第二十六章 行政诉讼的参加人
第一节 行政诉讼参加人概述
一、行政诉讼参加人的概念
行政诉讼参加人，是指依法参加行政诉讼活动，享有诉讼权利，承担诉讼义务，并且与诉讼争议或诉讼结果有利害关系的人。依据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼参加人具体包括当事人、共同诉讼人、诉讼中的第三人和诉讼代理人。行政诉讼参加人与行政诉讼参与人不同。①行政诉讼参与人的范围更为广泛，它不仅包括行政诉讼参加人，而且也包括证人、勘验人、鉴定人、翻译人员等。
行政诉讼的当事人有广义和狭义之分。广义的当事人包括原告、被告、共同诉讼人和诉讼中的第三人。狭义的当事人，仅指原告和被告。在行政诉讼的不同阶段，当事人有不同的称谓：在第一审程序中，称为原告和被告；在第二审程序中，称为上诉人和被上诉人；在审判监督程序中，称为申诉人和被申诉人；在执行程序中，称为申请执行人和被申请执行人。在行政诉讼中，当事人的称谓，不仅仅只是一个名称问题，它直接表明了当事人在行政诉讼中的诉讼地位及其所享有的诉讼权利和所承担的诉讼义务。
二、行政诉讼当事人的特征
行政诉讼当事人具有以下特征：
1.以自己的名义进行诉讼。
凡是不能以自己的名义参加行政诉讼活动的，不属于行政诉讼的当事人，如诉讼代理人。
2.与行政案件有直接或间接的利害关系。
在行政诉讼中，当事人是为了维护自己的合法权益而参与到行政诉讼活动之中的，案件的处理结果与当事人有直接或间接的利害关系。而当事人以外的其他诉讼参与人并不是基于自身的利，益参加到诉讼之中，而是为了协助他人进行诉讼，使行政诉讼活动能够顺利进行，他们与案件的结果没有直接或间接的利害关系，如证人、鉴定人、翻译人员等。
3.受人民法院裁判的拘束。
由于人民法院的裁判是针对当事人之间的行政权利和义务的争执作出的，因而其裁判的效力只是针对当事人。对当事人以外的其他诉讼参与人，人民法院的裁判则不发生拘束力。
第二节 行政诉讼原告
一、行政诉讼原告的含义及其资格条件
行政诉讼的原告，是指认为行政主体及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。①我国《行政诉讼法》第2条和第25条用专门的法律条文来规定行政诉讼的原告。根据《行政诉讼法》第2条和第25条的规定，享有原告主体资格的法定条件有三：(1)原告必须是个人或组织，即原告定位于行政相对人和利害关系人。(2)原告必须是认为行政行为侵犯其合法权益的行政相对人或与该行政行为有利害关系的人。(3)原告必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人或利害关系人。
行政诉讼的原告，既可以是个人，也可以是组织。个人主要指公民，也包括外国人和无国籍人。所谓公民，是指具有中华人民共和国国籍的自然人。外国人、无国籍人在我国领域内进行行政诉讼，根据《行政诉讼法》第99条的规定，在对等的原则下，也适用行政诉讼法关于原告的规定，同我国公民享有同等的诉讼权利和义务。组织包括法人和其他非法人组织。所谓法人，是指依法独立享有民事权利能力和承担民事义务的组织；所谓其他组织，是指法人以外的团体，主要是指那些设有代表人或管理人，但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会集合体。不具备法人资格的其他组织向人民法院提起行政诉讼，由该组织的主要负责人作诉讼代表人。没有主要负责人时，可以由实际上的负责人作为诉讼代表人。
二、行政诉讼原告资格的转移
根据《行政诉讼法》第25条第2款和《行政诉讼法司法解释》的有关规定，行政诉讼原告资格的转移主要有以下几种情形：
1.有权提起诉讼的公民在诉讼中死亡，其近亲属可以提起诉讼。
在这种情况下，已死亡的公民不能列为原告，提起诉讼的近亲属是以原告的身份而不是以诉讼代理人的身份提起诉讼。近亲属的范围具体包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。
公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系的，近亲属可以先行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。
2.有权提起诉讼的法人或其他组织在诉讼中终止，承受其权利的法人或者其他组织也可以提起诉讼。
三、行政诉讼原告资格若干问题的探讨
我国《行政诉讼法》有关原告资格共有三方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第25条关于原告的具体内容，即确定原告的不同情形；三是《行政诉讼法》第44一49条关于起诉受理条件的规定。
在《行政诉讼法》修改之前，由于立法规定比较原则，难以解决司法实践中原告资格的确定问题，2000年《行政诉讼法司法解释》第12条规定了在审判实践中确立原告资格新的标准，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
