第四编 行政复议
第十八章 行政救济概述
第一节 行政救济导论
“行政救济”，是指通过解决行政争议的方式为合法权益受到行政活动损害的当事人提供法律救济的各类制度的总和。目前我国行政救济制度主要有行政复议、行政诉讼、行政赔偿和申诉制度等。
行政法上设立法律救济制度以宪法的规定为重要依据。根据我国宪法，公民合法权益受到国家机关的侵犯有权得到法律救济，对合法权益受到侵害的公民提供法律救济是国家机关的宪法义务。《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这些宪法规定，不但从根本法上确认了我国公民合法权益的不可侵犯性、行政机关侵犯公民合法权益的违法性、国家承担行政侵权行为责任的不可豁免性，也为制定《行政复议法》行政诉讼法》和《国家赔偿法》等有关行政救济的法律提供了根本法依据。
行政救济制度对公民、法人和其他组织合法权益的保护范围和救济渠道在我国是逐步发展的，由相关的行政救济立法逐步加以确定，具有发展的阶段性。1989年通过、1990年施行的《行政诉讼法》提供的权利保护主要是公民、法人和其他组织的人身权和财产权。其他合法权益是否能够在行政诉讼中得到救济，要视其他单行法律、法规的规定。1999年制定、2009年修订的《行政复议法》规定，对受到具体行政行为侵犯的各类合法权益都可以通过行政复议得到救济，不限于人身权和财产权。2014年修订、2015年施行的《行政诉讼法》规定，公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其人身权和财产权等合法权益的(不限于人身权和财产权)，均可以提起行政诉讼，为逐步扩大法律救济范围提供了法律依据。
我国行政救济制度对公民权利和公务员权利的保护方式上有所区别。法学理论上也认为公务员与国家之间形成的行政职务关系，不同于公民同国家之间的法律关系。20世纪80年代后期起草《行政诉讼法》时，曾受到德国所谓特别权力关系理论的影响，把有关行政机关工作人员人事管理的争议排除出行政诉讼的受案范围。但是这种情形在20世纪90年代初期制定《国家赔偿法》时有所改进。参加《国家赔偿法》起草工作的有关负责人后来写道：行政处分也是一种具体行政行为，但是行政诉讼法中，由于采用了德国和我国台湾地区的特别权力关系的理论，规定了不属于行政诉讼的范围。特别权力关系是指国家机关内部的上下级关系，在这种关系中，公职人员在奖惩、任免等事项的纠纷不由法院管辖，而由行政机关自己管辖。但是这并非是先进的法治原则，它保护的并不是国家机关工作人员的合法权益，而是国家机关中各级领导的行政特权。所以《国家赔偿法》不再规定对违法行政处分的损害后果不得请求国家赔偿。依照《国家赔偿法》第4条第4项的规定，对行政机关违法行使职权“造成财产损害的其他违法行为”，受害人有权取得赔偿。①当然，对这些问题的理论还可以继续讨论，但是《国家赔偿法》中的有关规定有利于改进对行政机关工作人员和事业单位公职人员的合法权利的保护。除了《国家赔偿法》的相关规定以外，目前对于行政机关工作人员和公共事业单位公职人员的救济，还主要是通过国家监察机关和行政机关内部的申诉程序，包括向监察机关、人事部门和上级行政机关的申诉。
行政侵权争议与行政协议争议，是行政救济中的基本案件类型。在一个比较长的时间内，行政法律救济集中在行政侵权案件方面。侵权行为是行政机关及其工作人员履行职务中造成公民权利受到侵害的主要形式，因此行政侵权案件长期在行政法律救济中占据重要和突出的位置。确定行政侵权行为的违法性和消除其效力是为公民提供法律救济的前提和手段。行政侵权行为及其归责原则和构成要件，与民事侵权行为存在很大的区别。在民事侵权责任的归责原则方面，我国《侵权责任法》规定了过错原则、推定过错原则和严格责任原则，行政侵权责任上，目前我国采用单行法分别立法的方式。根据《国家赔偿法》，行政侵权赔偿实行职务行为违法和侵权结果并行的归责原则。行政侵权责任的构成，基本上以侵权行为的行政职务性、对公民权益的侵害性和对法律的违反性为基本要件。
2014年我国行政诉讼法正式引人了行政协议制度。2014年完成修订并在2015年施行的新《行政诉讼法》规定，公民、法人和其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”案件亦属于行政诉讼的受案范围，确立了行政协议案件在行政法律救济中的地位。它反映了多年来行政机关越来越多地通过协议方式实现其职能的现实，这也是行政救济体系乃至整体行政法体系的重要变化之一，规范职权行为与协议行为的新结构已经形成。
具有与行政协议制度同样意义的另一个新变化，是公益行政诉讼制度的引人，在行政法体系中因此形成了个体救济和公益监督的新结构。根据2014年中共十八届四中全会的要求，2015年全国人大常委会授权最高人民检察院就推行公益行政诉讼进行地方试点。在地方试点取得经验的基础上，2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定修订《行政诉讼法》，正式引人公益行政诉讼制度，该决定自2017年7月1日起施行。
2017年修订的《行政诉讼法》第25条增加一款，作为第4款。该款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，可以认为公益行政诉讼具有客观诉讼的属性，应当属于对行政的法律监督的范畴。
法律上的行政救济是排斥私力救济的。
