第二十五章 行政诉讼的管辖
第一节 行政诉讼管辖概述
一、管辖的概念
行政诉讼中的管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。这种职权分工带来两方面的后果：其一，对于审判机关来说，它确定同级人民法院之间受理行政案件的具体分工，以及明确上下级人民法院之间受理第一审行政案件的权限。其二，对于当事人来说，则是其发生行政争议后到哪一级的哪一个法院去提起诉讼的问题。
二、管辖的种类
根据不同的标准，行政诉讼的管辖可以分成不同的种类。以是否由法律直接规定为标准，行政诉讼的管辖可以分为法定管辖和裁定管辖。法定管辖是法律明确规定第一审行政案件由哪一个法院行使管辖权。在法定管辖中，依据法院对行政案件的纵横管辖关系不同，又可以分为级别管辖和地域管辖。裁定管辖是由法院作出裁定或决定，以确定具体管辖的法院。依据管辖的决定方式不同，裁定管辖又可以分为指定管辖、移送管辖和管辖权的转移。
三、确定行政诉讼管辖的原则
行政诉讼法关于管辖的确定，主要依据以下几项原则：
1.便于公民、法人和其他组织进行诉讼。
依照我国行政诉讼法的规定，绝大部分第一审案件由基层人民法院管辖，这显然有利于公民、法人或者其他组织行使诉权和参加诉讼活动。
2.便于人民法院行使审判权和有利于判决的顺利执行。
我国行政诉讼法根据各种行政案件的不同情况以及各级人民法院与不同类型诉讼的关系，合理地规定了不同的管辖，以保证人民法院有效地行使审判权，与此同时，在确定管辖时，还考虑到了判决顺利执行的问题，例如，因不动产引起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
3.便于人民法院公正审理行政案件。
我国行政诉讼法在确定管辖时，为了减少和避免行政权干预审判权的现象，尽量排除某些行政干预的因素，适当地提高了某些行政案件的审级，以及对人民法院跨行政区域管辖行政案件作了规定，以保证人民法院的公正审判。
4.原则性和灵活性相结合。我国行政诉讼法在确定管辖时，为了适应行政案件的各种复杂情况，赋予了上级人民法院处理管辖问题的机动权。法律在规定严格法定管辖的同时，还规定了具有一定灵活性的裁定管辖。
第二节行政诉讼的级别管辖
一、级别管辖的概念
级别管辖，是指上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。确定级别管辖是明确行政案件管辖权的前提条件。根据《宪法》和《人民法院组织法》的规定，我国人民法院的设置分为四级，即基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院。行政诉讼法关于级别管辖的规定，是划分各级人民法院审理第一审行政案件的分工，确定第一审行政案件具体由哪一级法院进行审理的依据。总之，级别管辖是在人民法院系统内在纵向上解决第一审行政案件应由哪一级法院审理的问题。
二、行政诉讼级别管辖的规则
依据行政诉讼法确定管辖的基本原则，根据行政案件的性质、复杂程度以及影响范围，我国行政诉讼法对各级人民法院管辖第一审行政案件的权限划分如下：
(一)基层人民法院管辖的第一审行政案件
我国《行政诉讼法》第14条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”这一规定表明了除法律特别规定应由中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院管辖的案件外，其余所有第一审行政案件都由基层人民法院管辖。这首先是因为，基层人民法院是我国法院体系的基层单位，它们数量大、分布广，其次，当事人所在地、争议财产所在地、行为地一般都在基层人民法院的辖区内，由基层人民法院受理行政案件，既便于当事人诉讼，又便于法院及时审理案件。
(二)中级人民法院管辖的第一审行政案件
根据《行政诉讼法》第15条的规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
1.对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。
1989年《行政诉讼法》在此项中仅规定了“国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府”所作的行政行为，这是当时的立法者考虑到上述行政机关的级别较高，它们作出的行政行为的专业性和政策性较强，影响也较大，不适合于由基层人民法院进行管辖而作出的制度设计。然而，由于实践中基层法院级别较低，审理涉及其所在区县级政府的案件难以摆脱地方干预，难以确保公正。为解决这类行政案件审理难的问题，减少地方政府对行政审判的干预，2014年修正的《行政诉讼法》将中级人民法院管辖的案件范围扩大到“国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为”。
