第二十四章 行政诉讼受案范围
第一节 行政诉讼受案范围
一、行政诉讼的受案范围及其法律意义
行政诉讼受案范围，即人民法院受理行政诉讼案件的范围，亦是人民法院对行政行为进行监督的范围和权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围。规定受案范围是《行政诉讼法》最为重要的内容之一，也是行政诉讼法区别于刑事诉讼法、民事诉讼法的一大特色，具有极为重要的法律意义。
首先，行政诉讼受案范围标志着法院审查行政行为的可得性。
行政诉讼受案范围是法院主管一定范围内行政案件的根据，也是法院解决行政争议、办理行政诉讼案件的权限分工。如果法律规定某一类行政争议只能由行政机关解决，则人民法院无权解决这种争议，同时也无权对引起争议的行政行为进行审查。因此，行政诉讼受案范围即确定了行政终局决定权和司法审查权范围的界限。
其次，行政诉讼受案范围也意味着行政相对人就一定范围内的行政争议请求法院救济的可得性。
向法院提起行政诉讼是法治国家的宪法和法律赋予行政相对人的权利，但这项权利存在一定的边界，通常要受到某种程度的限制。如果法律没有将某种争议纳人行政诉讼的范围，相对人就不能向法院提起诉讼。因此，行政诉讼受案范围的确定实际上也是对行政相对人诉权范围的界定。
再次，行政诉讼受案范围也影响着当事人资格的确定。
一个自然人或一个组织，能否成为行政诉讼的合格当事人，最根本的一点是其所涉及的争议是否可以或必须经过行政诉讼途径解决。与可诉争议具有利害关系，是公民或组织成为适格当事人的必要条件。
最后，行政诉讼受案范围还制约着行政诉讼法对管辖、证据、程序以及判决等的规定。
受案范围是确定行政诉讼管辖、证据、程序、判决等规则的前提和基础，受案范围的变化将使其他行政诉讼法律规范发生相应的变动。例如将行政事实行为纳人行政诉讼的受案范围，就需要在判决类型中增加确认判决。
二、制约行政诉讼受案范围的因素
制约行政诉讼受案范围的因素，是指立法者在确定行政诉讼受案范围时需要考虑的因素。与决定受案范围的变量不同，这些因素相对于行政诉讼来说具有外在性，而决定受案范围的变量往往内置于行政诉讼中。就理想状态而言，人们希望法院提供全面的司法保护，给行政相对人提供有求必应的救济。但在现实生活中，面面俱到的司法审查既无可能，也无必要，各国事实上都或多或少地将一些行政争议排除在受案范围之外。一般来说，制约行政诉讼受案范围的因素主要有：
(一)行政机关行使职权的状况及自我约束状况
如果一个国家的行政机关行使职权的状况良好或者自我监督的机制比较完善，行政诉讼就不可能成为一种普遍的社会需求；而没有普遍的社会需求，行政诉讼受案范围就相应较小。因为，完善的制度通常是以不完善的背景为前提的，问题愈严重、愈尖锐，暴露得愈充分，制度就可能变得愈完善。可见，行政诉讼的社会需求与行政诉讼的受案范围具有正相关的函数关系。
(二)法院解决行政争议的能力
法院解决行政争议的能力通常受以下几方面的影响：法院在整个国家机构中的宪法地位；法院在公众中的权威；法院对行政机关进行有效监督的可能性；法院的人、财、物的配置状况以及人员的素质等。上述因素都直接或间接影响着法院解决行政争议的能力。法院解决行政争议的能力愈低，则行政诉讼的受案范围就会相对缩小，反之亦然。从国外的司法实践看，如果一国的行政诉讼制度仅仅旨在维护行政法律秩序，就倾向于缩小行政诉讼范围；如果一国的行政诉讼制度旨在维护行政法律秩序和切实解决行政争议，就倾向于扩大行政诉讼的受案范围。
(三)公民权利意识和主体性意识的发展程度
公民权利意识和主体性意识的发展程度通常也是行政诉讼受案范围的决定因素之一。拥有行政权力的机关接受监督的意识，总是弱于其扩张权力的意识，而接受监督意识只有在存在外在压力的情况下才有可能形成。对公民权利的救济只有在公民意识到其权利应当获得救济时才有可能出现。这样，公民权利意识和自主意识的发展程度就会客观地制约行政诉讼的受案范围。
(四)国家的权力架构及运作机制
行政诉讼不仅反映公民权利与国家权力的关系，也反映国家权力中立法权、行政权与司法权之间的关系。在行政权强势的国家，很多争议司法机关无从置喙。而在立法权强势的国家里，立法机关倾向于授予司法机关更多的权力监督行政机关依法行政，以保障国家意志得以贯彻执行。可见，国家的权力架构及运作机制也是制约行政诉讼受案范围的重要因素。
三、法律确定行政诉讼受案范围的方式
从当前各国行政诉讼立法的情况看，法律确定行政诉讼受案范围主要有三种方式：
(一)列举式
列举式指法律(成文法或判例法，行政诉讼法或行政程序法)对行政诉讼受案范围逐项进行列举的规定模式。具体的列举方式有列举行政行为的样态、列举行政案件类型、列举行政行为的载体等形式。列举式一般适合于行政诉讼制度处于初创、起始阶段的国家。其优点是比较明确，便于操作；缺点则是分散、繁杂，往往列举不全或有遗漏，不利于保护行政相对人的权利。
(二)概括式
概括式指法律(一般是成文法而非判例法，是行政诉讼法而非行政程序法)对行政诉讼受案范围进行抽象概括的规定模式。德国、美国、我国台湾地区都采用这种模式。其优点是立法形式简单、内容全面；缺点则是概括的范围有时过于原则和笼统，实践中有时难于准确把握。
(三)折中式
折中式，又称结合式、混合式，是法律(包括成文法和判例法，行政诉讼法和行政程序法)对行政诉讼受案范围采取并用概括式和列举式的规定模式。这种方式又分为两种形式：一是先作肯定性的概括规定，然后作否定性的具体排除；另一种方式相反，先否定排除，后肯定概括(或列举概括结合)。排除的方式亦是多种多样的，例如，可以限制“行政机关”的含义，可以从案件的性质和种类上加以限制，还可以从行政行为的定义上加以限制。这种模式克服了列举式的分散和繁杂，避免了概括式的笼统和不易把握，是一种比较理想的立法模式。
当前，我国行政诉讼立法对受案范围的规定采用的是折中式。
第二节 我国行政诉讼受案范围的基本框架
一、确定我国行政诉讼受案范围的基本依据
《行政诉讼法》及相关司法解释根据我国国情和现阶段的法治发展程度，设计了符合我国现实国情的行政诉讼受案范围。这一受案范围设计的基本依据是：
(一)正确处理社会进步需求与法治发展现状的关系
行政诉讼制度的建立，是我国政治体制改革、建设社会主义民主政治的一个重要步骤。其所确立的行政诉讼受案范围，主要是由一定时代的社会进步需求所决定的。而另一方面，《行政诉讼法》确立的受案范围，也受制于法治发展的现状。处理好二者之间的关系，要求我们既要看到社会需求的基础性地位，也要看到法治作为上层建筑的反作用。
