第二十八章 行政诉讼程序
第一节 诉与诉权
一、诉的概念
行政诉讼理论中的“诉”，是指认为自己的合法权益受到行政主体行政行为侵犯的公民、法人或其他组织，请求人民法院予以司法救济的制度。行政诉讼中的“诉”具有三要素：当事人、诉讼标的和诉讼理由。
当事人是因行政行为发生争议，以自己的名义参加诉讼，并受人民法院裁判拘束的主体。没有当事人或当事人不明确、不合格，诉就不会成立。与民事诉讼不同的是，行政诉讼中当事人的诉讼法律地位具有特定性。原、被告当事人的地位不能转换。行政主体不享有起诉权和反诉权。这体现了行政诉讼的司法审查特点。
行政诉讼标的也称诉讼客体，即行政行为。行政案件中的诉讼标的，由原告具体的请求内容决定。行政诉讼所要审查的核心是行政行为的合法与否，这直接影响到当事人所争执的行政法上的权利义务。在诉讼中，行政诉讼标的发生改变，如果原告或者第三人不同意改变后的行政行为，坚持不撤诉的，人民法院仍须以原诉讼标的为审理对象并作出裁判。法院经审查，认为原行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原行政行为合法的，应当作出驳回原告诉讼请求的判决或维持原行政行为的裁定。
诉讼理由是任何具体的诉讼都不可缺少的要件，是指原告为支持自己的诉讼请求所提出的事实。作为诉的要素，原告的诉讼理由不一定是客观存在的真实的事实。诉讼理由只有经过人民法院的审理才能判断，原告所争议的权利义务最终将由人民法院予以裁决。
二、诉的种类
诉的种类是以诉的请求内容为标准进行的划分。诉不同于请求，诉是请求的形式，请求是诉的内容。诉讼请求不同决定了诉的种类不同。目前我国行政诉讼的种类有确认之诉、撤销之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉和给付义务之诉等。不同种类的诉决定不同形式的诉讼判决。关于行政诉讼诉的种类的内容和相应的诉讼判决形式将在本书第三十章详细阐述，本章从略。
三、诉的合并与分离
诉的合并是基于各个诉的主体或内容上的联系，人民法院依职权或经当事人申请后决定，依法将几个诉合并在一起审理的诉讼形式，是人民法院决定共同诉讼的理论依据。
当事人一方或双方为2人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院可以合并进行审理。①诉的合并，主要基于经济原则的考虑，即是否有利于提高审判效率，有利于裁判的统一性和确定性，有利于节省诉讼成本。诉的合并，必须是同一性质的诉，同为一审程序的诉，属于同一人民法院管辖的诉。人民法院应当在同一判决书或几份判决书中确定各个诉讼的判决结果。
诉的分离是人民法院在受案后，对原告提出的几个诉单独审理，或者对已经合并的几个诉再重新分离而单独审理的诉讼形式。诉的分离是对不恰当合并的诉讼进行调整，其目的在于避免诉讼程序的复杂化，防止案件久拖不决，减少对诉讼参加人的不利影响。
四、诉权
(一)诉权的概念
行政诉权有广义和狭义之分。广义的诉权，是指当事人参加行政诉讼中依法享有的所有诉讼权利，主要包括起诉权、申请再审权、申请执行权。狭义的诉权，仅指当事人向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。诉权最主要的就是起诉权，即诉讼请求权，当事人依此启动行政诉讼程序，要求人民法院行使审判权，保护其合法权益和提供行政法律救济。
行政诉权包含程序上的权利和实体上的权利两部分。程序意义的行政诉权是当事人进行行政诉讼的程序性权利。对原告，程序上的诉权表现为起诉权以
及在行政诉讼中的辩论权、申请回避权、上诉权等各项权利；对被告而言，表现为应诉答辩的权利以及其他诉讼权利。无论从程序还是实体上讲，原告享有的行政诉权与被告享有的行政诉权不完全对等。行政诉权主要是原告提起行政诉讼，请求人民法院保护实体性权益的权利。根据《行政诉讼法》的规定，只有公民、法人或者其他组织才可以成为原告，对原告而言，请求人民法院保护的实体权益是行政法上的合法权益；而对被告而言，要求人民法院保护的实体权益是行政法治的实现以及行政执法所追求的维护公共利益和社会秩序目标的实现。
(二)诉权的种类
根据行政诉讼原告享有诉权范围的广狭程度，诉权可分为被害人诉权、利害关系人诉权、民众诉权三大类型。
1.被害人诉权
是指以原告的权利受到违法行政行为的侵害为起诉要件的一种诉讼权利，我国采取的是当事人主观权利受侵害方享有诉权的诉讼形式。该诉讼形式要求起诉者必须以自己认为其权利被违法行政行为侵害为要件。
被害人诉权为世界上大多数国家所采用。然而，该类诉权的享有以原告的权利被侵害为要件，实际上大大限制了诉权行使的范围，故又称“权利被侵害者诉讼”。随着公民权益实践的日益发展，权利与利益不易区别，为确保公民正当利益的享有，许多原采用“权利被侵害者诉讼”的国家，将诉讼权保护的对象扩张至“法律所保护的利益”，而形成了“利益被侵害者诉讼”。目前世界上多数国家认为，被侵害者诉讼是最低程度的宪法保障的诉权模式。
