第二十二章 行政复议的程序
第一节 行政复议的申请与受理
一、复议申请
复议申请是指行政相对人不服行政主体的具体行政行为而向复议机关提出复议请求的行为。行政复议是一种依申请的行政救济行为，没有行政相对人的申请，不能启动复议机关受理、审查的程序。无论申请的结果如何，申请始终是复议程序中不可跳过的起点。
(一)申请复议的条件
1.申请人合格。
申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人。也就是说，只有相对人才能对具体行政行为申请复议。在特殊情况下，申请人资格也会发生转移，即有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议；有权申请复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以申请复议。
2.有明确的被申请人。
行政相对人申请行政复议必须指明被申请人，即作出侵犯其合法权益的具体行政行为的行政主体。没有明确的被申请人，复议机关可以拒绝受理。如果复议机关受理后认为被申请人不适格，可依法要求申请人予以更换。申请人拒绝更换的，复议机关可以拒绝受理。
3.有具体的复议请求和事实根据。
复议请求是申请人申请复议所要达到的目的。它主要有四种情况：其一是请求撤销违法的具体行政行为决定；其二是请求变更不适当的具体行政行为决定；其三是请求责成被申请人限期履行法定职责；其四是请求确认具体行政行为违法或责令被申请人赔偿损失。任何一种复议请求都必须以一定的事实根据为基础，否则，不可能得到复议机关的支持。
4.属于受理复议机关管辖。
复议管辖范围是法定的，因此，申请人必须向有法定管辖权的复议机关提出复议申请。复议机关对不属于自己管辖的复议案件应当告知申请人向有管辖权的复议机关申请。
5.法律、法规规定的其他条件。
除《行政复议法》《行政复议法实施条例》外，其他法律、法规可以对行政复议申请设置其他条件。
(二)申请复议的期限
申请人必须在法定期限内提出复议申请，否则，申请人的申请权不受法律保护，其申请不会产生预定的法律效果。根据《行政复议法》的规定，行政相对人应当在知道相应具体行政行为之日起60天内提出复议申请，法律另有规定的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这一法定期限的计算分别为：(1)当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算。(2)载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算。(3)载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算。(4)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。(5)行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算。(6)被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。
对于不履行法定职责申请复议的期限依照下列规定计算：(1)有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算。(2)没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，复议申请期限不受前述规定的限制。
(三)复议申请书的内容与形式
申请人提出复议申请一般应采用书面形式，即向复议机关递交复议申请书，申请书应当载明如下内容：
(1)申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务。
(2)被申请人的名称。
(3)行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由。
(4)申请人的签名或者盖章。
(5)申请行政复议的日期。
申请复议也可以口头申请。口头申请的，复议机关应当当场记录申请人的基本情况，复议请求，申请复议的主要事实、理由和时间。
申请人有下列情形之一的，应当提供如下证明材料：
(1)认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。
(2)申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料。
(3)法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。
二、复议申请的受理
复议机关在收到复议申请后，依法应当在收到之日起5日内，对申请书进行审查并作出如下处理：
1.对于符合申请复议条件，且没有向人民法院提起诉讼的，依法应当决定受理。
复议机关负责法制工作的机构收到复议申请之日起即为受理日期。《行政复议法实施条例》第28条规定了如下受理条件：
(1)有明确的申请人和符合规定的被申请人。
(2)申请人与具体行政行为有利害关系。
(3)有具体的行政复议请求和理由。
(4)在法定申请期限内提出。
(5)属于行政复议法规定的复议范围。
(6)属于收到复议申请的行政复议机构的职责范围。
(7)其他复议机关尚未受理同一复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
2.对于不符合申请复议条件的，如超过复议期限或者人民法院已经受理的情况下，依法决定不予受理，并告知申请人不予受理的理由。
3.对于复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，复议机构可以自收到该复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃复议申请。补正申请材料所用时间不计人复议审理期限。
4.对于复议申请符合《行政复议法》规定，但不属该机关管辖的，复议机构应当告知申请人向有管辖权的复议机关提出或者转送有关复议机关：
(1)对于符合《行政复议法》规定，但不属于本行政机关受理的复议申请，应当在决定不予受理的同时，告知申请人向有关行政机关提出。
(2)复议申请转送由受理申请的具体行政行为发生地的县级人民政府转送，对于法律规定的特定申请，受理申请的具体行政行为发生地的县级人民政府应在一定期限内将复议申请转送有关复议机关。
5.申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请复议的，由最先收到复议申请的行政机关受理；