(二)正确处理行政权与审判权的关系
行政权和审判权是性质不同的国家权力，审判权对行政权具有外部监督的作用，但人民法院不能代替行政机关行使行政权。人民法院在行政诉讼中对于被诉行政行为遵循有限审查、适度干预的原则。有限审查，指法院只对部分而非全部行政行为进行审查；适度干预，指法院对行政行为原则上只进行合法性审查而不介人合理性问题。
(三)正确处理必要性和可行性的关系
我国1989年制定《行政诉讼法》以及2014年进行修改时，对行政诉讼受案范围都秉持立足现实、逐步扩大的思路，旨在处理好必要性与可行性的关系。就必要性而言，考虑到保护行政相对人的权益和监督行政机关依法行使职权的客观需求，应尽量扩大行政诉讼的受案范围。但是从可行性的角度而言，行政诉讼的受案范围因受制于各种因素，其范围的扩大只能是较有限的和渐进的。处理好二者的关系，要求我们既不能不顾及现实，也不能过于强调特定的历史情境和面临的困难。在判断现实情况时，不能仅仅注意到消极因素而忽视积极因素；在注意可行性时，不能只考虑客观困难而忘却人的主观能动性；在考虑国情时，不能仅仅考虑我国法治基础薄弱的环节；在考虑行政效率时，不能忽视对行政相对人的权益保护。
二、《行政诉讼法》及司法解释关于行政诉讼受案范围的规定
我国现行《行政诉讼法》有关行政诉讼受案范围的规定由三个部分组成：
(一)对受案范围的总体划定
《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”
(二)对受案范围的正面列举
《行政诉讼法》第12条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列行政行为不服提起的诉讼：
(1)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
(2)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
(3)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
(4)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
(5)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
(6)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
(7)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
(8)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
(9)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
(10)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
(11)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
(12)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
如何理解“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”?例如根据《政府信息公开条例》及相应司法解释的规定，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：
(1)向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；
(2)认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；
(3)认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；
(4)认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；
(5)认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为侵犯其合法权益的。①
(三)对不可诉行为的排除
《行政诉讼法》第13条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
(1)国防、外交等国家行为；
(2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
(4)法律规定由行政机关最终决定的行政行为。”
有关司法解释对不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项作出了具体排除，除《行政诉讼法》第13条规定的行为以外，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
(1)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
(2)调解行为以及法律规定的仲裁行为；
(3)行政指导行为；
(4)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
(5)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
(6)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
(7)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；
(8)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
(9)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；
(10)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”①
三、我国行政诉讼受案范围的理论边界