2.利害关系人诉权
是介于被害人诉讼和民众诉讼之间的诉讼形式，是指原告诉权不以公民的权利或利益被违法行政行为所侵害为要件，而只需原告对诉讼的提起具有值得保护的实质上的或理念上的、直接的或间接的、现实的或将来的及任何可以估量的利益就足够了；但这种利益必须为原告自己所享有，以此区别于民众诉讼。
利害关系人诉权重点在于保障非行为当事人、第三人或利害关系人的利益。因此，作为行政行为的直接或间接的当事人，当其权利被侵害时，只需根据被害人诉权提起诉讼，不必受限于利害关系人诉权。
3.民众诉权
是指对可能危害社会客观法律秩序、损害行政法治的行政行为，原告无论是否与该行政行为存在法律上的利害关系，均可以起诉的诉讼形式。民众诉权救济的着重点不在于救济个人，而着重于维护行政法治，保障客观行政法律秩序，我国目前法律还没有规定这种民众诉权。
第二节 起诉和受理
一、起诉
根据《行政诉讼法》第25条规定，行政行为的相对人(直接相对人)以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织(间接相对人)，有权作为原告提起诉讼；有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼；有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼；人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
行政诉讼的起诉是指符合上述第25条规定的公民、法人或其他组织，认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，请求人民法院行使国家审判权、审查行政行为的合法性并向其提供法律救济，以保护其合法权益的诉讼行为。起诉是人民法院对相应案件行使审判权的前提。根据《行政诉讼法》第53条的规定，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，必须具备以下条件：
1.原告必须是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这一法定条件包括以下具体内容：
(1)提起行政诉讼必须以有权行使国家行政职权的国家行政机关的行政行为存在为前提
行政行为无论是行政处理决定还是行政复议决定，均须是对相对人已经产生或必然产生法律效果的决定，如果行政行为尚未作出，或已经撤销或丧失效力，相对人对之起诉，人民法院不予受理；对于正处于过程中的行政处理行为，相对人亦不得提起行政诉讼。
(2)原告可以是公民、法人，也可以是其他组织。
根据《行政诉讼法》第98条的规定，外国人及无国籍人、外国组织(包括外国法人和外国非法人团体)也可以在中国作为原告提起诉讼。(3)原告必须是认为行政行为侵犯其合法利益的公民、法人或其他组织，即原告与案件有利害关系，不仅与案件有事实上的利害关系，而且与案件有法律上的利害关系。需要强调的是，只要公民、法人或其他组织主观上认为自己的合法权益受到行政行为侵害，同行政机关存在行政争议，就可以提起行政诉讼。这里的“认为”，只是原告单方面的主观认识，并不一定是客观上确实受到该行政行为的侵害。原告是否实际上受到该行政行为的侵犯，要经人民法院审理作出裁判后才能确定。
2.必须有明确的被告。
被告是构成诉的重要内容，明确的被告是指作为原告的公民、法人或其他组织提起行政诉讼时应指明是哪个或哪些行政主体的行政行为侵犯了其合法权益。如果没有明确具体的被告，诉讼法律关系就不能形成和无从开始，诉讼的后果将无人承担。根据现行法律的规定，被告必须是作出行政行为的行政机关或法律、法规授权的组织，原告起诉时必须指出该机关或组织的名称。被告是一个行政案件不可缺少的诉讼当事人，如果没有明确、具体、合格的被告，原告的请求就无所指向，法律事实无从证实，诉讼后果无人承担，人民法院也无从进行裁判。
根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第67条规定，“原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为《行政诉讼法》第49条第二项规定的‘有明确的被告’”。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。
3.必须有具体的诉讼请求和事实根据。