同时收到复议申请的，由收到复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计人复议审理期限。
6.上级行政机关认为复议机关不予受理复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；
经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为复议申请不符合法定受理条件的，则应当告知申请人。
三、行政复议受理的法律后果
1.复议申请经复议机关依法受理后，申请人与被申请人之间的行政争议正式进入复议解决程序，其他任何国家机关、组织都没有对本案的管辖权。
申请人提出复议申请，复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向复议机关申请复议、对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，申请人在法定复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。
2.复议不停止被申请的具体行政行为执行。但在下列情况下，被申请的具体行政行为可以停止执行：
(1)被申请人认为需要停止执行的。在行政职权范围内作出并执行具体行政行为，是行政机关的法定职责。如果作为被申请人认为自己作出的具体行政行为需要停止执行的，即可随时作出停止执行的决定。
(2)复议机关认为需要停止执行的。复议机关认为停止执行被申请的具体行政行为不损害社会公共利益的，可以作出停止执行的决定。
(3)经申请人申请，复议机关认为其要求合理的，如具体行政行为的执行会造成难于弥补的损失，且停止执行具体行政行为不损害社会公共利益，可以作出停止执行的决定。
(4)法律、法规规定停止执行的。我国有些法律、法规规定，当事人对具体行政行为申请复议或者提起行政诉讼后，相应具体行政行为应当停止执行。如《治安管理处罚法》第107条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”
3.复议程序正式开始。
复议机关如没有法定事由，必须在法定期限内完成行政复议的全部程序并对行政争议作出决定。如果复议机关不在法定期限内作出决定，则构成行政复议不作为。
第二节 行政复议审理
一、审理方式与期限
行政复议采取以书面审理为主，其他方式为辅的审理方式。所谓“书面审理”，是指复议机关仅就双方所提供的书面材料进行审查后作出决定的一种审理方式。这种审理方式较为简便、高效，但在说服当事人接受不利的复议决定方面欠缺正当性。所谓“其他方式”，是指复议机构认为必要时，向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，或者采取听证式方式，通过双方对争议的事实、法律依据进行质证、辩论，最后由复议机关作出决定的审查方式。这种审查方式适用于较为复杂、影响较大的复议案件。《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”在实务中，引人行政复议委员会是行政复议审理方式改革的一个方向。①
复议机关通过对复议案件进行审理，根据不同情况应当在受理行政复议申请之日起60日内分别作出不同决定，但法律另有规定的除外。
二、审理依据
复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。
复议机关在申请人申请或者在对被申请的具体行政行为进行审查时发现其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；如果本机关无权处理，应当在7日内依法定程序转送有处理权的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。《行政复议法》设置这样的制度，有助于确保行政复议依据合法。
三、举证责任
《行政复议法》对复议中的举证责任没有作出明确规定。我们认为，根据行政复议的性质和特点，可以参照行政诉讼举证责任的规定，即一般应当由被申请人承担举证责任，由被申请人提供作出具体行政行为决定的事实依据和法律依据，以证明其所作出的具体行政行为决定的合法性和适当性。
在以行政不作为为复议客体时，申请人应当就申请的事实承担举证责任。在一并提出要求行政赔偿的复议申请中，申请人对行政侵权事实等承担举证责任。
四、行政复议和解与调解
(一)行政复议和解
行政复议和解，是申请人与被申请人之间达成解决争议协议的一种活动。公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的行政裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在复议决定作出前自愿达成和解的，应当向复议机构提交书面和解协议。但是，和解内容不得损害社会公共利益和他人合法权益，否则，复议机构不予准许。
(二)行政复议调解
行政复议的调解，是在复议机关主持下申请人与被申请人之间达成解决争议协议的一种活动。有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：(1)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的行政裁量权作出的具体行政行为不服申请复议的。(2)当事人之间存在行政赔偿或者行政补偿纠纷。
当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖复议机关印章。复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，复议机关应当及时作出行政复议决定。
五、行政复议的中止与终止
(一)行政复议的中止
行政复议的中止，是因法定事由的出现致使复议程序不能进行下去时，由复议机关决定中止复议程序，待法定事由消失之后再重启复议程序。复议期间有下列情形之一，影响复议案件审理的，复议中止：(1)作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加复议的。(2)作为申请人的自然人丧失参加复议的能力，尚未确定法定代理人参加复议的。(3)作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的。(4)作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的。(5)申请人、被申请人因不可抗力，不能参加复议的。(6)案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的。(7)案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的。(8)其他需要中止复议的情形。