根据《行政诉讼法》第2、12、13条以及有关司法解释的规定，我国行政诉讼受案范围事实上取决于以下三个因素：
(一)行政行为的内涵和外延
关于行政行为的概念，各个国家有不同的定义，学术界亦有不同的理解和解释。我国《行政诉讼法》中的行政行为，是指拥有国家行政职权的机关、组织及其工作人员实施的与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为。而作为行政诉讼受案范围的行政主体的行为，则不仅包括行政行为，而且包括相应的不作为。对行政主体的行为的这种理解，主要基于以下几个方面的考虑：首先，《行政诉讼法》第12条所列举的行为，不仅包括行政机关的行为，也包括法律、法规、规章授权组织的行为；不仅包括单方行为，也包括双方行为；不仅包括法律行为，也包括某些事实行为。其次，《国家赔偿法》在确定行政赔偿范围时，使用的概念是与行使行政职权有关的行为。也就是说，只要造成侵害的行为与行使行政管理职权有关，就属于国家行政赔偿的范围。最后，随着国家管理职能的扩大，行政行为方式也将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵和外延也将随之发展。@
(二)受行政行为侵害的权益的性质
根据《行政诉讼法》第12条第1款的规定，原则上，凡是行政行为侵犯了相对人人身权和财产权等合法权益的，相对人都可以向人民法院提起行政诉讼。这里的人身权是指与人身相联系的没有直接财产内容的权利，包括生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、婚姻自主权等等。财产权是指具有经济利益的权利，包括所有权、地上权、地役权、抵押权、质权、留置权、典权等物权、债权、继承权、经营自主权等等。对于既有财产内容又与人身有关的智力成果权或知识产权，如专利权、著作权、商标使用权等，由于这些权利在性质上既包括人身权的内容，又包括财产权的内容，当它受到行政行为的侵害时，当事人自然同样可以向人民法院提起行政诉讼。人身权、财产权以外的其他合法权益包括受教育权、劳动权、知情权、文化权、社会保障权、参与权、公平竞争权、监督权等。
需要注意的是，如果行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，但该行为属于《行政诉讼法》第13条和有关司法解释排除的10种情况，也不属于行政诉讼的受案范围。
如果行政行为侵犯的是政治权利，如有关言论、结社、游行、示威、宗教信仰、选举等的权利，相对人能否提起行政诉讼?对此，《行政诉讼法》未直接将影响上述权利的行政行为列举为行政诉讼受案范围，而只是以“等合法权益”作了一般概括性的规定。对公民政治权利的保护在一定程度上体现着一个国家的民主程度。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，社会主义民主的根本要求就是使公民享有充分的民主权利。当公民的民主权利受到侵害时，应当有充分的手段予以保护。因此，为了使行政诉讼的范围在条件成熟时得以继续扩大到政治权利方面，使行政相对人的权益能受到更广泛的保护，《行政诉讼法》留有了比较充分的发展余地，即对于行政机关在公民政治权利等方面所作出的行政行为的合法性问题，如发生纠纷是否可以起诉，在涉“等合法权益”行为可诉的前提下，由单行法律或法规另行规定。适用《行政诉讼法》的这一规定应注意如下两个问题：一是这里的法律、法规，特指法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。二是《民事诉讼法》所规定的选民名单案件是否属行政案件，尚值得研究，因为选举委员会在性质上不属于行政机关。
(三)法律法规的特别规定
这里的特别规定包括扩张性规定和限制性规定。扩张性规定，是指即使案件不属于前两项所确定的受案范围，如法律、法规有特别规定，人民法院也可以受理。限制性规定，是指即使案件属于前两项确定的受案范围，如法律特别规定相对人不得提起行政诉讼的(此仅限于法律，法规不得作此种规定)，也不属于行政诉讼受案范围。
第三节 可诉性行政行为和不作为的特征
一、可诉性行政行为的特征
根据《行政诉讼法》(2014)以及《行政诉讼法司法解释》(2018)的规定，可诉性行政行为具有如下特征：
(一)可诉性行政行为是具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员所实施的行为
可诉性行政行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织；既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律、法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。同时，这些机关、组织或者个人能否成为可诉性行政行为的主体，关键在于其是否具有国家行政职权。用“国家行政职权”来表述，是为了与私权尤其是与一般社会组织和企业内部的行政管理权相区别。因此，如果某一个组织依法不具有国家行政职权，它所实施的行为就不是行政行为，当然就不具有行政诉讼的可诉性。行政机关是当然拥有国家行政职权的组织。非行政机关的组织被法律、法规明确授予国家行政职权的，也拥有国家行政职权。特定的行政主体如果行使了不属于其职权范围内的职权或者其他行政主体的职权，应本着如下精神处理：第一，如果行政主体系依法成立的行政机关，则不论其行使的职权是否在其职权范围内，当事人不服该机关作出的行政行为，均可依法提起行政诉讼。第二，如果行政主体系法律、法规授权而行使行政职权的组织，则应看其所处理的事项是否与所授职权有关，有关的应视为行政行为，无关的则不能视为行政行为。
此外，基于国家行政与非国家公共行政在特征上的相同性，即都具有管理性和公共性，有人主张应当将部分非国家公共行政纳人行政诉讼受案范围。该意见代表了行政诉讼受案范围的一个发展趋势。
(二)可诉性行政行为是与行使国家行政职权有关的行为
这是可诉性行政行为的内容特征。只要某一行为与行使国家行政职权有关，则该行为就可能是一个可诉的行政行为。根据这个特征，可以排除以下两种不可诉的行为：一是民事行为。行政机关实施的民事行为与国家行政职权无关，不属于行政诉讼受案范围。行政管理相对人的权益受到这些行为的侵犯，可以通过民事诉讼的途径获得救济。①二是公职人员的个人行为。公职人员个人行为是相对于其职务行为而言的。个人行为责任自负；职务行为的责任则应由机关承担，至少应首先由机关承担。如果某一行为是实施行政管理目的的一种手段；某一个行为是行使职权过程中的一个附带的结果；某一个行为是行使行政职权的一个必要的环节等，这些行为都应当认定为与行使行政职权有关。