诉讼请求和事实根据是诉的基本内容。具体的诉讼请求是指原告对被告提出的具体的权利主张和人民法院作出何种判决的要求。行政诉讼的诉讼请求可以是确认行政行为违法或撤销、变更行政行为，或者要求行政主体履行法定职责等。事实根据是指原告向人民法院起诉时明确提出诉讼请求所依据的事实根据，即不仅包括案件事实，而且还应包括诉讼请求的法律、法规依据。事实根据也就是诉讼理由。其中案情事实是指行政法律关系发生、变更、消灭的事实，原告合法权益受到侵害的事实，证据事实是指证明案情事实存在的必要根据。要求原告提供相应的事实根据，旨在防止滥诉发生，要求原告在起诉时应有一定的事实根据，并非要求原告承担举证责任。这种事实根据，只具有形式上的意义，即它基于这样两种假定：没有根据的请求是无法审理的请求；提不出任何根据，就不应提出请求，这些事实根据只是起诉成立的法定条件，但其是否确凿充分需要在人民法院进行审理后才能作出判断。根据《行政诉讼法司法解释》(2018)的规定，若行政机关作出行政行为时，不制作、不送达决定书，当事人对行政行为不服，向人民法院起诉时，只要能证实行政行为存在并符合其他起诉条件，人民法院即应受理。
4.起诉的案件属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
原告起诉的案件，必须是根据《行政诉讼法》的规定，属于人民法院受理范围的行政案件。若属于《行政诉讼法》第13条规定的排除事项，当事人则不能提起诉讼。另外，原告起诉，还必须符合《行政诉讼法》关于级别管辖和地域管辖等有关规定。
《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。《行政诉讼法》第52条规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”；“前款规定的规范性文件不含规章”。
《行政诉讼法司法解释》(2018)第53条规定，对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据《行政诉讼法》第51条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后7日内决定是否立案；7日内仍不能作出判断的，应当先予立案。
人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。起诉状是原告向人民法院提出诉讼请求的书面依据，也是人民法院对案件进行初步审理的书面依据。
起诉状应当列明下列事项：
1.原告和被告的基本情况。
原告如系个人，应写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、工作单位和住址；原告如系法人或其他组织的，应写明法人或组织的名称、所在地和法定代表人的姓名、职务。不具备法人资格的组织向人民法院起诉，由该组织的正职负责人作为法定代表。原告如无诉讼行为能力而由法定代理人、委托代理人代理诉讼的，应在原告之后，记明法定代理人或委托代理人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、工作单位和住址。被告行政机关的基本情况，应写明被诉行政机关的全称、地址、法定代表人的姓名、职务。
2.诉讼请求以及所依据的事实和理由。
这是起诉的主要内容。具体的诉讼请求是指原告起诉要达到的目的，向人民法院明确提出保护自己合法权益的具体内容，包括所争议的行政行为的内容，对被诉行政机关的权利主张，以及请求人民法院作出何种裁判。原告同时还必须明确说明诉讼请求所依据的事实和理由。
根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第68条，《行政诉讼法》第49条规定的“有具体的诉讼请求”包括：
(1)请求判决撤销或者变更行政行为；
(2)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
(3)请求判决确认行政行为违法；
(4)请求判决确认行政行为无效；
(5)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
(6)请求解决行政协议争议；(7)请求一并审查规章以下规范性文件；(8)请求一并解决相关民事争议；(9)其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。
3.证据和证据来源，证人姓名和住所。原告在诉状中应当列举全部能够证明其诉讼请求的证据及其来源。证据由原告持有的，应随起诉状递交，如是证人，应注明其姓名、住址等，以便调查；证据为他人持有的，应记明持有人的姓名、住址。此外起诉状还应载明接受起诉状的人民法院的名称和起诉的具体日期，并由原告签名或盖章。原告递交起诉状，应按被告人数提交起诉状副本，由受诉人民法院逐一送达被告。
依照《行政诉讼法司法解释》(2018)和《行政诉讼法》第49条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：(1)原告的身份证明材料以及有效联系方式；(2)被诉行政行为或者不作为存在的材料；(3)原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；(4)人民法院认为需要提交的其他材料。
由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。
