第十九章 行政复议概述
第一节 行政复议概念与特征
一、行政复议的概念
行政复议是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会解决行政争议的方法之一，与行政诉讼、行政赔偿共同构成行政救济的基本制度，是行政相对人保护自身合法权益的重要法律途径。1999年《行政复议法》和2007年《行政复议法实施条例》是规定行政复议制度的主要法律和行政法规。
行政复议作为行政相对人行使行政救济权的一项重要法律制度，我们可以从以下几个方面对之作进一步释义：
1.行政复议的目的是为了纠正行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。
行政复议通过上级行政机关对下级行政机关或者本级人民政府对所属工作部门作出的具体行政行为依法审查，纠正相应具体行政行为的违法或者不当，从而实现行政机关内部行政监督的目的。《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这与原《行政复议条例》第1条相比，更突出了行政复议监控行政权的功能。D
2.行政复议是一种依申请的行政救济行为.
即行政复议是复议机关根据行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法作出的一种行政救济行为。在行政复议中，没有相对人的申请行为，行政复议作为监控行政权的一种法律制度就不可能发挥其内在的功能，因此，保护行相对人的申请权，以及设置便利于相对人行使申请权的法律程序具有重要的法律意义。如《行政复议法》规定了口头申请与书面申请具有同等的法律效果，充分体现了对相对人复议申请权的保护。①
3.行政复议的客体主要是具体行政行为。
具体行政行为是行政机关针对特定行政相对人作出的的行政行为，其特点是在该具体行政行为作出时，相对人已经确定，既不能增加也不能减少。对与具体行政行为相对的抽象行政行为，如果属行政立法范畴，如行政法规的制定、行政规章的制定等依法不能提起行政复议；对不具有立法性质的行政规定，如果行政相对人认为违法的，可以在对相应具体行政行为申请复议时一并申请复议，或者通过申诉等其他法律监督途径解决。
二、行政复议的性质
行政复议的性质涉及的是对行政复议的定性问题。关于行政复议的性质问题，目前学术界主要有以下几种观点：第一种观点认为，行政复议是一种纯行政性活动，属于行政执法行为。其基本依据是行政复议表现为国家行政机关按照行政职权或者行政上下等级的监督关系，直接地、单方面地行使行政权力的行为。第二种观点认为，行政复议是一种行政救济。这种观点的基本出发点建立在行政复议和行政诉讼应当构成对作为相对人的公民、法人和其他组织合法权益提供救济和保障的认知的基础上。第三种观点是把行政复议看成是行政司法活动。此种观点又有“偏行政”和“偏司法”两说，其中偏“行政”的观点认为行政复议有一定司法性的行政活动；偏“司法”的观点，认为行政复议是“准司法”活动。此两说都是从行政复议适用介于行政程序和司法程序之间的程序而引申出的结论。@上述观点尽管都存在着不足之处，但它们仍可以作为我们整体认识行政复议性质的基础。我们认为，行政复议的性质可以从以下三个方面来认识：
(一)行政复议是具有司法性因素的特殊行政行为
行政复议的司法性是指有行政复议权的行政机关借用法院审理案件的某些方式来审查行政争议，即行政复议机关作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决。行政复议就其目的而言是一种行政监督机制，目的是为了解决在行政过程中行政机关与相对人之间的争议，因此，行政复议机关是以裁判者的身份出现的，行政复议机关与作为被申请人的行政机关之间没有特别的利害关系，以保持必要的相对独立性和公正性。对此，有学者指出：“行政复议既有行政性质也有司法行为的性质和特征，行政复议是不同于纯粹行政，也不同于司法诉讼那样的纯粹司法制度，而是具有双重色彩的行为与程序。”。
(二)行政复议是行政机关内部监督和纠错机制的环节
行政复议是由行政系统内部的行政机关对下级或者人民政府对所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为，它不同于法院通过行政诉讼审查行政机关行政行为合法性的司法审查制度。但是，这种监督行政的法律程序是因行政相对人提起申请而启动的，从而它又不同于由行政机关主动发动的如行政监察等监督行政的制度。作为行政机关内部纠错机制环节的行政复议应当是兼顾效率和公正，以适应行政管理的需要。