(三)可诉性行政行为是对相对人的权利义务发生实际影响的行为
行政机关的行为只有在对相对人权益产生实际影响时才具有可诉性。“实际影响”是从正常的法律关系来判断的。如果某个行为作出后不履行就能进入强制执行程序，一般就认为会对权利义务产生影响。
根据这一特征，可诉性范围可以排除以下几种行为：
1.不产生外部效力的行为，即行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不可诉。
行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此属于不可诉行为。
2.行政指导行为。
与行政命令不同，行政指导行为具有建议或引导的性质，对相对人没有强制力，相对人不必受其约束。
3.重复处置行为。
重复处置行为是指接受申诉的行政机关经审查对申诉人给予维持原决定的答复行为。这类行为没有给当事人设定新的权利义务，没有形成、变更或消灭行政法律关系，当事人仍然受原来行为的拘束，没有提起行政诉讼的必要。如果行政机关经过审查，改变了原有的行为，形成了新的行政法律关系，或变更、消灭了原有的行政法律关系，对相对人的权利义务发生了新的实际影响，应当允许当事人(包括原来与这个行为有利害关系的人)提起行政诉讼。
4.过程性行为，
即行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不可诉。可诉的行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。过程性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。
5.内部层级监督行为。
内部层级监督属于行政机关上下级之间的内部事务。有的法律规定了上级行政机关对下级机关的监督，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。法律法规规定的内部层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系。因此，该类行为属于不可诉的行为。
6.信访答复行为。
行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不可诉。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，依据《信访条例》作出的受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人不具有强制力，对信访人实体权利义务关系不产生实际影响，因此不具有可诉性。
7.其他行为。
例如因政府信息公开的申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的行为。①
(四)可诉性行政行为是在现实情况下有司法审查可能性的行为
司法审查可能性包括法律上的可能性和事实上的可能性。法律上的可能性，是指被诉行政行为在法律上未被明确排除或者禁止司法审查。《行政诉讼法》第13条规定了对行政规定、国家行为、内部行为、终局决定行为的四项排除，有关司法解释进一步明确了不属于人民法院行政诉讼的受案范围的行为类别。上述行为都属于法律或者司法解释明确排除司法审查的情形。事实上的可能性，是指法律上未提供实质上与行政诉讼互斥的救济途径，例如通过民事诉讼救济的劳动争议仲裁行为，通过检察机关监督和国家赔偿程序救济的刑事侦查行为，在这种情况下，事实上不具有进行行政诉讼的可能性。
(五)可诉性行政行为是具有司法审查必要性的行为
如果某一行政行为具有司法审查的可能性，但司法审查对解决相关争议并无意义，则认为该行政行为缺少司法审查的必要性。典型的例子是行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为。基于行政权不能对抗司法权的原则，行政机关的协助执行行为是其必须履行的法定协助义务，而不是自主行政行为，对该行为进行审查并无意义。但如果行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成损害，则具有司法审查的必要性，当事人就此提起行政诉讼的，人民法院应当受理。D
二、可诉性不作为的特征
可诉性不作为具有以下特征：
1.可诉性不作为是被认为违反作为义务的行为。
2.与可诉性不作为相对应的作为必须具有可诉性。
与国家行为、行政规定、内部行政行为、终局决定行为相对应的不作为不具有可诉性。
3.可诉性不作为须涉及公民的财产权和人身权(广义上的)，涉及其他权利的不作为在现阶段如无法律、法规特别规定，不具有可诉性。
4.可诉性不作为是超过法定期间或者合理期间而不实施一定法定职责的行为。
在没有法定期间的情况下，应当根据多方面因素，包括行政机关处理这类问题的惯用时间、事件本身的难易程度、行政机关的主客观条件、有无法定阻却事由等，确定一个合理时间，并以该合理时间为基准确定是否有不作为情形存在。
第四节 几类不可诉行为
根据《行政诉讼法》第13条以及有关司法解释的规定，以下几类行为属于不可诉行为：
一、国家行为
(一)国家行为的界定
国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。根据《行政诉讼法》第13条第1项的规定，行政相对人就国防、外交等行为提起行政诉讼，人民法院不予受理。D
应当指出，并非所有与国防、外交有关的行为都是国家行为，国家行为也并非仅限于与国防、外交有关的行为，更不是说，行政相对人对国防、外交部门的职权行为都无权提起行政诉讼。判断一个行为是否为国家行为，主要应看这个行为是否以政治上的利益为目的，是否涉及国家主权的运用。对国家行为应从两个方面进行限定：首先，应从主体方面进行限定，国家行为只有特定机关(包括国务院、中央军事委员会、国防部、外交部以及特别情况下的省一级人民政府)才能实施。其次，应从行为的性质方面进行限定，一是涉及国防、外交等国家重大事务；二是宣布紧急状态，实施戒严、总动员等。