2000年《行政诉讼法司法解释》第12条关于“与具体行政行为有法律上的利害关系”的表述来源于1989年《行政诉讼法》第27条关于第三人的立法规定，用“法律上的利害关系”的标准替代了“行政相对人”的标准。但这一司法解释与1989年《行政诉讼法》对于第三人资格的表述并非完全一致：1989年《行政诉讼法》规定第三人是指“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”，但2000年司法解释的规定却用“法律上”利害关系做限定，排除了事实上的利害关系，权利保障不够周全。
《行政诉讼法》在修改过程中纳人相关司法解释规定的同时，删去了“法律上”利害关系的限制，表述为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。这一修改具有重要的理论和实践意义：
第一，扩大了原告资格的范围，有利于保护相对人的行政诉权。以往仅以“行政相对人”作为标准来确定原告资格的做法，使一些与行政行为有利害关系而非行政相对人的当事人将不能以原告的身份提起诉讼，只能以第三人的身份参加诉讼，并且必须以相对人已提起诉讼为前提，这一类当事人的行政诉权难以保护.①
第二，事实上拓宽了行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼的规定，原告只能“就其人身权、财产权受到行政行为侵害而提起行政诉讼，采用“利害关系”标准，原告只要主张其法律上的利益受到行政行为的侵害，都可以提起诉讼，而不仅限于人身权、财产权的范围，也不限于公法上的利益，还包括私法上的利益，不仅包括已被立法确认的法定权利类型，也包括尚未被立法确认的权利类型。
第三，符合我国行政诉讼的客观实际。从我国行政诉讼的实践来看，行政相对人在起诉阶段普遍存在的问题是不愿告、不敢告、不会告的问题，法院行政案件的数量尽管逐年上升，但在总体上仍无法与民商事案件相比，本没有必要对原告资格进行过多的限制。然而，由于修改后的《行政诉讼法》对原告资格的规定同样较为抽象，故《行政诉讼法司法解释》(2018)第12条对于具有原告资格情形的具体列举式规定对实践即具有特别的指导意义。
(一)被诉的行政行为涉及其相邻权°或者公平竞争权的
相邻权是一项民事权利，它是指不动产上的相邻权，根据我国《土地管理法》《城市规划法》草原法X森林法》水法》《矿产资源法》环境保护法》《建筑法》《道路交通法》农业法》的有关规定，相关领域的行政机关在行政管理活动中有可能侵犯或者影响到相邻权人的相邻权，相邻权人就有权提起行政诉讼。
公平竞争权是市场主场的一项基本权利，行政机关在维护市场秩序、确保市场主体的公平竞争方面负有法定的职责；并且行政机关在配置稀缺的社会资源方面应当采用市场化的方法，公平、公正、公开地配置资源，因此，行政机关在对市场行使行政管理权的过程中，其行政行为有可能侵害或影响到市场主体的公平竞争权，因此，享有公平竞争权的人有权提起行政诉讼。①
有学者认为，处于竞争状态的人是否具备行政诉讼的原告资格，关键取决于三个条件：
一是原告是否遭受了特别的人身或财产损害；
二是看争议案件是否存在真正意义上的竞争，以及行政行为是否会损害合法的竞争、造成违法竞争的局面；
三是看有无很强的政策和政治因素。因为在这类案件中，由于缺乏相应的法律规定，法院无法判断行政行为合法与否。
(二)在复议程序中被追加为第三人的
这里规定了在复议程序中被追加为第三人的相对人。应当说，在复议程序中被追加为第三人的相对人只是与被诉行政复议决定有利害关系的一种情形。
(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的
行政相对人要求行政机关追究加害人的法律责任，行政机关拒绝追究的情形下，行政相对人(受害人)有权提起行政诉讼。当公民的权利受到侵害时，除了少数情形下可以由公民自力救济以外，一般需要国家机关进行公力救济，通过依法追究加害人的法律责任来维护自身的权利。因此，如果行政相对人要求行政机关追究加害人的法律责任，行政机关拒绝或逾期不履行法定职责的，受害人有权提起诉讼。
(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的
行政行为是国家权力的一种表现形式，一旦正式生效之后，就其内容而言对行政主体和行政相对人产生拘束力，就其形式而言行政行为具有不可撤销性，即非经法定程序不得撤销或变更。因此，当行政相对人认为与撤销或变更行政行为有利害关系的，有权提起行政诉讼。
(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的
