第二十一章 行政复议法律关系主体
第一节 行政复议机关、复议机构与管辖
一、行政复议机关
行政复议机关，是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出行政复议决定的行政机关。对这一概念，可从以下三个方面作进一步理解：其一，行政复议机关是行政机关，包括政府和政府所属的职能部门，法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关。其二，行政复议机关是有行政复议权的行政机关。行政机关不是都有行政复议权，如乡、镇人民政府等行政机关，《行政复议法》即没有授予其行政复议权。其三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对其行为后果独立承担法律责任的行政机关。
根据我国现行法律、法规的规定，行政复议机关的种类主要有：
1.作出被申请行政行为的行政机关。
如对省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门作出的行政行为引起的行政复议，省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门是复议机关。由作出被申请行政行为的行政机关作为复议机关，具有省时、高效的特点，但它违背了“自己不得裁决自己案件”的公正原则，容易引起复议申请人对复议公正性的怀疑，也不利于“案结事了”，因此，不宜扩大其适用的范围。
2.作出被申请行政行为的行政机关的上一级行政机关。
由作出被申请行政行为的行政机关的上一级行政机关作复议机关，客观上给复议申请人增加了路途不便，但是，它可以利用上一级行政机关的领导权和监督权提高复议的权威性，减少纠错的成本。
3.作出被申请行政行为的行政机关所属的人民政府。
由本级人民政府作为复议机关，既便利于复议申请人申请复议，也有利于复议机关利用人民政府的权威及时、有效地解决行政争议。
二、行政复议机构
行政复议机构是享有行政复议权的行政机关内部设立的一种专门负责行政复议案件受理、审查和裁决工作的办事机构。复议机构不是行政机关，它不能以自己的名义对外行使职权，上下级复议机关的复议机构之间没有领导和监督关系，它们各自对所属的复议机关负责。
根据《行政复议法》的规定，负责法制工作的机构为复议机构。①复议机构履行下列职责：(1)受理复议申请；(2)向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；(3)审查申请复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定复议决定；(4)处理或者转送有关抽象行政行为的审查申请；(5)对行政机关违反复议法规定的行为依规定权限和程序提出处理建议；(6)办理不服复议决定而提起诉讼的应诉事项；(7)法律、法规规定的其他职责。《行政复议法实施条例》又规定了复议机构的如下职责：(1)依照《行政复议法》第18条的规定转送有关复议申请；(2)办理《行政复议法》第29条规定的行政赔偿等事项；(3)按照职责权限，督促复议申请的受理和复议决定的履行；(4)办理行政复议、行政应诉案件统计和重大复议决定备案事项；(5)办理或者组织办理未经复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项；(6)研究复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向复议机关报告，等等。
三、行政复议管辖
行政复议的管辖，是指各行政复议机关对复议案件在受理上的具体分工，即行政相对人提出复议申请之后，应当由哪一个复议机关来行使行政复议权。根据法律、法规的规定，行政复议的管辖如下：
1.对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的具体行政行为不服的复议，由申请人选择，由该部门的本级人民政府或上一级主管部门管辖。
这是因为本级人民政府管辖复议案件，便利于行政相对人申请复议，而上一级主管部门因业务上的专业性更有利于对下一级行政机关行使监督权。因此，对于这类复议案件确立选择管辖是合理、可行的。
2.对海关、金融、国税等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，由上一级主管部门管辖。
海关、金融、国税等行政机关所管理的行政事务具有统一性、全局性和特殊性。因此，由其上一级行政机关管辖复议案件更有利于对下一级行政机关的监督。
3.对地方人民政府的具体行政行为不服的，由上一级地方人民政府管辖。
地方人民政府之间系上下级领导关系，下一级人民政府作出具体行政行为理应由其上一级人民政府管辖，除其之外，没有其他合适的行政机关管辖此类复议案件。
4.对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，由该派出机关管辖。
该派出机关(即行署)不是一级人民政府，但是，从便民原则出发，《行政复议法》将其设定为一级复议机关管辖复议案件。
5.对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请复议。