(二)国家行为不受司法审查的理由
从各国的实践看，国家行为通常由议会加以控制或纳入违宪审查的范围，而不纳人行政诉讼的范围。例如，法国早在1822年就确立了行政法院不监督政治行为的原则；美国1946年的《联邦行政程序法》也明文排除了对这种行为的司法审查。这种行为之所以不宜纳人行政诉讼范围，主要是基于以下理由：
第一，国家行为具有主权性。国家行为体现了国家作为国际主体的尊严，不仅应获得外国司法机关的豁免，也意味着不受本国司法机关的审查。
第二，国家行为具有整体性。它往往涉及国家的整体利益和人民的根本利益，关系到国家的荣誉、尊严甚至存亡，在这种情况下，不能因为利害关系人的权益受到损害，而使国家行为无效。
第三，国家行为具有政治性。这种行为通常以国家对内、对外的基本政策为依据，以国际政治斗争的形势为转移，法院很难作出合法性判断。
第四，国家行为的监督救济途径具有特殊性。国家行为的监督途径，主要体现在通过国家权力机关追究有关领导人的政治责任。国家行为的救济途径主要体现在权益受损人根据法律的特别规定获得一定的补偿。
二、行政规定
(一)行政规定的界定
行政规定指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。《行政诉讼法》规定，人民法院不受理行政相对人对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。在审判实践中，往往对什么是具有普遍约束力的决定、命令难以把握。一般来说，具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不确定的多数人而发布的反复适用且不能直接进入强制执行过程的行政规范性文件。行政规定具有以下特征：
第一，行政规定针对的对象是不特定的。
行政规定和行政决定的区别不在于它所针对的人数的多少，而主要在于对象的确定与不确定，行政规定的对象是不确定的；行政决定的对象是确定的，尽管有时涉及的人很多，但可以明确认定对象。不能认为涉及人数众多的行为都一定是行政规定，涉及人数少的行为就一定是行政决定。
第二，行政规定能够反复适用。
行政决定原则上只对特定的对象或事件有效，其效力不及于其他对象或事件；行政规定则可以反复适用，如有关某一领域事项的条例或规定，可以反复适用于该领域的相应事项。应该明确的是，这里所说的反复适用应当理解为对事项或事件的反复适用，而不应理解为对人的反复适用。
第三，行政规定具有普遍约束力。它的表现形式一般是具有普遍约束力的规范性文件。但是，仅有此特征并不能与行政决定区别开。实践中，有些规范性文件中具有行政决定内容，相应部分则不能认定为是行政规定。行政规定与行政决定的另一个区别是，它不能直接进入执行程序。一个行政决定具有直接的执行力；而一个行政规定不具有直接执行力，必须有一个行政决定作为中介，才能进入执行过程。
(二)行政规定不属于受案范围的理由
《行政诉讼法》第13条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这两条规定确立了对行政规定的三种处理方式：第一，所有的行政规定都不属于行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织不能直接提起诉讼；第二，所有的规章以上(包括规章)的行政规定，既不属于行政诉讼的受案范围，也不属于附带审查范围；第三，规章以下的行政规定，当事人在行政诉讼中申请附带审查的，人民法院可以进行审查。之所以允许进行附带审查，是考虑到：在实践中不少规范性文件是行政行为的依据和源头，要纠正违法和不当的行政行为，有必要正本清源，从源头开始审查和纠正。在现行制度中对规范性文件的监督机制虽然存在，但是由于作用有限，因此而侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的现象大量存在。之所以不纳人受案范围，则主要是基于两方面的考虑：一是法院的承受能力；二是我国宪法和法律对行政规定已经设有其他救济途径。
三、内部人事管理行为
(一)内部人事管理行为的界定
所谓内部人事管理行为，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。根据《行政诉讼法》第13条第3项的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定属于不可诉的行为。这里的“等”字意味着不穷尽列举，从《行政诉讼法》的立法精神来看，这里排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为，包括工资的升降、福利待遇、住房分配等。在行政法律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之间作为管理和被管理关系的是外部行政法律关系。双方当事人作为上下级从属关系的是内部行政法律关系。例如，上级行政机关与下级行政机关、行政首长与所辖机关工作人员之间发生的关系，行政监督机关与其内部监督对象之间发生的关系等。在内部行政关系中，行政机关对其工作人员实施奖惩、任免等行政行为，属于内部人事管理行为。这些行为针对的是行政机关的工作人员。根据《行政诉讼法》第13条第3项的规定，这类行为不能作为行政诉讼对象。行政机关所属的工作人员，如对所属机关给予的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等纪律处分以及停职检查或者任免等决定不服的，应向该行政机关或者其上一级行政机关或者人事机关提出申诉，而不能向人民法院提起行政诉讼。①
(二)内部人事管理行为不受司法审查的理由
行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行政决定同样涉及行政机关人员的权利和义务，当其权利受到损害时应当允许其寻求多种渠道的权利救济。正因为如此，有些国家将这类行为亦列人行政诉讼的范围。我国《行政诉讼法》之所以没有将这类行为纳人行政诉讼的范围，立法者主要是基于以下几点考虑：
第一，我国行政诉讼制度建立时间不久，经验不足，行政诉讼解决行政纠纷的重点应放在属于外部行政法律关系的争议上。此外，我国有关公务员管理的一系列制度目前还不健全，法院审查有一定困难。