人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。
法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法立案。
公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。
人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。①
二、人民法院对起诉的审查
人民法院对原告的起诉进行审查，通过审查，确定立案受理还是裁定不予受理。公民、法人或其他组织的起诉并非必然都能为人民法院所受理。人民法院对起诉要依法进行审查，根据情况分别作出决定。人民法院的审查主要包括以下几个方面内容：
1.是否属于人民法院行政诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖。
2.是否遵循了法律关于行政复议与行政诉讼关系的规定。
现行法律、法规规定，有的案件应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服方能再向人民法院提起诉讼。据此，如果原告提起的诉讼属于复议前置事项，则必须经过复议方能起诉。根据《行政诉讼法司法解释》(2018)的规定，复议机关逾期不作出复议决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院起诉。@
3.是否符合法律对起诉期限的规定。
行政诉讼起诉期限规定有四：其一，《行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年、其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。其二，《行政诉讼法》第45条第2款规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”其三，《行政诉讼法》第47条还规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起2个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受前款规定的限制。”其四，《行政诉讼法》第48条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”
三、人民法院的受理
行政诉讼的受理，是指人民法院对原告的起诉行为进行审查后，认为起诉符合法律规定的要件，在法定期限内予以立案；或者认为起诉不符合法律规定，作出不予立案裁定的行为。
人民法院接到当事人起诉状，经审查后，应当根据当事人起诉的不同情况，分别作出以下处理：
1.决定立案。
根据《行政诉讼法》第51条的规定，人民法院在接到起诉状时符合本法规定的条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。
2.裁定不予受理。
人民法院经审查，认为起诉不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
3.告知原告补正。
人民法院经审查，认为起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接受起诉状。
根据法律规定，当事人对于不接受起诉状，接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知需要补正的起诉状内容的，可向上级人民法院投诉，上级人民法院应责令其改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。根据《行政诉讼法司法解释》(2018)的规定，对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据《行政诉讼法》第51条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后7日内决定是否立案；7日内仍不能作出判断的，应当先予立案。有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(1)不符合《行政诉讼法》第49条规定的；(2)超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》第48条规定情形的；(3)错列被告且拒绝变更的；(4)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；(5)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；(6)重复起诉的；(7)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；(8)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；(9)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；(10)其他不符合法定起诉条件的情形。以上所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。