2.海关处理的案件。
《行政诉讼法》规定海关处理的案件由中级人民法院管辖是因为：(1)海关行政案件具有较强的专业技术性，由中级人民法院管辖，有利于保证办案质量D；(2)海关行政机关并不是普遍设置，其设立大多与中级人民法院的管辖相吻合。②
3.本辖区内重大、复杂的案件。
由中级人民法院管辖其辖区范围内有重大影响和一定难度的第一审行政案件的规定，体现了我国法律制度的原则性和灵活性相结合的原则。这里的“本辖区内重大、复杂的案件”主要是指：(1)社会影响重大的共同诉讼案件；(2)涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；(3)其他重大、复杂案件。
4.其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
(三)高级人民法院管辖的第一审行政案件
《行政诉讼法》第16条规定：“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。”这类行政案件是专指在一个省、自治区、直辖市范围内，案情重大，涉及面广并具有重大影响的案件。@
(四)最高人民法院管辖的第一审行政案件
《行政诉讼法》第17条规定：“最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。”这主要是指在全国有重大影响的行政案件、在国际上有重大影响的涉外行政案件等。
三、级别管辖制度的完善
1989年《行政诉讼法》所确立的级别管辖制度存在的主要问题是由基层人民法院行使行政案件的管辖权，行政案件初审管辖权级别过低。当时立法主要的考虑是便利行政相对人提起行政诉讼和有利于法院提高审理行政案件的效率。但在行政诉讼的实践中，这种规定的效果并不理想，不利于行政诉讼立法目的的实现。
为克服级别管辖存在的问题，需要对其进行改革，为此，在《行政诉讼法》修改时，学者们提出了各种改革建议。例如，有人建议提高审级，调整部分行政案件一审法院的级别，确保审理案件法院的“行政级别”高于被告的“行政级别”。还有学者建议以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件应由高级人民法院行使一审管辖权。此外，还有人建议取消基层人民法院行政案件的管辖权，由中级人民法院行使行政案件的初审管辖权。
在综合了学者建议和实践经验的基础上，我国通过司法解释的出台和《行政诉讼法》的修改进一步完善了级别管辖制度，主要体现在以下方面：
(一)扩大中级人民法院的管辖范围
《行政诉讼法》修改后扩大了中级人民法院的管辖范围，将对地方政府所作行政行为提起诉讼案件的管辖权由“国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府”扩大到“县级以上地方人民政府”。这一做法有利于解决行政案件审理难问题，有效减少地方政府对行政审判的干预。
(二)确立提级管辖制度
提级管辖是指上级人民法院审理原本属于下一级人民法院管辖的案件。2008年的《行政案件管辖司法解释》对提级管辖作出了规定，中级人民法院可以根据当事人的起诉、基层法院的报请或者依职权进行提级管辖。此外，新《行政诉讼法》第18条第2款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”确立的跨行政区域管辖，也为提级管辖预留了空间。
第三节 行政诉讼的地域管辖
一、地域管辖的概念
地域管辖，又称土地管辖或区域管辖，它是指在同级人民法院之间横向划分其各自辖区内受理第一审行政案件的权限。
地域管辖和级别管辖既有区别又有联系。区别表现在：级别管辖是从纵向上来确定各级人民法院对案件的管辖权限，它所解决的是案件应由哪一级法院管辖的问题；而地域管辖则是从横向上来确定同级人民法院之间对案件的管辖权限划分，它所解决的是案件应由哪个地方法院管辖的问题。二者的联系表现在：地域管辖是在级别管辖的基础上划分的，只有确定级别管辖后，才能确定地域管辖；在确定了级别管辖之后，必须借助于地域管辖进一步落实具体的受诉法院，这样才能最终确定第一审行政案件的管辖问题。
根据行政诉讼法的规定，地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。特殊地域管辖还包括专属管辖和共同管辖。
二、行政诉讼一般地域管辖规则
一般地域管辖是指以最初作出行政行为的行政机关的所在地为标准来确定行政案件的管辖法院。它是相对于特殊地域管辖而言的。《行政诉讼法》第18条第1款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”根据这一规定，凡是未经复议机关复议而直接向人民法院起诉的行政案件，都采用一般地域管辖的原则，由最初作出行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。如果经过复议的，也可以由复议机关所在地的人民法院管辖。