第二，内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或其他组织不产生权利义务关系，属于机关自身建设问题。人民法院不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序来加以干预。
当然，如果行政机关的内部管理行为涉及工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，可通过特别的专门法律、法规将之纳人行政诉讼范围。那种认为人民法院绝对不能干预行政机关内部行政行为的观点在理论上和实践上都是不符合现代法治精神的。目前，不仅像法国这种行政法院隶属于行政机关、行政复议程序与行政诉讼程序大体重合的国家，存在着法院审理有关行政机构内部组织建设的行政案件，而且像美国那种由普通法院承担审判任务的国家也将某些内部行为纳人了司法审查的范围。
四、终局行政决定行为
(一)终局行政决定行为的界定
终局行政决定行为是指法律规定由行政机关作出最终裁决的行政行为。根据行政诉讼法司法解释的规定，这里的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。
目前，我国只有极少数法律对行政终局决定行为作了规定。这些规定可以分为两类：
(1)相对的终局行政决定，即相对人具有选择行政途径救济和司法途径救济的权利，相对人一旦选择了行政途径救济，就无法寻求司法途径救济。比如，《外国人人境出境管理法》第29条和《公民出境人境管理法》第15条分别规定，受公安机关拘留或罚款的人，对处罚不服的，在接到处罚通知之日起15日内，可以向上一级公安机关申诉，由上一级公安机关作出最后的决定，也可以直接向法院提起行政诉讼。《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”(2)绝对的终局行政决定，即相对人仅有请求行政途径救济而无请求司法途径救济的权利。换言之，法律赋予了行政机关对于某些行政争议拥有最终决定权，当事人不服，只能向作出最终决定的机关或其上级机关申诉，而不能向人民法院起诉。目前，有的行政机关不愿意接受司法审查，试图扩大自己的终局决定权，对这种情况必须加以限制。拥有终局决定权的机关并不对所有事项都拥有终局决定权，如果拥有终局决定权的机关超出了终局决定权的范围，所实施的行为应是可诉的。某些机关通过行政解释扩大终局决定的范围，应是无效的。
(二)设定终局行政决定行为的理由
向法院请求司法保护是行政相对人的一项重要权利。因此，如果一个行政行为涉及公民的权利和义务，而又要求保留行政终局决定权，必须有充分的正当理由。从行政诉讼的立法实践来看，理由通常限于以下几个方面：
某一类行政行为涉及国家重要机密，一旦进入诉讼，将会严重危害国家利益；
某一类行政行为不可能或者极少可能侵犯行政相对人的权益；
某一类行政行为专业性极强而且非常复杂，以至于使法官的审查徒劳无益；
某一类行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的能确保公正的救济手段；
因不可抗力事件(如战争)使行政途径救济以外的司法救济成为不可能，等等。
从世界各国的发展趋势看，行政终局决定权的范围越来越窄。在我国，主张取消终局行政决定行为的呼声占主流。我们认为，相对的终局行政决定在一定范围内仍有保留的必要，绝对的终局行政决定因与权利充分保护的理念不符而应取消。
五、刑事司法行为
(一)刑事司法行为的界定
所谓刑事司法行为，是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。在许多国家，公安、国家安全等机关实施的行为，均被认为是一般行政行为，被纳人了司法审查的范围。但是由于我国特殊的法制背景，公安、国家安全等机关实施的行为，通常被分为两类：
一是刑事司法行为，由检察机关实施监督；
另一类是行政行为，由法院通过司法审查进行监督。划分刑事司法行为和可诉的行政行为之间的界限，标准是看公安、国家安全等机关所实施的行为是否有刑事诉讼法的明确授权。这里的明确授权具有两层意思
：一是刑事诉讼法有明确的授权规定；
二是公安、国家安全等机关是否按照刑事诉讼法授权的目的或意图实施行为。比如扣押、查封等行为，刑事诉讼法授权的目的是为了收集证据，追究犯罪人的刑事责任，如果公安机关在实施上述行为时，违反刑事诉讼法授权的目的，为了帮一方当事人讨债，为了取得办案费用或者取得非法利益，那么该行为就不属于刑事诉讼法授权的行为。可见，这是一个以“授权”为主要标准，以“目的”为辅助标准的划分方法。
在司法实践中，刑事司法行为的实施机关包括公安机关、国家安全机关、监狱管理部门、海关的缉私部门等。刑事司法行为的情形主要有拘传、取保候审、监视居住、逮捕、先行拘留、勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、通缉等。
(二)刑事司法行为不受司法审查的理由
第一，根据我国现行的司法体制，刑事侦查等行为被视为司法行为，在习惯上不作为一般行政行为对待。
第二，我国《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督。例如，《刑事诉讼法》第98条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”
第三，根据我国《国家赔偿法》的规定，因刑事侦查行为等刑事司法行为而致人损害的，受害人可以根据《国家赔偿法》的规定获得救济。
六、调解行为以及法律规定的仲裁行为
(一)调解行为以及法律规定的仲裁行为的界定
调解行为和法律规定的仲裁行为不属于行政诉讼的受案范围。这里的“调解行为”，指的是行政机关主持的，在争议各方自愿的基础上，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促使争议各方达成协议，从而解决争议的行政活动。这里的“法律规定的仲裁行为”，指的是行政机关或者法律授权的组织，根据全国人大及其常委会依照立法程序制定的法律以及法律性文件，对当事人之间的民事纠纷依照法定程序作出具有法律效力的仲裁的行为。这里需要注意两点：第一，此处的“仲裁”是严格意义上的仲裁，必须同行政裁决区别开来。第二，此处的“法律”是狭义上的法律，即由全国人民代表大会及其常务委员会所制定的法律。其他规范形式规定的仲裁不能被排除在行政诉讼受案范围之外，例如通过地方性法规和部门规章规定的仲裁。D