在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。这些人为制造的诉讼，既干扰了行政机关的正常管理，也浪费了法院有限的司法资源，使得其他公民正当的投诉权利受到影响。为此，2018年的司法解释明确规定，投诉举报者必须是为了维护自身权益提起诉讼的才能取得原告资格，与自身权益无关的职业举报人没有原告资格。
(六)其他与行政行为有利害关系的情形
《行政诉讼法司法解释》(2018)第13一18条还具体规定了其他情形的行政诉讼原告资格。
一是债权人的原告资格。债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格，即债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。
二是非营利法人的原告主体资格，即事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。
三是涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。四、行政公益诉讼的提起
2017年6月27日，第12届全国人大常委会第28次会议表决通过了修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，将检察机关提起公益诉讼人法。《行政诉讼法》第25条增加第4款(于2017年7月1日施行)。检察机关提起行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。就诉讼范围，检察机关最核心的公益诉讼目的是保护公益，最基本的出发点是回应社会各界特别是人民群众对侵害公共利益行为的关切。行政公益诉讼特别设立了诉前程序。人民检察院在提起行政公益诉讼前，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。只有在相关机关或者社会组织没有提起相应诉讼，且相关行政机关接到检察建议后仍拒不纠正违法行为，继续不履职或不完全履职的情况下，检察机关才应提起行政公益诉讼。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，督促行政机关主动履职，并节约司法资源。
第三节 行政诉讼被告
一、行政诉讼被告的含义及其条件
行政诉讼的被告，是指其实施的行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。我国《行政诉讼法》第26条专门规定了行政诉讼被告的三项条件：一是必须是行政主体；二是必须实施原.告认为侵犯其合法权益的行政行为；三是人民法院通知其应诉。
二、行政诉讼被告的一般情形
我国《行政诉讼法》第26条根据不同的情形，分别规定了确定行政诉讼被告的六种不同情形：
1.原告直接向人民法院提起行政诉讼的，作出被诉行政行为的行政机关是被告。
根据新《行政诉讼法》第2条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”①
2.行政案件经复议机关复议，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。1989年原《行政诉讼法》中规定了“复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”，这导致实践中复议机关为避免成为被告而不对被申请行为认真审查而一味作出维持决定的现象。为应对这一问题，修改后的《行政诉讼法》将作出维持决定的复议机关规定为共同被告。
3.复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
4.两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
5.行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
如公安机关委托乡(镇)人民政府作出的治安行政处罚，被处罚人不服提起行政诉讼的，被告是公安机关，而不是乡(镇)人民政府。行政机关在没有法律、法规或合法有效规章规定的情况下，授权某机构或所属职能部门行使行政职权，应视为委托行为。
6.行政机关被撤销或者职权变更的，由继续行使其职权的行政机关作为被告。
对比2014年新《行政诉讼法》与1989年原《行政诉讼法》，新法对复议机关做被告和行政机关职权变更等情形的规定作出了修改，并将司法解释中对复议机关不作为时认定被告的规定纳人，进一步明确和完善了被告制度。
除《行政诉讼法》的规定外，2011年8月13日起开始施行的最高人民法院《政府信息公开案件审理司法解释》第4条明确规定了法院在审理政府信息公开行政案件中确定被告的几种不同情形：
1.公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。
2.公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。