行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复复议案件的审理。复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。
(二)行政复议的终止
行政复议的终止，是因法定事由的出现致使复议程序不能进行下去时，由复议机关决定结束复议程序。复议期间有下列情形之一的，复议终止：
(1)申请人要求撤回复议申请，复议机构准予撤回的。
(2)作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃复议权利的。
(3)作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃复议权利的。
(4)申请人与被申请人经复议机构准许达成和解的。
(5)申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。
另外，在“作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加复议”，“作为申请人的自然人丧失参加复议的能力，尚未确定法定代理人参加复议”和“作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人”的情况下中止复议后满60日，复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。
第三节 行政复议的决定
一、维持决定
维持决定是指复议机关作出维持被申请的具体行政行为的决定。对被申请的具体行政行为，复议机关经审查后认为其事实清楚，证据确凿；适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确；符合法定程序和内容适当的，应当依法作出维持该具体行政行为的复议决定。维持决定是肯定具体行政行为合法性的决定。对于申请人来说，意味着他的请求被复议机关否定。
二、履行决定
履行决定是指复议机关责令被申请的行政机关在一定期限内履行法定职责的决定。它主要适用于如下两种情况：(1)被申请的行政机关不履行法定职责。“不履行”在法律上表现为行政机关针对行政相对人的申请没有作出任何意思表示。如果行政机关明确表示拒绝，则是作出了一个行政行为，不属于履行决定适用的情形。如《行政许可法》第38条第2款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这里的“不予许可”即为“拒绝”。(2)被申请人拖延腹行法定职责。“拖延履行”是行政机关针对行政相对人的申请拖而不办，或以“研究”“请示”等搪塞申请人的询问。
三、撤销、变更和确认违法决定
复议机关经对被申请复议的具体行政行为的审查，认为该行为具有如下情形之一的，依法作出撤销、变更或者确认该行为违法的决定，必要时，可以附带责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为的决定：(1)主要事实不清、证据不足的。(2)适用依据错误的。(3)违反法定程序的。(4)超越职权或者滥用职权的。(5)具体行政行为明显不当的。另外，被申请人未依照《行政复议法》第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关亦应作出撤销该具体行政行为的决定。
行政复议案件有下列情形之一，行政复议机关可以决定变更：(1)认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的。(2)认定事实不清，证据不足，但是经复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。行政复议机关作出变更决定，在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的复议决定。
复议机关作出复议撤销决定后责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。
四、驳回复议申请决定
经审理，复议案件中如有下列情形之一的，复议机关应当作出驳回复议申请的决定：(1)申请人认为行政机关不履行法定职责申请复议，复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。前一种情形下申请人的请求于法无据，后一种情形下责令被申请人履行法定职责已经没有现实基础。所以，复议机关应当作出驳回复议申请决定。(2)复议机关受理复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件的。不符合复议申请条件但已经进入复议程序的，应当从程序上驳回申请人的复议申请。
上级行政机关如认为复议机关驳回复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。复议机关拒绝上级行政机关的“责令”，申请人可以要求上级行政机关监督或者向法院提起履行法定职责之诉。
五、行政赔偿决定
行政相对人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，复议机关经审查后认为符合《国家赔偿法》规定应予赔偿的，应在作出撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的决定时，作出责成被申请人依法给予赔偿的决定。行政相对人在申请复议时如没有提出行政赔偿请求，复议机关在依法决定撤销或者变更罚款、撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当作出责令被申请人返还申请人财产，解除对申请人财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应价款的决定。
六、对行政规定的处理决定
行政相对人在申请复议时一并提出对有关抽象行政行为的审查申请的，复议机关对该抽象行政行为有权处理的，应当在30日内依法作出处理决定；其无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关作出处理决定，该有权处理的行政机关应当在60日内依法作出处理决定。处理期间，复议机关中止对具体行政行为的审查。441