起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。
四、起诉与受理的法律意义
起诉人的起诉行为和人民法院的受理行为两者结合使行政诉讼法律关系得以形成，人民法院决定立案，就标志着行政诉讼程序的开始，由此产生一系列法律效力，从而产生下述诉讼法律意义：
(一)行政诉讼案件成立
起诉和受理意味着人民法院具有了对行政案件的审判权，同时意味着人民法院应履行解决行政纠纷的义务。起诉为人民法院受理后，人民法院与当事人之间即形成了诉讼上的法律关系，与之相应，即排斥其他人民法院对案件的管辖权。
(二)原、被告取得相应的诉讼地位
从人民法院决定立案开始，起诉人即取得了原告的诉讼地位，作出被诉行政行为的行政机关或组织成为诉讼的被告。双方开始享有法定的诉讼权利和承担法定的诉讼义务。同时，其他与案件相关的证人、勘验人、鉴定人等也取得或可能取得相应的诉讼参与人的诉讼地位。
(三)行政行为的效力处于待定状态
原告起诉为人民法院所受理后，相应行政行为的效力处于待定状态，在行政诉讼中有被撤销或被变更的可能。但是在行政行为被撤销或变更以前，除因法定的特殊情况外，相应行为并不因行政诉讼程序的开始而停止执行。
(四)诉讼时效中断
原告起诉受理后，诉讼时效中断，审理期限开始计算。
第三节 行政诉讼一审普通程序
一、审理前的准备
(一)立案后向被告送达起诉状的副本，并告知被告在法定期限内提出答辩状
《行政诉讼法》第67条规定，人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
(二)审判组织
审判组织是指具体行使国家行政审判职能的组织。我国行政审判的组织包括行政审判庭、合议庭和审判委员会。合议庭是行政审判的基本组织，依少数服从多数原则对案件进行审理和裁判。合议庭中由一名审判员担任审判长，审判长由人民法院院长或行政审判庭庭长指定，院长、庭长参加合议庭时由院长或庭长担任审判长。合议庭依照法律规定由3人以上的单数审判员或审判员和人民陪审员组成。人民法院审理行政案件应组成合议庭，合议庭成员应始终参加对案件的审理活动。作为例外，适用简易程序时实行独任审判员制。
(三)审查诉讼材料
审查诉讼材料时应作阅卷笔录，阅卷笔录中应载明案由，双方当事人及其他诉讼参与人的基本情况，行政机关行政行为表现形式的处罚决定、处理决定的文号、时间及主要内容，原告的诉讼请求、事实证据、理由及答辩人答辩的事实和理由，证据的来源，作出行政行为所适用的法律、行政法规、规章的名称及条款等。
(四)调查收集证据
在审查诉讼材料的基础上，人民法院可根据需要决定是否进行调查和收集证据，对案件存疑的地方进行调查。决定是否要求当事人补充证据，是否需要对专门性问题进行鉴定，是否采取证据保全措施等。
(五)确认、更换和追加当事人
人民法院在此阶段还需确认原告、被告、第三人的资格，发现不具备当事人资格者应更换或追加新的当事人。另外，如果有共同诉讼人或第三人需参加诉讼，应通知其参加。
(六)确定开庭的地点、时间并通知当事人和其他诉讼参与人
人民法院在开庭审理3日前，应以传票或通知书通知当事人和其他诉讼参与人，当事人或者其他诉讼参与人在外地的，应当留有必要的在途时间。对公开审理的案件，还应公告开庭的时间、地点和案由。
二、开庭审理
(一)开庭审理的形式
行政诉讼一般应公开审理，涉及国家机密、个人隐私和法律另有规定者，则可以不公开审理。公开审理除诉讼当事人和参与人之外，应允许公众旁听，允许记者采访、报道；不公开审理则除当事人和人民法院通知的其他的诉讼参与人外，不允许其他人参加。
(二)开庭审理的程序
开庭审理，是所有诉讼参与人在人民法院合议庭主持下，依法定程序对当事人之间的行政争议案件进行审理，查明案件事实，适用相应的法律、法规，并最终作出裁判的活动。开庭审理一般须经过预备、法庭调查、法庭辩论、评议和宣判五个阶段。
1.预备阶段。
此阶段先由书记员查明当事人和其他诉讼参与人到庭情况、宣布法庭纪律，然后由审判长宣布开庭，核对当事人，宣布案由和审判人员、书记员名单，告知当事人诉讼权利和义务。在此阶段，当事人可申请回避。当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的审理，但案件需要采取紧急措施的除外。对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的审理。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。