三、行政诉讼的特殊地域管辖规则
特殊地域管辖是相对于一般地域管辖而言的，是对一般地域管辖的例外规定。因为某些行政案件，如果适用一般地域管辖，则不利于法院审理行政案件和当事人参加诉讼。为此，《行政诉讼法》第18、19、20条专门对特殊地域管辖作出了规定，依据这些规定，在我国特殊地域管辖分为以下几种。
(一)专属管辖
专属管辖是指法律以诉讼标的所在地为标准，强制规定特定的诉讼只能由特定法院进行管辖。专属管辖的显著特征是它在管辖上的排他性。
《行政诉讼法》第20条对专属管辖作了具体规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”D因房屋拆迁、征用土地等不动产而提起的行政诉讼，规定由不动产所在地人民法院专属管辖，主要是为了便于人民法院对不动产进行调查、勘验，以便人民法院正确及时地审理案件以及之后对判决的执行。
对涉及不动产的行政诉讼是否一律作为专属管辖向来存在争议。司法实践中对“因不动产提起的行政诉讼”的管辖也存在严重分歧，导致行政诉讼不动产专属管辖制度在实践中的适用并不一致。因此有必要借鉴域外立法，对不动产作性质上的区分。最高人民法院在2004年10月26日所颁布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中，突破了不动产专属管辖不作性质区分的界限，对合同之债涉及不动产的，规定了可不必然为专属管辖；最高人民法院《关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》也规定：“产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖”。由此可见，我国已借鉴了域外立法，对涉及不动产的行政诉讼并未规定必须适用专属管辖。
(二)共同管辖
共同管辖是指依照法律规定，两个以上的人民法院对同一行政案件都有管辖权而由原告选择具体管辖法院的管辖。根据行政诉讼法的规定，共同管辖主要有以下两种情况：第一，《行政诉讼法》第18条的规定：经过行政复议的案件，可以由最初作出行政行为的行政机关所在地或者复议机关所在地的人民法院管辖。第二，《行政诉讼法》第19条的规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”这里的“原告所在地”包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。
行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。
共同管辖只是表明了各有关人民法院对同一行政案件都拥有管辖权，而这并不意味着几个有关的人民法院应共同审理同一行政案件，这一行政案件究竟应由哪一个具体的人民法院行使管辖权，还必须借助于选择管辖来加以解决。
所谓选择管辖，是指对于两个以上的人民法院都拥有管辖权的诉讼，原告可以选择其中任何一个法院起诉，从而确定具体法院的管辖。《行政诉讼法》第21条规定：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”这一制度有利于最大限度地保护原告的诉权、节约司法资源，从而提高司法统一性。
由此可见，共同管辖和选择管辖是就同一问题分别从管辖权和当事人两个不同的角度作出的规定，共同管辖是选择管辖的前提和基础，选择管辖又是共同管辖的必要补充和具体落实。行政诉讼法作出这样规定的目的是为了避免和解决人民法院管辖权问题的争议。
四、地域管辖制度的完善
根据我国现行行政诉讼法的规定，目前一般地域管辖制度存在的主要问题是，原告对管辖法院缺乏主动性和选择权，现行的管辖规则是原告就被告的规则。这一规则有以下两个缺陷：一是它只是节省了被告的诉讼成本，方便了被告进行诉讼，但是增加了原告的诉讼成本，不方便原告进行诉讼。二是由于受诉法院与被告同处一地，法院受理和审理面临着较大的困难。针对现行地域管辖存在的问题，有人建议确立由原告选择管辖的原则，亦即除不动产案件外，原被告所在地的法院都有管辖权，使原告拥有宽泛的管辖选择权。《行政诉讼法司法解释》(2018)第8条规定，对行政机关基于同一事实，既采取限制公民人身自由的行政强制措施，又采取其他行政强制措施或者行政处罚不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。因为《行政诉讼法》只是针对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，该司法解释在行为类别上不仅仅针对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，还针对对行政处罚不服提起的诉讼；在行为内容上不仅限于限制人身权的行为，还包括限制财产权的行为。只要是当事人不服的，原被告所在地的法院均有权进行管辖。司法解释如此规定的目的在于解决基于同一事实而产生的行政案件由不同的法院管辖以及产生的冲突问题，但其规定仍然不够周全，如果出现当事人不是一人而是多人的情形，当事人选择的法院不是同一个法院，一部分当事人选择甲地法院，另一部分当事人选择乙地法院或丙地法院，在这种情形下管辖冲突仍无法解决。