(二)调解行为及法律规定的仲裁行为不受司法审查的理由
法律规定的调解行为不受司法审查的理由有三：第一，行政调解虽然由行政机关主持，但以当事人双方同意为前提；第二，调解协议的内容主要是当事人的意思表示；第三，行政调解以自愿原则为基础，当事人如对调解行为持有异议，可以就原双方的争议提起民事诉讼，没有进行行政诉讼的必要。471
当然，判断某个行为是行政调解还是行政裁决，不能看外表而应看实质。如果行政机关违反当事人的意愿，假调解之名行行政裁决之实，那么这种行为就是可诉的。例如行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不正当的手段，强迫当事人签字画押等等，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政裁决，当事人对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。
法律规定的仲裁行为不受司法审查的理由亦有三：第一，仲裁机构具有相对于行政机关的独立性；第二，仲裁行为体现了当事人的意思自治；第三，仲裁裁决具有最终性，当事人不能就同一纠纷再申请仲裁或向人民法院起诉。
七、行政指导行为
(一)行政指导行为的界定
行政指导行为是行政机关为实现一定行政目的，在进行行政管理过程中所采取的通过示范、提供咨询意见、建议、训导等方式而实施的一种不具有强制力的行为。有关司法解释将不具有强制力的行政指导行为排除在行政诉讼受案范围之外。需要说明的是，这里所谓“不具有强制力”，并不是说除了不具有强制力的行政指导行为之外还有具有强制力的行政指导行为，加上这种限定，只是要特别强调这里所说的行政指导行为是不具有强制性的。如果名为行政指导行为，实际上却具有强制力，要求当事人必须为一定行为或不为一定行为，行政相对人不履行或不执行就要承担不利的法律后果，那么这种行为就不再是行政指导行为，当事人对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。
(二)行政指导行为不受司法审查的理由
行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果，当事人可以按照行政指导去做，也可以不按照其指导去做，违反行政指导行为不会给行政相对人带来不利的法律后果。既然行政指导行为不具有强制力，而且当事人具有自由选择的权利，其就没有必要通过行政诉讼的途径解决。需要注意的是，国外对行政指导能否提起行政诉讼的问题，有不同的做法。日本对部分行政指导行为规定了间接的司法救济程序，德国、美国等也并不完全排斥行政指导行为进入行政诉讼。我国部分学者提出，行政指导也应接受司法审查。我们认为，一般情况下，行政指导行为是一种柔性的行政活动。如果行政机关以行政指导的形式，作出了具有命令性质的意思表示或者在事实上影响了行政相对人的合法权益，就不应当固守行政指导行为不可诉的观点。
八、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为
(一)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为的界定
“重复处理行为”是指利害关系人对业已确定(通常为已过申请复议或者起诉期限)的行政行为提起申诉，有关行政机关维持原行政行为的行为。有关司法解释将驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为排除在行政诉讼的受案范围之外。如果当事人提出申诉以后，行政机关改变了原来的行为，则属于作出一个新的行为，而不是重复处理行为。驳回申诉的行为没有形成、变更或者消灭原有的法律关系。这种行为通常发生在以下情形：当事人对历史遗留问题的行政行为、对已过争讼期间的行政行为或行政机关具有终局决定权的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人的申诉。
(二)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不受司法审查的理由
第一，重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；
第二，如果对这类重复处理行为可以提起行政诉讼，就在事实上取消了行政复议或者行政诉讼的时效，就意味着任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或者法院进行重新审查，这不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政相对人对行政行为的信任。①
九、对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为
(一)对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为的界定
所谓“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”，指不产生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系不产生调整作用的行为。主要包括尚未成立的行政行为，在行政机关内部运作(而未外部化)的行为，观念表示行为以及对行政相对人权利义务不产生实际影响的其他行为。例如信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理.②
(二)对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不受司法审查的理由
《行政诉讼法司法解释》之所以将这类行为排除在行政诉讼受案范围之外，是因为行政诉讼的一个重要目的就是排除非法行政行为对行政相对人的权利义务的不利影响，如果某一行为没有对行政相对人的权利、义务产生实际影响，允许对之提起行政诉讼就没有实际意义。当然，在无法判断行政行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的情况下，法院应先予受理；受理后经审查认为对权利义务确实不产生实际影响的，再裁定驳回起诉。
第五节 几类特殊行为的可诉性鉴别