根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第74、75条的规定，当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。
2.法庭调查阶段。
法庭调查是人民法院在诉讼当事人和诉讼参与人的参与人，当事人或者其他诉讼参与人在外地的，应当留有必要的在途时间。对公开审理的案件，还应公告开庭的时间、地点和案由。
二、开庭审理
(一)开庭审理的形式
行政诉讼一般应公开审理，涉及国家机密、个人隐私和法律另有规定者，则可以不公开审理。公开审理除诉讼当事人和参与人之外，应允许公众旁听，允许记者采访、报道；不公开审理则除当事人和人民法院通知的其他的诉讼参与人外，不允许其他人参加。
(二)开庭审理的程序
开庭审理，是所有诉讼参与人在人民法院合议庭主持下，依法定程序对当事人之间的行政争议案件进行审理，查明案件事实，适用相应的法律、法规，并最终作出裁判的活动。开庭审理一般须经过预备、法庭调查、法庭辩论、评议和宣判五个阶段。
1.预备阶段。
此阶段先由书记员查明当事人和其他诉讼参与人到庭情况、宣布法庭纪律，然后由审判长宣布开庭，核对当事人，宣布案由和审判人员、书记员名单，告知当事人诉讼权利和义务。在此阶段，当事人可申请回避。当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的审理，但案件需要采取紧急措施的除外。对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的审理。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。
根据《行政诉讼法司法解释》(2018)第74、75条的规定，当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。
2.法庭调查阶段。
法庭调查是人民法院在诉讼当事人和诉讼参与人的参加下，核实和审查证据，查明案件真相的诉讼阶段。法庭调查的任务是审核和查实各种证据，以查明案情，认定案件的事实。法庭调查的顺序是：询问当事人和当事人陈述；告知证人的权利义务，询问证人、宣读未到庭证人的证言；询问鉴定人，宣读鉴定结论；出示书证、物证和视听资、电子数据；就证据问题向对方或其他诉讼参与人发问。行政诉讼的法庭调查始于原告宣读起诉状，被告宣读答辩状，然后进入双方当事人陈述。原告陈述主要应说明其合法权益受到行政行为侵害的事实和过程。被告陈述则主要应论证自己所作出的行政行为的合法性，并对之予以举证，即提出相应行为的事实根据和法律、法规及其他规范性文件根据。然后传证人到庭作证，或宣读证人证言。法庭在告知证人的诉讼权利和诉讼义务后，由证人向法庭提供证言，对证人的证词，经法庭许可后双方当事人及其诉讼代理人均可提问并质证。当证人确有事由不能到庭时可以宣读证人证言，但此种证人证言同样应在法庭经由双方当事人质证。证人作证后，接着由法庭出示书证、物证和视听资料，宣读鉴定结论、勘验笔录和现场笔录，对这些证据同样应由当事人、诉讼代理人提出意见。当事人在法庭上行使发问权和申请权，参与证据的审查，也可以提出新的证据。依《行政诉讼法司法解释》(2018)的规定，作为被告的行政机关提出新的证据必须是在作出行政行为时已经收集，但因不可抗力等正当事由而在庭审前不能提供的。
3.法庭辩论阶段。
法庭辩论阶段是在审判人员的主持下，当事人及其代理人对法庭调查的事实、证据，提出和陈述自己的观点和意见。法庭辩论中当事人、第三人及其诉讼代理人可以运用证据和法律，就案件争议事实的真伪和如何正确适用法律阐明自己的观点和诉讼请求，反驳他方的观点和论据。法庭辩论在法庭调查的基础上进行。目前，人民法院审理行政诉讼案件大多在法庭调查阶段，各方当事人对证据进行质证，之后，人民法院就相应证据是否采信作出明确的表示。这种做法有利于增加人民法院对证据运用透明度，有利于保障行政审判的公正性。行政诉讼的辩论原则在此阶段得到最集中的体现。诉讼当事人在辩论阶段发言的顺序一般是：原告及其诉讼代理人发言；被告及其诉讼代理人答辩；第三人及其诉讼代理人发言。第一轮辩论结束后，依以上顺序进行第二轮辩论，针对上一轮辩论中对方的观点和主张进行反驳，进一步阐明自己的主张和观点，相互辩论的时间和次数由法庭审判人员确定，既不可限制当事人的辩论权利，又不可使当事人重复自己的观点和主张。法庭辩论终结后，由审判长依照原告、被告、第三人的顺序依次征询各方最后意见。在法庭辩论中，法庭如发现新的事实或当事人提供了新的证据，确需核查，由审判长决定停止辩论，恢复法庭调查或延期审理，待事实查清后再恢复法庭辩论。
4.评议阶段。
法庭辩论结束后，由审判长宣布休庭，由合议庭组成人员进行合议。合议庭根据经过法庭审查认定的证据，确认案件事实，适用法律、法规和参照规章，最终形成人民法院对案件的裁判。合议阶段是合议庭组成人员依各自的判断形成多数一致意见的过程，合议结论坚持少数服从多数的原则，但少数人的意见应当记人合议笔录，每一位合议庭组成人员均应当在合议笔录上签名。