在这方面，国外的立法规定值得我们借鉴，美国和法国的立法在赋予原告选择管辖法院方面有较大的灵活性。美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种可能：
(1)被告行政机关所在地及其官员居住地；
(2)诉讼行为发生地；
(3)不动产所在地；
(4)原告居住地，公司的居住地是公司的成立地。在这四类法院中，除不动产所在地法院是专有管辖法院以外，其余几处法院原告可以选择起诉。上诉法院的管辖也有几种选择：(1)原告居住地，主要营业所所在地；(2)交易进行地，某种行为发生地；(3)被控制事物所在地或控制行为生效地.法国行政法庭原则上对其管辖区域内行政机关的决定和行政合同的诉讼有管辖，但有许多例外，如关于行政合同的诉讼，由合同履行地法庭管辖，如果合同履行地超过一个行政法庭的管辖区域或不能确定时，由合同缔结地的行政法庭管辖。此外，行政合同的当事人在不违反公共利益的限度内，可以在争议发生之前，约定有管辖权的法院。①
《行政诉讼司法解释》(2018)进一步加强了管辖规则的灵活性，其第6条规定在管辖的启动上赋予了当事人一定选择权，当事人以案件重大复杂为由，认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权或者根据《行政诉讼法》第52条的规定，可以直接向中级人民法院起诉，但是否允许最终还是由受诉法院决定。考虑到法院指定管辖可能会给当事人带来一定程度的不便，因此上级法院在确定管辖法院时，应当尽可能采取就近原则。地处边远、交通不便的地方，应当考虑当事人的困难和负担，必要时可以征求当事人的意见。
第四节 行政诉讼的裁定管辖
根据人民法院的裁定而不是法律的直接规定而确定的管辖，称为裁定管辖。裁定管辖是法定管辖的必要补充，它可以帮助人民法院解决在具体案件的管辖上出现的一些特殊问题，《行政诉讼法》第22一24条分别规定的移送管辖、指定管辖和管辖权的转移，均属于裁定管辖。
一、移送管辖
移送管辖是指人民法院对已受理的案件经审查发现不属于本法院管辖时，将案件移送给有管辖权的人民法院管辖的一种法律制度。它是无管辖权的人民法院受理了不属于其管辖的案件的情况下所采取的一种补救措施，实质上是案件的移送，而不是管辖权的转移。移送管辖必须具备以下三个条件：第一，移送的案件必须是已经受理的案件；第二，移送的法院对案件没有管辖权；第三，受移送的人民法院必须有管辖权。《行政诉讼法》第22条对移送管辖作了规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”以免影响行政相对人依法行使诉权和法院对行政案件的及时审理。485
二、指定管辖
指定管辖是指上级人民法院用裁定的方式，将某一案件交由某个下级人民法院进行管辖的法律制度。根据《行政诉讼法》第23条的规定，指定管辖有以下两种情况：一是由于特殊原因，有管辖权的人民法院不能行使管辖权。这里的“特殊原因”是指法律上的原因或者事实上的原因。法律上的原因，主要是法律规定的情形，如因回避，审判人员不够，不能组成合议庭审理案件。事实上的原因如发生了严重的自然灾害等等。二是管辖权发生争议，争议的双方协商不成。在这种情况下，应报请它们的共同上级法院指定管辖。根据最高人民法院司法解释的精神，有下列情形之一的，有管辖权的人民法院应报请上一级人民法院指定管辖：(1)原告是受诉人民法院的工作人员、受诉人民法院所在地的党政主要负责人或者是受诉人民法院主要领导人或者行政审判人员的近亲属的；(2)受诉人民法院参与了被诉行政行为，当事人申请回避，申请回避理由成立的；(3)因其他特殊原因应当报请指定管辖的。
司法实践中出现的异地管辖制度，实际上是指定管辖的一种具体表现形式。
三、管辖权的转移
管辖权的转移，是指由上级人民法院决定或者同意，把案件的管辖权由上级人民法院移交给下级人民法院，或者由下级人民法院移交给上级人民法院。根据《行政诉讼法》第24条的规定，行政诉讼管辖权的转移可以分为以下两种情况：(1)上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件。在行政审判实践中，对于下级法院既不受理又不作不予受理裁定的案件，上级人民法院认为符合受理条件的，可以先行受理。受理后可以指定下级人民法院审理，也可以自行审理。(2)下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。