3.公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。
4.公民、法人或者其他组织对涉及几个机关的政府信息公开行为不服提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
三、对实践中行政诉讼被告认定几种情形的探讨
除上述《行政诉讼法》和《政府信息公开案件审理司法解释》规定的几种不同的情形之外，《行政诉讼法司法解释》(2018)第19一25条还规定了被告的几种情形：
1.当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
2.行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
3.行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
4.法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
5.明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。
在行政诉讼的实践中，确定被告主体资格时还有以下几种特殊情形：
第一，关于被告资格转移的问题。
《行政诉讼法》第26条第6款虽然规定了行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。但是，在实践中，应当作为被告的行政机关被撤销或变更职权，可能发生以下两种情形：一是作出行政行为之后，在原告尚未提起诉讼时被撤销或变更职权。在这种情况下，原告应对继续行使其职权的行政机关起诉。二是在诉讼过程中，人民法院作出裁判之前被撤销或变更职权，在这种情况下，人民法院应当更换被告，通知新的被告应诉。上述这两种情形都是假定行政机关被撤销或变更职权之后，有继续行使其职权的行政机关存在，如果行政机关被撤销或变更职权之后，没有继续行使其职权的行政机关，其被告的主体资格应当如何确定，则是我们面临的一个难题。《行政诉讼法司法解释》(2018)第23条规定，行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。这样确定被告的主体资格有类似的立法规定可供参照，《国家赔偿法》第7条第5款规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”
第二，特殊的被告资格问题。
在行政诉讼实践中，特殊的被告资格主要有以下两种情形：
第一种是村(居)民委员会的被告资格问题。村(居)民委员会在行政诉讼中的被告资格法律未作明确规定，目前存在着不同意见：一种意见认为，村(居)民委员会是群众性自治组织，不属于行政机关，不具备行政诉讼被告主体资格；另一种意见认为，村(居)民委员会虽然不是行政机关，但根据法律、法规的规定，享有一定的行政管理职权，可以将村(居)民委员会视为法律、法规授权组织，因而具有行政诉讼的被告资格。《行政诉讼法司法解释》(2018)第24条第1一2款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
第二种情形是高等学校等事业单位及行业协会的被告资格问题。在我国行政诉讼的司法实践中，事业单位及行业协会有是否具有行政诉讼的被告资格有争议，持肯定观点的认为应当具有被告资格，其依据是将学校视为法律、法规授权的组织。现行法规定的被告是行政机关，司法解释和一般教科书都把“行政机关”解释为行政主体，即行政机关和法律、法规授权组织。我国的《教育法》和《学位条例》通过法律授权的方式，明确规定了学校对学生具有的行政管理权。这样，高等学校等事业单位就属于由法律、法规授权的组织。《行政诉讼法司法解释》(2018)第24条第3一4款规定，当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
随着政治体制改革的进一步深化和政府职能的不断转变，越来越多的政府行政职能将从政府中分离出来，交由具有社会管理职能的中介组织等行使，这些组织很难用“法律、法规授权组织”予以涵盖，造成立法和司法上的不便。为此，可以考虑引人“公法人”“公务法人”“公法支配的机关”等术语来解决行政诉讼被告的问题。
第四节 行政诉讼的共同诉讼人
一、共同诉讼人的概念
行政诉讼的当事人，在通常情况下，原被告双方都是单一的。但是，在某些行政案件中，原被告一方或者双方不是单一的，而是两个或两个以上的，这种情况称为共同诉讼。所谓共同诉讼，是指当事人一方或者双方为两人以上的诉讼。原告为二人以上的，称为共同原告。被告为二人以上的，称为共同被告。共同原告或者共同被告，又统称为共同诉讼人。
法律规定共同诉讼的目的是为了避免对同一行政争议作出相互矛盾的判决。同时，也是为了能够简化诉讼程序，提高办案效率。