(三)行政复议是国家行政救济机制的重要环节
为了切实保护行政相对人的合法权益，现代法治国家一般都设置了多元的权利救济机制，如行政诉讼、行政赔偿、行政复议和行政监督等，它们从多方面为相对人全面提供法律救济。行政复议通过行政机关体制内部的自我纠错，实现相对人的权利救济，因此，行政复议无疑亦属于行政救济机制的重要环节。同时，行政复议在法律、法规有特别规定的情形下，它是提起行政诉讼的前置程序。
三、行政复议的特征
行政复议是一种特殊行政行为，在多方面不同于一般行政行为。
1.行政复议所处理的争议是行政争议。
这里的行政争议主要是指行政机关在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。行政复议是专门为解决行政争议而设置的一种制度，因此，其具体制度、程序等都是针对行政争议的特点与要求的；行政复议不解决民事争议，行政机关解决民事争议的具体行政行为不是行政复议，而是行政裁决(含调解)制度。行政裁决相较于一般行政行为尽管也有特殊性，但与行政复议的差别较大(其不具有行政复议那样的救济性质和监督性质)。
2.行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。行政机关作出的行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，前者如行政处罚、行政许可等行为，后者如制定和发布行政法规、规章和规定等行为。抽象行政行为是通过具体行政行为对行政相对人发生权利和义务的影响，即抽象行政行为成为具体行政行为作出的依据时，这种影响才具有法律意义。我国行政复议以具体行政行为为基本审查对象，附带审查抽象行政行为中的规定，但不审查行政法规和规章。相对人如认为行政法规、规章违法，应当通过其他法制监督途径解决。
3.行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以通过听证的方式审理。这一点显然不同于司法审查制度。书面审查的方式是行政复议机关通过审查双方提交的书面证据材料，认定案件的事实，判断法律适用的正确性，从而作出行政复议决定。如果案情比较复杂，行政复议机关也可以召集双方申请人和被申请人在指定的时间和地点，对案件事实的认定和法律适用等问题展开辩论，再由行政复议机关根据听证的结果作出行政复议决定。行政复议采用书面审查方式的目的，在于确保行政复议必要的行政效率。因此，行政复议程序不得简单地照搬行政诉讼程序。
第二节 行政复议的基本原则
行政复议的基本原则是在行政复议立法目的的指导和遵循行政复议的基本规律下设定的，对行政复议具有高屋建瓴指导意义的基本行为准则。它上承行政复议的立法目的，下联行政复议基本制度与基本规范，从而确立了它在行政复议中不可替代的法律地位。行政复议的基本原则不仅要规范行政机关的行为，同时也要规范行政相对人参与行政复议的行为。因此，行政复议的基本原则在行政复议法理论和实践中具有极其重要的法律意义。
一、合法原则
合法原则是指行政复议过程中，无论是作出被申请的具体行政行为的行政机关，还是作为申请人的行政相对人，或者是主持裁决的行政复议机关，都应当遵守现行的有关行政复议的法律、法规、规章以及有关行政复议的规定。但是行政复议机关依法进行行政复议活动是合法性原则的核心要求。合法性原则主要内容体现在以下几个方面：
(一)主体合法
行政复议程序主体合法是行政复议合法性的基本前提和基础。根据这一要求，行政复议的申请人必须是被申请的具体行政行为所指向的行政相对人，或者与被申请的具体行政行为有法律上利害关系的人，如治安行政案件中的加害人与受害人，行政规划许可中的申请人与受规划许可影响的第三人等。被申请人必须是作出被申请的具体行政行为的行政主体，它们可以是行政机关，也可以是法律、法规授权的组织。受理行政复议申请的必须是法律、法规规定的行政复议机关。
(二)依据合法
这里依据合法的“依据”，应当包括宪法、法律、法规和规章以及上级行政机关依法制定的行政规定。当然，上级行政机关制定的行政规定必须符合宪法、法律、法规和规章，这是它们成为行政复议依据的前提条件。
(三)程序合法