在《行政诉讼法》修改过程中，立法机关为了真正保护当事人的上诉权，防止地方保护主义对案件公正审理的影响，删去了原《行政诉讼法》关于“上级人民法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交给下级人民法院审判”的规定。
第五节 管辖异议
一、管辖异议的含义及意义
管辖异议或称管辖权异议，是指当事人认为受诉人民法院对已受理的案件无管辖权，提出不服该受诉法院管辖的意见。《行政诉讼法》没有规定管辖异议制度，法院在司法实践中遇到有关管辖异议的问题，一般适用《民事诉讼法》第127条有关管辖异议的规定以及《行政诉讼法司法解释》(2018)第10一11条、《行政案件管辖司法解释》第10条对管辖异议的补充规定。
管辖异议规则具有以下几方面的重要意义和作用：其一，设立管辖异议规则有利于充分保护当事人的诉权。行政诉讼法的立法的主要目的是保护行政相对人的合法权益。在共同管辖的情形下，同一案件可以由两个或两个以上的人民法院管辖，并且由于原告起诉时种种原因的制约，存在管辖异议是较为普遍的现象。如果当事人对行政案件的管辖权持有异议，而在法律上又不赋予当事人管辖异议权，其实质就是对当事人诉讼权利的一种限制。其二，设立管辖异议规则有利于克服地方保护主义。由于现行管辖制度的设计存在着一个较为明显的缺陷，即司法管辖的区域与行政区划一般对应设置，司法辖区与行政辖区重合，地方法院在人财物等方面均受制于地方政府，法院在外部关系上难以独立，司法权地方化的现象较为普遍。此外，1994年财税体制改革后，地方政府获得了相对独立的地方利益，地方保护主义不可避免地会影响到社会生活之中，在司法领域也不例外，基于地方利益的驱动，不同法院之间争案件管辖的事件也时有发生，因此，在行政诉讼制度中设立管辖异议规则有利于防止和克服地方保护主义的现象。其三，设立管辖异议规则对法院和当事人均发生效力。管辖权是案件审理的前提问题，当事人提出管辖异议之后，受诉法院就应当中止对案件的实体审理，开始对案件程序问题的审理，诉讼程序就进入了程序审理阶段，在程序问题未解决之前不得进行实体审理。如果管辖异议成立，法院将裁定把案件移送到有管辖权的法院，这是裁定异议成立的直接效力，也是当事人提出管辖异议的延续效力。
二、管辖异议的条件
1.提出管辖异议的主体。
2018年《行政诉讼法司法解释》中规定管辖异议的主体是“当事人”，即行政诉讼的原告、被告和第三人。在行政审判实践中，接到应诉通知的人一般是被告和第三人，因此，被告和第三人均有权提出管辖异议。关于原告是否有权提出管辖异议，存在着不同的意见：一种意见认为原告不能成为管辖异议的主体。理由是管辖法院是原告自己选择的，是原告主动向法院起诉，应视为承认和接受受诉法院的管辖，不存在对管辖权有异议的问题，如果原告对管辖确有异议，也可以撤诉。另一种意见认为原告可以成为管辖异议的主体。理由是根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第60条的规定，原告撤诉后，若以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。因此，原告不行使管辖异议权其行政诉权难以保证。并且，在司法实践中，原告提出管辖异议的情形主要有：
(1)原告误向无管辖权的法院起诉的，法院受理后，才知道受诉法院无管辖权；
(2)在共同诉讼中，被追加进来的共同原告对受诉法院的管辖权提出异议；
(3)受诉法院认为被告的异议理由成立，将案件移送，原告对移送的裁定提出异议。
2.提出管辖异议的期限。
当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起15日内以书面形式提出，并且只能是向受理案件的一审法院提出，不能向二审法院提出。
3.提出管辖异议的形式和内容。
当事人提出管辖异议，只能以书面的形式，在书面异议中，应当说明异议的内容，如当事人认为受诉法院无管辖权而应当由其他法院管辖，或者认为虽然受诉法院有管辖权，但由于特殊原因不适宜管辖而应当依法转移管辖权。
4.管辖异议不予审查的情形。
2018年《行政诉讼法司法解释》第11条规定：有下列情形之一的，人民法院不予审查：一是人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的；二是当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的。
三、对管辖异议的处理
