理案件不同于法院。法院审理案件通常与案件无任何利害关系，是具有超然法律地位的第三者，但行政机关在行政案件中既是案件的调查和审查者，又是案件的裁决者，从而职能分离对于行政机关来说非常重要。通过审裁分离制度，可以在行政机关内部实现审查权与裁决权相互分离，达到相互制约的目的。审裁分离的基本模式有两种：
1.内部审裁分离
内部审裁分离，是指在同一行政机关内部由不同的机构、人员分别行使案件调查、审查权与裁决权的一种制度。内部审裁分离是基于审裁行政案件所需要的行政专业知识、提高行政效率这一特点而设置的。尽管从行政相对人来看仍然存在着违背自然公正原则之嫌疑，但与原有审裁不分的做法相比，毕竟有了很大的进步，加之有司法审查制度作事后救济，相对人的合法权益应是有法律保障的。美国《联邦行政程序法》采用内部审裁分离制度。该法第554条规定：“为机关履行调查或追诉的职员或代表，不得参与该案或与该案有事实上的联系的案件的裁决。对于这类案件的裁决也不得提供咨询意见，或提出建议性裁决，也不得参加机关根据本编第557条规定的复议，除非他们作为证人或律师，参加公开的程序例外。”我国《行政处罚法》也规定了内部审裁分离制度。该法第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，即听证主持人仅履行案件审理的职责，不对案件作出裁决
2.审裁完全分离
审裁完全分离，是指行政案件的调查、审查权与裁决权，分别交给两个相互完全独立的机构来行使的一种制度。审裁完全分离是一种司法色彩浓重的分权模式，它在美国联邦行政程序法制定以前作为解决审裁分离问题的一种方案被提了出来。但是，由于这种方案有悖于普通法系国家的法院传统，因此，没有为美国《联邦行政程序法》所采纳。这种模式由于过分强调了行政案件中审查权与裁决权的分离，既可能会因多设机构而增加财政负担，又可能会导致行使裁决权的机构因欠缺行政专业知识而不能正确地裁决案件，所以，它很少为制定行政程序法的各国所采纳。
审裁分离制度的法律意义在于，确保行政裁决的公正性，树立行政相对人对行政机关的信任感，进而促进相对人自觉地履行行政裁决的义务。
(二)案卷制度
案卷是指行政机关的行政行为所依据的证据、记录和法律文书等，根据一定的顺序组成的书面材料。案卷是行政行为作出过程和支持行政行为合法性的重要依据。正式的行政程序必须有案卷，这是依法行政的基本要求之一。为此，《湖南省行政程序规定》第79条规定：“行政机关应当建立行政执法案卷。公民、法人或者其他组织可以查阅与其相关的行政执法案卷，但是依法应当保密的除外。”《环境行政处罚办法》第68条规定：结案的行政处罚案件在案件材料立卷归档时，要求“一案一卷，案卷可以分正卷、副卷”。这些规定都有助于在行政程序中确立与完善案卷制度。
案卷必须具备如下条件：其一，案卷的材料必须与案件有关，凡是与案件有关的材料必须是通过合法手段获得的，对相对人不利的证据必须已在行政程序中质证过。其二，行政机关凡是在行政程序结束之后调取的证据或者其他书面材料，不得成为案卷的一部分，但不作为行政行为依据的可以例外。其三，案卷形成于行政程序结束之后，且案卷一旦形成便具有了封闭性之特点。
案卷的法律意义是：其一，法律要求行政机关将行政行为的过程和依据形成为书面材料，防止行政机关恣意行使行政职权。其二，有助于说服行政相对人接受行政行为，提高行政相对人对行政行为的可接受程度。其三，为行政复议机关行政复议和法院对行政行为进行的司法审查提供事实根据和材料。399