行政法上对当事人权利的救济，大多需要通过法定程序审查和确定行政机关的行为的违法性或者不当性，使其丧失效力或者不能发生效力。法定程序以外的私人活动没有单独改变行政决定效力的法律权能，所以也就不可能通过私力方式进行行政法上的权利救济。当然行政法上允许当事人拒绝接受重大或者明显的行政违法决定，属于行政法上的无效制度，而不属于私力救济的范畴。
第二节 行政救济的种类
行政法上法律救济的种类，按照法律救济程序性的严格程度，可以分为严格程式化的法律救济和灵活程式化的法律救济。前者如行政诉讼那样有严格程序限制的救济制度，后者则有如申诉等基本没有程序限制或者仅有很少程序限制的救济制度。
一、申诉和信访
(一)申诉
行政法意义上的申诉，是指受到行政机关违法或者不当处理的当事人，向有关国家机关陈述事实和理由并要求给予法律补救的意愿表达行为。申诉权属于公民维护自身合法权益的意愿表达权。除非法律作出限制性或者禁止性规定，申诉人表达意愿的对象可以是任何国家机关，申诉的表达方式可以是书面或者口头，申诉的提起没有时间限制。
申诉是国家公共服务体制内部的一种权利保护方式，政府设立的公共事业单位内公职人员或者聘用人员与所在单位之间的人事管理争议，主要的解决途径是向上级行政主管部门申诉。如1993年全国人大常委会公布的《教师法》第39条规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内作出处理。这一规定代表了公共事业单位中公职人员或者聘任人员与所在单位就有关人事管理方面的争议和救济的一种通用方式。
以普通公民身份向国家有关机关提出申诉的，根据目前立法的规定，主要是受到国家行政机关侵权的人民群众向地方县级以上人大常委会提出的申诉。对此，《地方组织法》第44条规定，县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉和意见”。
公民申诉涉及的自身权益事项，大多与行政管理的具体执行性事务相关。地方人大及其常委会是地方国家权力机关，履行职能的主要方式是决定地方重大事项、进行重要人事任免、监督由它产生的地方国家机构等，人民政府负责管理具体行政事务。2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》(2007年1月1日起施行)，是地方县级以上各级人大常委会监督地方人民政府的基本法律依据。根据该法和其他现行有关法律，地方县级以上人大常委会对于公民涉及行政管理的申诉，除了按照信访程序处理以外，一般不介人具体行政个案的查证和处理。但是可以通过对行政机关的监督程序推动与申诉相关联的一般政策性问题的解决，或者当申诉涉及重大事项时启动组织专门调查。
在比较法上，瑞典的议会监察专员制度有一定独特性，20世纪60、70年代先后被许多国家引人，这是比较行政法学的内容之一。在瑞典，议会监察专员制度与行政法院等制度共同为公民提供法律救济。“如果一位公民认为他受到某权力机关的不公平待遇，通常可以向上一级法院或上一级行政法院控诉。但是，宪法同时又提供了另一种救济途径——任何公民均可直接向议会监察专员寻求救济。”①瑞典1809年在议会设置了一个称为“议会司法专员公署”的机构◎，它由议会选举产生，任期4年，可以受理控告国家行政机关及其工作人员的申诉案件，有权进行调查，提出批评和作出正确处理的建议，对公务员提出纪律处分的报告和依据刑法向法院提起公诉。根据瑞典的《政府组织法》第十二章，议会监察专员的组织和职权属于“议会监督权”范畴。
(二)信访
狭义的信访是我国公民行使申诉权的方式之一。对公民合法权益受到损害的信访案件作出处理，是国家向申诉人提供的一种法律救济。广义的信访，还包括反映社会情况和管理现状，对国家政治和管理提出建议和意见，是我国公民对国家的一种意愿表达行为，具有参与国家管理的广泛意义。
信访可以向有关国家机关提出，包括各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门，各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会，人民法院和检察院。提出的事项应当属于上述国家机关的职权范围。提出的形式可以是书信、电话、网络、电子邮件和走访等等。如果法律、行政法规对信访程序另有规定的，信访人应当按照有关法律、行政法规规定的程序提出。现在上述国家机关都设立有专门的信访机构，接待来自公民、法人和其他组织的信访申诉。
就行政机关处理信访的制度而言，1995年国务院发布了《信访条例》，2005年国务院对这一条例进行了重大修订，为行政机关的信访工作提供了新的重要依据。信访定义、信访事项和信访处理是2005年修订《信访条例》的要点内容。
信访定义和信访事项是界定行政机关在国家信访制度中的地位和权限范围的依据。根据《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。在信访事项方面，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：
(1)行政机关及其工作人员；
(2)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；
(3)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；
(4)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；
(5)村民委员会、居民委员会及其成员。