对当事人提出的管辖异议，人民法院应当在案件实体审理之前先行审查管辖权问题，经过审查后，作出以下处理：
1.当事人管辖异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院。
该处理办法是参照民事诉讼法关于管辖异议的规定。有人对此提出了不同的看法，认为对于管辖异议成立时直接由法院依职权将案件移送有管辖权法院的处理方式不妥当。如果某一案件有两个或两个以上的法院有管辖权，应当由原告自行选择，而法院依职权移送处理的方式实际上就限制或剥夺了原告对管辖法院的选择权，并且即使有管辖权的法院只有一个，也可能因种种原因原告不愿意去受移送的法院诉讼，因此，受诉法院忽视原告意愿而依职权移送的行为违背由原告发动诉讼的法律规定，不利于对原告诉权的全面保护。
2.当事人管辖异议不成立的，裁定驳回。
当事人对驳回管辖异议的裁定不服的，根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第101条的规定，可以上诉，上诉法院应当在法定期限内，对上诉进行审查，并作出最终裁定。当事人应当按照最终裁定所确定的管辖法院参加诉讼，否则视为自动撤诉或不应诉。
第六节 管辖模式的创新实践
一、行政案件集中管辖
2013年1月4日，最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(以下简称《集中管辖试点通知》)，开展行政案件集中管辖的试点工作。按照《集中管辖试点通知》，“行政案件相对集中管辖，就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖的制度。各高级人民法院应当结合本地实际，确定1一2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2一3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理”。
“行政案件集中管辖”有狭义与广义之分。狭义的集中管辖即指《集中管辖试点通知》所规定的将基层人民法院管辖的一审案件平行交由其他基层人民法院集中管辖的形式(行政案件相对集中管辖)；广义的集中管辖除了包含上述形式外，还包括另外一种形式：将辖区内全部或部分类型的一审行政案件集中由中级人民法院管辖。
集中管辖是对普通管辖制度的变通。集中管辖打破了行政诉讼法对级别管辖与地域管辖的一般规定。广义的集中管辖，提级由中级人民法院管辖的行政案件，改变了行政诉讼关于基层人民法院管辖一审行政案件的级别管辖规定。狭义的集中管辖，改变了行政诉讼关于由被告所在地法院管辖的地域管辖规定；狭义的集中管辖具有异地管辖、指定管辖的性质。
司法审判区域与行政管理区域同一而导致的地方干扰问题是行政案件管辖制度始终存在的问题。在地方行政机关控制同级人民法院人、财、物的情况下，法院难以独立行使行政审判权、维护司法权威。行政案件集中管辖一定程度上实现了审批管辖区域与行政管理区域的分离，有助于改善司法环境，保障法院依法独立行使审判权；也有助于案件及时进入诉讼程序，保障当事人诉权；并且有助于统一裁判尺度，提高司法的统一性。
二、跨行政区域管辖
2014年修改后的《行政诉讼法》增加了跨行政区域管辖的规定，其第18条第2款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。跨行政区域管辖可以视为是在对集中管辖实践的理解与把握的基础之上的进一步尝试，是与行政区划适当分离的司法管辖制度的探索与建设：《集中管辖试点通知》仅仅是将一审行政案件在基层人民法院层次上的集中，而《行政诉讼法》第18条第2款的规定并未有“第一审”“基层人民法院”“集中”的字眼，亦即，受指定法院可能是基层人民法院，也可能是中级人民法院；受指定法院可能受理一审行政案件，也可能受理第二审案件；法院管辖方式可能是集中式的异地管轱或提级管辖，也可能是非集中式的异地交叉管辖。这一制度设计显然有利于解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预。并且，《行政诉讼法》第18条第2款的规定为基层人民法院、中级人民法院异地管辖提供了依据，而2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”的规定则为解决高级法院异地管辖问题提供了方向。①
无论是集中管辖，抑或是跨行政区域管辖，行政案件管辖制度改革的目的，都在于防止和排除行政机关的干预，使人民法院能够独立公正地受理和审理行政案件。实行行政案件跨区域管辖，对减少行政审判工作的外部干扰，确保人民法院依法独立公正审理行政案件有促进作用。而要使人民法院依法独立公正审理行政案件得到更为彻底的保障，下一步的方案或许应当是设立行政法院。490