对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照《行政复议法》的规定作出最终裁决。这一规定的新内容是，它增加了对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的新的救济途径，即向国务院申请裁决。但是，国务院的裁决为最终裁决，不得再向法院提起诉讼。
6.对县级以上的地方人民政府依法设立的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由设立该派出机关的人民政府管辖。
从《行政复议法》的规定看，这里的“县级以上的地方人民政府依法设立的派出机关”包括省级人民政府设立的行政公署，省辖市人民政府设立的区公所和县(区)人民政府设立的街道办事处。这三类派出机关作出的具体行政行为引起的复议案件，由设立派出机关的人民政府管辖。
7.对人民政府的工作部门依法设立的派出机构根据法律、法规和规章规定以自己名义作出的具体行政行为不服申请复议的，由设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府管辖。
8.对两个或两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为申请复议的，由它们共同上一级行政机关管辖。
这里“以共同的名义作出”具体行政行为应当理解为共同签署作出具体行政行为。在实践中，主要有两种情形：一是隶属于同一人民政府的两个或两个以上的工作部门共同作出具体行政行为，应当由同一级人民政府管辖；二是两个或两个以上地方人民政府或者政府所属工作部门共同作出具体行政行为，应当由共同的上一级人民政府或共同的上一级主管部门管辖。
9.对法律、法规授权的组织作出的具体行政行为不服申请复议的，由直接主管该组织的地方人民政府、地方人民政府的工作部门或者国务院部门管辖。
最高人民法院的《行政诉讼法司法解释》将规章授权的组织也赋予其被告资格。这一规定也应当适用于行政复议，即这类组织也具有被申请人的资格。本项规定适用于确定规章授权的组织作为复议被申请人时的管辖。
10.对被撤销的行政机关在其被撤销前作出的具体行政行为不服申请复议的，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖。
行政机关被撒销在法律上的后果是导致了其行政机关资格的转移或者丧失。根据行政法学原理，作出具体行政行为之后的行政机关其行政机关资格无论是丧失还是转移，该具体行政行为仍然具有法律效力。因此，如果行政相对人对该具体行政行为不服申请复议，应由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖；如果没有继续行使其职权的行政机关，则应当由决定撤销的行政机关的上一级行政机关管辖。
第二节 行政复议参加人
一、申请人
申请人是指对行政机关作出的具体行政行为不服，依据法律、法规的规定，以自己的名义向行政复议机关申请行政复议的公民、法人或者其他组织。根据法律、法规的规定，申请人具有如下法律特征：
1.申请人必须是行政相对人
只有具体行政行为的相对人才能成为行政复议的申请人。凡是合法权益受具体行政行为不利影响的人都是行政相对人。根据行政相对人与具体行政行为的关系直接与否，行政相对人又可以分为直接相对人和间接相对人。直接相对人是直接承受具体行政行为的人，如行政处罚中的受处罚人，行政许可中的申请人等。没有直接相对人，具体行政行为就无法成立。具体行政行为在对直接相对人发生效力的同时，有时也对与直接相对人的权益有联系的人产生了影响，这种人我们称之为间接相对人。行政机关作出具体行政行为并不是针对间接相对人，而是针对直接相对人，但具体行政行为在影响直接相对人合法权益的同时，客观上也对直接相对人以外的人的合法权益产生了影响。因此，行政机关与直接相对人之间形成了明示的行政法律关系，与间接相对人之间形成了潜在的行政法律关系。无论直接相对人还是间接相对人都具有复议申请人的资格。实务中如对地名委员会更改其所在的道路名称决定申请的复议中，承认该居民有申请人资格。①
行政相对人包括公民、法人或其他组织以及外国人、无国籍人。公民是指具有中国国籍的自然人。港澳台居民是中国公民。外国人和无国籍人在中国境内也必须遵守中华人民共和国的法律，同时其合法权益也受中华人民共和国法律的保护。在对等原则下，他们与我国公民一样有权作为申请人申请行政复议。法人是指符合法定条件而成立的一种组织，它可以分为企业法人、机关法人、事业法人和社团法人。国家机关在作为行政管理对象时，可以作为机关法人成为复议中的申请人。如环保行政机关对违反环境保护法的国土资源行政机关作出行政处罚决定，后者如不服可以申请复议。
2.申请人是认为被具体行政行为侵害其合法权益的人
行政相对人在行政管理关系中是管理的对象，他们必须服从行政机关的管理。如行政机关对其实施了某种具体行为，相对人认为行政机关的具体行政行为违法侵犯其合法权益的，有权依据《行政复议法》的规定申请复议。这里的“认为”是申请人的一种主观认识，具体行政行为是否确实侵犯了其合法权益，必须等到复议机关审查后才能确定。只要申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，即可以申请复议。