根据《信访条例》的规定，在信访处理方面，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：(1)请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；(2)请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；(3)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的；可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
二、行政复议和行政诉讼
比较前面所述的申诉和信访，行政复议和行政诉讼属于严格程式化的救济途径，法律对于它们的提起、审理、裁判和执行的期限和方式等事项作出了具体规定。
行政复议是指行政机关依照行政程序受理和处理行政争议案件的制度。行政复议机关根据层级监督关系或法律的规定，主要通过审查行政行为的合法性和适当性，为受到行政侵权的公民、法人和其他组织提供法律救济。1990年国务院发布《行政复议条例》，首次系统地规定了行政复议程序，1994年国务院对该条例进行了修订。1999年全国人大常委会通过《行政复议法》取代《行政复议条例》。《行政复议法》是目前我国进行行政复议的基本法律根据，该法分别于2009年和2017年进行过局部修订。
行政诉讼是人民法院依照司法程序受理和处理行政争议案件的制度。对合法权利受到行政行为侵害的公民、法人和其他组织提供法律救济是我国行政诉讼的基本功能之一。人民法院通过对行政行为的合法性审查，以撤销、变更、确认和其他形式的裁决，可以为公民、法人和其他组织提供有效的法律救济。1989年第五届全国人民代表大会制定公布了《行政诉讼法》，该法在2014年由第十二届全国人民代表大会常务委员会进行大幅度修订，2017年又进行了局部的修订。现行《行政诉讼法》是我国进行行政诉讼的基本法律根据。
行政诉讼为公民、法人和其他组织提供的法律救济，与行政复议有密切关系。行政复议是由行政机关通过行政程序解决行政争议的制度。行政复议的突出优点，是行政复议机关有管理经验和专门知识，它所利用的行政程序有及时、有效和便利的特点，行政机关首长负责制和层级制的决策体制可以使争议迅速得到处理，公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益能得到快捷救济。其不足是上述优点的伴生物，行政复议机关是行政机关，工作体制不同于司法机关；复议程序只是具有一定裁判特点的行政程序，不能提供像司法程序那样充分的公正保障。所以，通过完善裁决程序保障裁决人员依法办事，防止可能的偏祖和提高裁决的公正程度，是行政复议今后需要不断解决的问题。
从制度协调的角度说，如果司法审判的客观公正与行政复议的高效便利配置得当，就可以形成一个更为有效的法律救济机制。原则上当事人有权自由选择通过行政诉讼还是行政复议程序寻求法律救济。根据《行政诉讼法》的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，可再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。但是法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律法规的规定。
三、行政赔偿
公民、法人和其他组织在其合法权益受到行政机关及其工作人员行使行政职权行为的侵犯造成损害时，有权依照法律请求国家承担赔偿责任以获得救济。
行政赔偿救济与前面所述各类救济有很大关系。在公民提出救济请求的时候，行政机关的行政行为对公民权益的损害状况有两种情形，一是已经造成实际损害后果，例如人身权和财产权遭到了现实的损害；二是未来将要遭受到损害，但是现实中损害尚没有发生，例如提起行政诉讼时行政行为已经作出但是没有发生法律效力。对于已经造成实际损害后果的行政行为，如果只是予以撤销、变更或者确认违法，对受到实际损害当事人的救济就是不完整的，也是不公正的。例如对于行政机关违法拆除居民住宅建筑物的侵权行为，如果只是在法律上宣布行政机关的拆除行为属于违法的行政行为，那么公民建筑物已经不复存在的财产损失不能得到恢复，这种救济就是不完整的。因此，行政赔偿是行政法上的法律救济体系中不可缺少的组成部分。
1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《国家赔偿法》，最高人民法院于1997年制定公布了《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。这为在我国进行行政赔偿提供了系统的制度框架。2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议又通过了《关于修改(中华人民共和国国家赔偿法》的决定》，对包括行政赔偿制度在内的国家赔偿制度进行了重大修订，该法已经自2010年12月1日起施行。在此之前，我国行政赔偿法制经历了长期的发展过程。1954年《宪法》和1982年《宪法》都规定要实行国家赔偿制度，1986年的《民法通则》和1982年的《民事诉讼法(试行)》等民事法律亦规定要向受到行政侵权损害的人提供赔偿救济，1989年公布的《行政诉讼法》也单列侵权赔偿责任一章，对行政赔偿作出了若干规定。但直至1994年《国家赔偿法》制定，我国才真正建立起正式的法制化的国家赔偿制度。
关于行政复议、行政诉讼和行政赔偿救济，本编下面各章和本书后面两编将展开专门深人论述。407