法律程序能够最大限度内确保法律主体的行为符合法律规定，同时在形式上提高法律主体对自己不利决定的可接受性程度。行政复议本身是一种程序性行为。为确保行政复议的顺利进行，行政复议主体必须严格遵守法定程序。为此，《行政复议法《行政复议法实施条例》以及其他有关法律、法规都明确规定了相关的行政复议程序，以确保行政复议程序的合法性。
二、公正原则
公正原则是指行政复议机关对被申请的具体行政行为不仅应当审查其合法性，而且还应当审查其适当性。现代行政权的核心是行政裁量权，通过行政法控制行政权的关键在于控制行政裁量权不被滥用。公正原则便是设置防止行政裁量权滥用机制的根本准则之一。我们知道，由于被申请的具体行政行为绝大多数是行使行政裁量权的结果，如果行政复议不深人审查被申请的具体行政行为的适当性，就难以达到行政复议的目的。因此，在行政复议中，对被申请的具体行政行为的审查，不仅要考虑其合法性，而且还应当考虑其适当性。只有这样才能真正保障行政相对人的合法权益。
1.行政复议机关应当从合法性和适当性两个层面审查被申请的具体行政行为。
合法性是指行政复议机关应当审查被申请的具体行政行为是否具有明确的法律依据，是否符合法律规定；适当性是指行政复议机关应当审查被申请的具体行政行为是否公正地行使了裁量权。经审查后，对不合法的具体行政行为应当予以撤销或者确认违法；对明显不公正的具体行政行为依法可以变更，必要时还可以责令被申请人重新作出具体行政行为。
2.行政复议机关应当查明所有与案件有关的事实，审查被申请人用于作出被申请的具体行政行为的证据是否合法取得，对事实的认定和案件的定性是否符合证据规则；对被申请的具体行政行为所适用的法律条款应当作出准确的判断，如有不确定的法律概念，是否根据立法目的和立法指导思想作出了公正的解释。
3.行政复议机关应当正当、合理地行使复议裁量权。行政复议机关的复议审查权本身也包含一定的裁量权，从而也要受到本原则的约束。行政复议机关在处理行政复议案件过程中如对“明显不当”具体行政行为的界定即应当遵循本原则的规范。这也是保证行政复议决定公正的基础。
三、公开原则
公开原则是指行政复议机关在行政复议过程中，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，整个过程应当向行政复议申请人和社会公开。公开原则是现代行政程序法上的一项基本原则，它对于确保行政权合法、公正地行使具有重要的意义。在行政复议中，确立公开原则是确保行政复议权合法、公正行使的基本条件，也是防止行政复议权滥用的最好手段。
1.行政复议过程公开。
行政复议过程公开要求行政复议机关最大限度地为申请人、被申请人和第三人提供参与行政复议程序的条件。除法律规定的情形之外，行政复议决定都应当在他们看得见的情况下作出。这就要求行政复议机关应当尽可能听取申请人、被申请人和第三人的意见，让他们更多地介人行政程复议程序。因此，《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和个人调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这是行政复议过程公开的一个具体体现。
2.行政复议信息公开。
行政复议信息公开是行政相对人参与行政复议程序的基本前提，也是行政复议公正的重要保障。行政信息公开程度在基本上是衡量一个国家的法治行政的重要指标。《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”尽管如此，《行政复议法》这一规定仍有缺陷，仅有“查阅”不足以保证行政相对人的知情权，进而影响其参与行政复议程序的有效性；即使可以抄录，对于相对人来说无疑会增加其很大的负担，因此，该条文在将来修改时还应当加上“复制”。2008年实施的《政府信息公开条例》对本条应具有补充性功能。
四、及时原则
及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，并作出相应的决定，为行政相对人提供及时的法律救济。及时原则是对行政复议机关效率的要求。
1.行政复议机关应当严格遵守法定复议时限，确保每个行政复议行为都能在法定的时限内完成。
如果法律没有明确规定时限，行政复议机关则应当在合理的时间内尽快完成行政复议程序，并依法作出行政复议决定。行政复议机关在法定时限内不能作出行政复议决定的，应当依法定程序报行政复议机关负责人批准延长审理期限。行政复议机关违反法定时限，其应当承担相应的法律责任。