二、行政诉讼共同诉讼的种类
根据《行政诉讼法》第27条的规定，共同诉讼可分为以下两种：
一是必要的共同诉讼。因同一行政行为发生的共同诉讼，即当事人一方或者双方为二人以上，因对同一个行政行为是否合法发生争议而提起的诉讼。例如，甲乙二人共有一间私房，城建规划部门认定该私房为违章建筑，决定依法拆除，甲乙二人不服而提起的诉讼。必要的共同诉讼因同一行政行为而发生，共同原告或者共同被告有着共同的权利和义务。因此，对于必要的共同诉讼，人民法院应当合并审理。
二是普通的共同诉讼。因同类的行政行为发生的共同诉讼，即当事人一方或者双方为二人以上，因对同类的行政行为是否合法发生争议而提起的诉讼。例如，甲乙二人分别拥有相邻的两间个体商店，因违反门前“三包”的规定而被环卫部门处罚，甲乙不服处罚而提起的诉讼。普通的共同诉讼并不必然导致法院的合并审理，必须是人民法院认为可以和有必要合并审理的，才能合并审理。值得留意的是，新《行政诉讼法》将1989年《行政诉讼法》中“同样”的表述改为“同类”，回归诉讼法理论和制度设计的初衷，表述上更为严谨合理。
三、诉讼代表人
诉讼代表人，是指为了便于诉讼，由人数众多的一方当事人推选出来，代表其利益实施诉讼行为的人。这一制度有利于简化诉讼程序、节约司法资源、保证案件判决的一致性，从而为法院审判和人数众多的当事人诉讼提供便利。
1989年《行政诉讼法》规定了共同诉讼，但未规定诉讼代表人制度。为提高司法效率，新《行政诉讼法》参照民事诉讼法，增加规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。《行政诉讼法》第28条规定的“人数众多”，一般指十人以上。根据《行政诉讼法》第28条的规定，当事人一方人数众多的，由当事人推选代表人。当事人推选不出的，可以由人民法院在起诉的当事人中指定代表人。《行政诉讼法》第28条规定的代表人为二至五人。代表人可以委托一至二人作为诉讼代理人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。
第五节 行政诉讼第三人
一、行政诉讼第三人的概念和特征
行政诉讼中的第三人，是指同提起诉讼的行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益而参加诉讼的个人或者组织。《行政诉讼法》第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”依据这一规定，行政诉讼中的第三人有以下几个特征：
1.行政诉讼中的第三人是除原、被告之外的行政法律关系的主体。
根据《行政诉讼法》第29条的规定，人们一般认为，行政诉讼第三人仅指与被诉行政行为或者案件处理结果有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。但是，根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第26条第2款的规定，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。依据这一规定，行政诉讼的第三人不仅仅限于公民、法人或者其他组织，也包括行政主体。
2.行政诉讼的第三人参加诉讼，必须是在诉讼开始之后和审结之前。
否则，就不发生第三人参加诉讼的问题，这是与民事诉讼第三人共同具备的特征。
3.行政诉讼第三人参加诉讼的方式有两种：既可以主动申请参加诉讼，也可以由人民法院依职权通知其参加诉讼。
根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第26、30条的规定，行政诉讼第三人由法院依职权通知参加诉讼的方式有两种情况：(1)应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。(2)行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。
在行政诉讼中，第三人具有当事人的地位，从而享有与原被告基本相同的权利和义务，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。《行政诉讼法》第29条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照《行政诉讼法》第90条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起6个月内，向上一级人民法院申请再审。
法律规定第三人参加诉讼，有利于人民法院查明案情，保护第三人的合法权益，同时也有利于简化诉讼程序，提高办案效率。
二、行政诉讼第三人的种类
在实践中，行政诉讼第三人大致有以下几种情形：
1.行政处罚案件中的受害人或被处罚人。