一、行政不作为
行政行为有两种存在方式：
一种是积极的方式，表现为具体的作为，如采取行政强制措施，作出行政处罚等；
另一种是消极的方式，表现为具体的不作为，如行政主体对公民的申请不予答复，置之不理等。前者是作为的行为，后者为不作为的行为。
《行政诉讼法》第12条规定，行政相对人申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，在这些情况下，相对人可对相应行政主体提起行政诉讼。对于《行政诉讼法》没有明确列举的行政不作为，能否提起行政诉讼，有人曾经提出质疑。笔者认为，根据《行政诉讼法》第2条和第12、13条的规定，凡是侵犯相对人人身权、财产权等合法权益的不作为，除涉及国家行为、行政规定、内部行为、法律规定的终局决定行为等被排除在行政诉讼受案范围以外的有关事项外，都是可以提起行政诉讼的不作为。例如公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取依法应由其主动公开的政府信息，行政机关逾期不予答复的，同样可以向人民法院提起诉讼。①
二、行政裁决行为
行政裁决是指行政机关作为中立的第三方就民事纠纷作出裁决的活动。
我国法律授权行政机关进行行政裁决的方式与权力范围、程度存在着差异，主要有以下两种情况：一是授权行政机关对当事人双方进行一般的调处，这种调处大都以当事人自愿为基础，不具有“公定力”，不产生强制执行的效力，即使当事人超过一定期间不起诉、不履行，也不产生强制执行的法律后果。这种裁决为非正式裁决。二是授权行政机关对当事人双方的争议进行强制性裁决，行政机关的裁决为必经程序，裁决结果通常以正式文件或裁决书的形式下发，当事人逾期不履行，又不起诉，即产生强制执行的后果，由主管机关依法自行执行或申请人民法院强制执行。这种裁决为正式裁决。行政机关对争议进行处理的方式不同，对公民权利义务的影响程度亦不同，在确定其诉讼性质时，应当考虑到这种差异。
关于行政裁决行为是否可诉，有不同看法。我们认为，行政裁决行为具有可诉性，理由是：(1)行政裁决行为是一种未被法律和司法解释排除在行政诉讼受案范围之外的行政行为。(2)行政裁决行为对相对人的权利义务有实际影响。(3)如果在行政裁决之后允许当事人向法院提起民事诉讼，就会产生这样一种矛盾：一旦人民法院的民事判决与行政裁决内容不一致，对同一纠纷就会现实地存在两个不同的生效的法律文书。为避免出现这种尴尬局面，应将行政裁决行为纳人行政诉讼的范围。
在实践中，对特定行政裁决的可诉性，已被法律、法规所明确。例如，最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》(法释[2005]9号)规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》D第16条的规定向有关部门申请裁决。对裁决不服的，可通过行政诉讼途径解决。这里的裁决，应当被视为是一种非正式的裁决。
三、准行政决定
准行政决定是行政主体通过观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行为。准行政决定具备可诉行政行为的某些特征，但并不具备可诉标准的所有要求。在准行政决定对相对人的权利义务产生实际影响，并且没有其他的救济方式可用的情况下，应纳人行政诉讼的受案范围。
(一)受理行为
受理行为是行政机关就行政相对人要求准许其享有特定权利或免除特定义务，在程序上作出的接受或拒绝的观念表示。
受理行为一般是预备性的、程序性的行为，并不包含特定的发生法律效果的意思表示，在一般情况下，是不可诉的。但在以下情况中，受理行为具有可诉性：(1)否定性受理行为成为阻碍行政相对人权益实现的主要因素。(2)否定性的受理行为直接导致今后的行政行为无法作出。(3)行政受理行为可能导致行政相对人无法在法定的或者合理期限享有权利或者减免义务。(4)行政相对人对于行政机关的管辖权提出异议。(5)行政相对人认为行政机关的受理行为可能导致其权益受到实际影响的其他行为。
(二)通告行为
通告本质上是一种告知行为。通告只是将先前已经作出的行政决定的内容再次告诉相对人，而没有设定任何新的权利义务，没有提起行政诉讼的必要。但是，如果通告或通知内容直接确立或变更了相对人的权利义务，且没有其他可诉的行为存在，这时，对该通告或通知提起行政诉讼就是必要的。典型的例子是最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》(法释[2009]20号)第3条的规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”
(三)确认行为
确认行为是行政机关对一定的事实和法律关系进行甄别并予以确认的行为。
从范围上看，确认行为包括对权属的确认、工伤事故的确认、残疾等级的确认、火灾事故的确认、交通事故责任的确认等。
从效力上看，确认行为是对事实、关系、地位、权利等既有情况的甄别与确定(肯定与否定)，并不创设新的法律关系，但它也可能影响到相对人的权利义务。因此，一般认为，确认行为属于可诉的行政行为。最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号)也把“行政确认”列人“行政行为的种类”中。
从实践中看，有些确认行为已经纳人行政诉讼的受案范围，如工伤认定、权属确认等。而有些确认行为则尚未纳人行政诉讼的受案范围，如交通事故责任认定、火灾原因认定等。
(四)证明行为
证明行为是行政机关以其公信力和权威性将客观存在的情况予以证明的行为。行政机关的证明行为虽然涉及相对人的权利义务，但不直接创设权利义务，因而属于准行政决定。
证明行为可能对相对人的权益产生实际影响的情况有：特定机关的证明是取得某项法定权利的资格或前提条件；证明是虚假的，第三人基于该证明为一定行为；应当证明却不作为的；等等。
公证行为是一种典型的证明行为。过去公证行为曾是一种可诉的准行政决定。但《公证法》颁布后，公证行为不再属于准行政决定，而是民事行为，相关争议属于民事争议，应通过民事诉讼途径解决。
行政机关出具介绍信的行为，也是一种证明行为。根据最高人民法院《关于教育行政主管部门出具介绍信的行为是否属于可诉具体行政行为请示的答复》([2003]行他字第17号)的精神，这种证明行为，对行政相对人的权利义务产生实际影响的，属于可诉的行政行为。477