在一般情况下，其权益受到具体行政行为侵害的当事人是行政复议的申请人。但是，在特定条件下，复议申请人的资格也可能发生转移。根据《行政复议法》规定，复议申请人资格转移的情况有：(1)有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议。近亲属包括其配偶、父母、子女、兄弟姐妹，祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。(2)有权申请复议的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以申请复议。
二、被申请人
被申请人是指其具体行政行为被行政复议的申请人指控违法侵犯其合法权益，并由行政复议机关通知参加复议的行政机关。被申请人包括行政机关和法律、法规授权的组织。被申请人具有如下法律特征：其一，被申请人必须是行政机关和法律、法规授权的组织，即行政主体。其二，被申请人必须是实施相应行政行为的行政主体。在行政复议中，被申请人一般是实施了具体行政行为的行政机关。其三，被申请人必须是相应行政行为受申请人指控并由行政复议机关通知参加行政复议的行政主体。根据《行政复议法》的规定，被申请人主要有以下几种情形：
1.申请人对行政主体作出的具体行政行为不服，直接申请复议的，该行政主体是被申请人。
这里的被申请人包括行政机关和法律、法规授权的组织。根据《行政处罚法》的规定，法律、法规授权的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，但该组织必须具有管理公共事务职能。这是对行政处罚主体的一项特别规定。
2.两个或两个以上行政机关以共同名义作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人。
构成共同被申请人的关键是基于“同一具体行政行为”，而不是两个相同的具体行政行为。但是，当行政机关与非行政机关共同作出一个具体行政行为时，非行政机关不能成为行政复议中的被申请人，如发生行政赔偿也只能作为第三人参加行政复议。
3.法律、法规授权的组织作出的具体行政行为引起行政复议，该组织是被申请人。
例如，根据《公共场所卫生管理条例》第14条的规定，卫生防疫机构是事业单位，但根据该条例的授权可以根据情节轻重，对违反该条例规定的单位或者个人作出警告、罚款、停业整顿、吊销卫生许可证的行政处罚。法律、法规授权的组织具有行政主体的法律地位，符合被申请人资格要件。
4.行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起行政复议，委托的行政机关是被申请人。
行政机关根据实际工作的需要，可将部分行政职权委托给其他组织行使。受委托组织实施的具体行政行为引起争议，委托的行政机关是被申请人。这是行为主体与行政机关分离的一种情况。《行政处罚法》对委托实施行政处罚作了相当严格的规定。它不仅规定了行政机关委托行政处罚必须有法律、法规和规章的依据，而且还规定了受委托组织应当具备的法定条件。
5.作出具体行政行为的行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。
这里的“撤销”可以是：
(1)合并，即几个行政机关合并成一个行政机关或者一个行政机关归并到另一个行政机关之中；
(2)分立，即一个行政机关分立为两个以上的行政机关。上述无论何种情况，都可以适用这一规定。
6.行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。
行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。在此种情况下，“其他组织”应当列为第三人。
7.下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。
之所以作这样的规定，是因为具体行政行为作出是基于“批准”，没有“批准”，就不能作出相应具体行政行为。
8.行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。
也就是说，行政机关必须对其设立的、不具有对外作出行政行为资格的组织承担责任。
三、第三人
行政复议第三人，是指因与被申请的具体行政行为有利害关系，通过申请或者复议机关通知，参加到复议程序中的公民、法人或者其他组织。《行政复议法实施条例》第9条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加复议。复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向复议机构申请作为第三人参加行政复议。”第三人在复议中具有独立的法律地位。第三人与申请人和被申请人不同，其参加行政复议是为了维护自己的合法权益，在复议中不依附于申请人或者被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利。
从行政复议实践中看，复议第三人主要有：
(1)治安行政处罚案件中的被处罚人或者权益受被处罚人侵害的人。在复议中，如果被处罚人申请行政复议，则受害人可以作为第三人参加复议；如果受害人申请复议，则受处罚人可以作为第三人参加复议。
(2)行政处罚案件中的共同被处罚人。在有共同被处罚人的行政处罚案件中，有一部分被处罚人申请复议的，另外的被处罚人可以作为第三人参加复议。
(3)其他与被申请的具体行政行为有利害关系的行政相对人。432