在行政处罚案件中，如有被处罚人和受害人，如果被处罚人不服处罚决定提起行政诉讼，受害人可以作为第三人参加诉讼；如果受害人对处罚决定不服提起行政诉讼，则被处罚人可以作为第三人参加诉讼。
2.行政机关与非行政机关共同署名作出处理决定中的非行政机关。
行政相对人对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服，向法院提起行政诉讼，应当以行政机关为被告，非行政机关作为第三人参加诉讼。
3.确权案件中主张权利的人。
在专利、商标行政案件中，被行政机关驳回权利申请的一方当事人不服提起行政诉讼的，被确权一方当事人及其他被驳回的申请人应当作为第三人参加诉讼。
4.共同利害关系人。
行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。
5.两个或两个以上的行政主体如果基于同一事实、针对同一对象作出了相互关联或相互矛盾的行政行为，其中一个行为被诉，其他行政主体应当作为第三人参加诉讼。
第六节 行政诉讼代理人
一、行政诉讼代理人的概念
诉讼代理是诉讼法确立的维护当事人合法权益，保证诉讼正常进行的一种诉讼制度。代理人代理的是诉讼法律行为，产生诉讼上的法律后果，其目的是协助当事人实现诉讼权利和履行诉讼义务。所谓诉讼代理人是依法律规定，或由法院指定，或受当事人委托，以当事人的名义，在代理权限范围内为当事人进行诉讼活动，但其诉讼法律后果由当事人承受的人。代理当事人进行诉讼活动的权限，称为诉讼代理权。
二、行政诉讼代理人的种类
依据行政诉讼法的规定，按照代理权限产生的根据不同，可以将行政诉讼的代理人分为法定代理人和委托代理人。
(一)法定代理人
法定代理人是指根据法律的规定，代替无诉讼能力的公民进行诉讼活动的人。行政诉讼上的法定代理，是为无诉讼能力的当事人设立的一种代理制度。行政诉讼中的法定代理人具有以下特征：一是代理权的产生和代理权限的范围必须是基于法律的明确规定。二是法定代理人所代理的被代理人，是没有诉讼行为能力的自然人。三是法定代理不仅是一种权利，而且是一种义务。在行政诉讼中，法定代理人只适用于代理未成年人、精神病人等无诉讼行为能力的原告或第三人的个人进行诉讼，而不适用于法人、其他组织或作为被告的行政主体。在行政诉讼中，法定代理人一般都是对被代理人负有保护和监督责任的监护人，法定代理人和被代理人之间存在着亲权或监护关系。《行政诉讼法》第30条规定：“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。”被指定的法定代理人不得·拒绝。但是，值得注意的是，人民法院的这种指定不是指定代理D，被指定的人仍然是法定代理人，而不是指定代理人。
(二)委托代理人
委托代理人是受当事人或法定代理人的委托而代为进行诉讼行为的人。2014年《行政诉讼法》的修改为实现满足当事人对法律服务的需求和维护诉讼秩序的需要之间的平衡，对代理人的范围作了重新调整，从而实现了与新《民事诉讼法》中代理人制度的协调一致。具体来说，取消了“经人民法院许可的其他公民”的代理资格，明确允许当事人的工作人员和基层法律工作者进行诉讼代理。修改后的《行政诉讼法》第31条规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。可以被委托为诉讼代理人的人员具体包括：(1)律师、基层法律服务工作者；(2)当事人的近亲属或者工作人员；(3)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。这样的修改部分排除了一般公民的代理，能够有效地防止不具备代理人资格的某些“黑律师”长期包搅诉讼、滥用诉讼代理权的情况，以尽可能地避免妨害司法和滥诉的行为。
由此可见，行政诉讼法规定的委托代理人的范围十分广泛，为当事人、法定代理人委托诉讼代理人提供了极大的便利，同时，行政诉讼法还对委托的人数作出了规定，其目的是为了保障当事人充分行使诉讼权，以保证行政诉讼的顺利进行。在委托代理中，当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。口头委托的，人民法院应当核实并记录在卷。被诉机关或者其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托关系成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院，由人民法院通知其他当事人。《行政诉讼法司法解释》(2018)第128条第2款规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。并且在第132条中明确规定了违反该规定的处理方式和后果。
此外，新《行政诉讼法》对律师作为委托代理人的权限进行了扩展，在原有“依照规定查阅本案有关材料”权利的基础上增加了复制权。这一做法有利于解决实践中的“阅卷难、复制难”问题，保障律师依法履行代理职责，从而进一步保障行政诉讼当事人的合法权益。504