2.行政复议机关应当敦促行政复议当事人遵守法定时限。
行政复议本身要求以较高的效率来解决行政争议，而行政复议高效率的完成，需要行政复议当事人的配合。因此，行政复议机关应当在法律规定的时限内提示行政复议的当事人尽快完成有关程序行为。
五、便民原则
便民原则是指行政复议机关在行政复议程序中应当尽可能为行政复议当事人，尤其是为申请人提供必要的便利，从而确保当事人参加行政复议的目的的实现。
1.有关行政复议的规定应当尽可能考虑为申请人提供复议的便利条件。
比如，《行政复议法》规定实行一级复议制，并减少上一级行政机关管辖行政复议案件的规定等。实务中为申请人提供复印材料的便利，也是这一原则的体现。
2.行政复议机关应当在法定范围内为当事人提供进行复议活动的便利条件。
例如，对不能提供书面申请的相对人，允许以口头方式向行政复议机关提出复议申请，受理行政复议的机关的工作人员应当予以记录，再请申请人签名或者盖章，作为行政相对人正式提出申请的材料。另外，如要求申请人补充材料，应一次性告知，以免除申请人来回奔波之苦。
第三节 行政复议基本制度
一、一级复议制度
一级复议制度，是指行政争议经过行政复议机关一次审理并作出决定之后，申请人即使不服，也不得再向更上一级的行政机关申请复议，而只能向法院提起行政诉讼的一种法律制度。
行政复议之所以实行一级复议制度，是基于如下理由：其一，保证效率的需要，使当事人尽快解决行政争议。行政复议制度无论如何设置和架构，它仍然是在行政系统内运作的制度，行政复议仍然是一种特殊的行政行为。既然其具有行政性，行政对效率就有特别的要求。其二，司法最终解决原则。现代法治的一个理想的基本命题是，任何法律争议可最终由法院裁决。当然，如果相对人接受行政复议决定，复议决定可为相应行政争议的最终裁决。行政争议与行政相对人的合法权益关系甚密，如果相对人不服行政复议决定，自然可由法院作出最终裁决。行政复议仅仅是给行政机关一次自我纠正错误的机会，而非赋予其最终解决行政争议的手段。
一级复议制度具有如下基本内容：其一，行政相对人不服具体行政行为的，只能行使一次行政复议的申请权。一个合法、有效的行政复议申请可以引起一个行政复议程序，该行政复议程序以行政复议决定的作出而终结。其二，行政复议机关对一个被申请的具体行政行为只能作出一个行政复议决定。对被申请的具体行政行为是否合法、适当，行政复议机关经过审查后作出的决定，在法律上意味着行政复议机关之上一级机关已无权对该被申请的具体行政行为再作一个决定。当然，对错误的行政复议决定，如果相对人不提起行政诉讼，行政复议机关或者其他上一级机关可依职权撤销、变更。其三，只有法律特别规定可以进行多级行政复议的，才能构成一级行政复议制度的例外。
二、书面复议制度
书面复议制度，是指行政复议机关对行政复议申请人提出的申请和被申请人提交的答辩，以及有关被申请人作出具体行政行为的规范性文件和证据进行非公开的、对质性的审查，并在此基础上作出行政复议决定的制度。
《行政复议法》立法时确立书面复议制度，是基于以下理由：其一，书面复议制度有利于提高行政争议解决的效率，如果行政复议如法院一样开庭审查，则需时过长，不利于被申请人及时、有效地行使行政权，申请人也将要投人和耗费大量的时间和精力。其二，有些经过行政听证的行政争议，行政复议实质上是对该行政争议的“二审”，因此，只进行书面复议也是比较合理、可行的。其三，行政复议机关对被申请的具体行政行为所涉及的行政事务相对比较熟悉，所以，通过书面复议一般可以查清行政争议的事实真相，达到作出行政复议决定的要求。现在看来，这些理由并非绝对，有待更全面和更深人地加以审视，《行政复议法》即将修改，其修改将会将言词辩论适当引人行政复议，以更好地保障行政复议的公正性。
书面复议制度具有如下内容：其一，行政复议机关主要是通过书面材料审查被申请的具体行政行为，对书面材料中涉及的问题如需要进一步了解的，可要求复议当事人提供补充材料。其二，行政复议机关可以召集行政复议当事人了解案件情况。召集当事人了解案情可以单方进行，也可以采取听证的方式，但不是必须让双方当事人互相对质和进行质证抗辩。其三，行政复议机关认为有必要(如审理重大、复杂的行政复议案件)可以采用开庭形式审查，但目前这种形式只是行政复议较少适用的例外。415