5.宣判阶段。
宣判阶段是开庭审理的最后步骤。经过法庭调查和法庭辩论、合议庭组织人员的评议，正确认定事实，适用法律，人民法院依法作出裁判。宣判是由合议庭代表人民法院宣告对被诉行政行为是否合法的认定，人民法院对相应行政行为的处置(撤销、维持或变更等)。人民法院宣告判决一律公开进行。宣判除当庭宣判外，还可以定期宣判；定期宣判是由法庭确定一个日期宣告判决结果。判决宣告时，须告知诉讼当事人的上诉权利、上诉期限和上诉人民法院。
人民法院在审理行政诉讼案件过程中，有下列情形之一的，可以延期开庭审理：(1)应当到庭的当事人和其他诉讼参与人有正当理由没有到庭的；(2)当事人临时提出回避申请且无法及时作出决定的；(3)需要通知新的证人到庭，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者需要补充调查的；(4)其他应当延期的情形。
三、共同诉讼、撤诉、缺席判决、先予执行、审结期限
(一)共同诉讼
共同诉讼是指当事人一方或各方为二人以上的诉讼。共同诉讼的条件包括主体条件和客体条件。主体条件是：当事人(原告、被告或第三人)一方或各方为两人以上，如原告两人以上，针对行政机关同一行政行为提起诉讼，这种情况为共同原告，由于各原告具有共同的利害关系，认为行政机关的同一行政行为侵犯了他们的合法权益，故提出共同的诉讼请求。在另外一种情况下，则是两个以上的行政机关作出同一个行政行为而引发行政诉讼，原告以共同作出行为的所有行政机关为被告，此种情形构成共同被告。还有一种情形是原告和被告均为两人以上，即该共同诉讼既由共同原告又由共同被告构成。此外，与行政诉讼判决结果有法律上的利害关系的第三人为两人以上的，亦构成共同诉讼。以上情形是由于诉讼主体相同而由人民法院决定合并审理的共同诉讼。共同诉讼的客体条件是：诉讼客体为同一行政行为或同样的行政行为。这里的“同样”，是指两个或两个以上的行政行为性质相同，或作出行政行为的事实和理由、法律根据相同。有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理成为共同诉讼：
(1)两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；
(2)行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；
(3)在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；
(4)人民法院认为可以合并审理的其他情形。
(二)撤诉
撤诉是原告表示或依其行为推定其将已经成立的起诉行为撤销，人民法院审查后予以同意的诉讼行为。撤诉基于原告的明确表示或由于其消极的诉讼不作为，同时须经人民法院审查同意。当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件，当事人有违反法律的行为需要依法处理的，人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理。
法庭辩论终结后原告申请撤诉，人民法院可以准许，但涉及国家利益和社会公共利益的除外。
行政诉讼撤诉分为三种类型：
(1)原告申请撤诉。
在行政诉讼过程中，当人民法院受理案件以后，法庭辩论终结后，原告请求人民法院撤回业已成立的诉讼，人民法院审查同意后，可准许其撤诉。这种撤诉的条件是：原告申请；申请在一审裁判宣告之前提出；申请应为原告的真实意思表示；申请得到人民法院的准许。
(2)被告改变自己的行政行为并且得到原告的同意，原告同意撤诉，这种撤诉亦要经人民法院审查准许。
原告申请撤诉，经人民法院准许而终结诉讼，原告不得再行起诉，人民法院也不再受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。若原告申请撤诉，人民法院不予准许，原告仍应参加诉讼。第三人在原告撤诉行为成立后，认为被撤销的诉讼所针对的行政机关的行政行为侵犯其合法权益时，可以另行起诉。
(3)视为申请撤诉。
在行政诉讼中，原告并没有明确表示撤诉的意思，但由于其在诉讼中消极的诉讼行为，人民法院可推定其有意图撤销诉讼的意思，“视为申请撤诉”。根据《行政诉讼法》第58条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费问题的，人民法院应予受理。
原告申请撤诉或经人民法院两次合法传唤后无正当理由拒不到庭而被人民法院视为申请撤诉的，经人民法院准许者，终结诉讼。
(三)缺席判决
缺席判决是在人民法院开庭审理时，当事人一方经人民法院合法传唤无正当理由拒不到庭，人民法院继续审理并经合议庭合议后作出裁判的诉讼活动。
缺席判决适用于下列情况：一是被告经合法传唤无正当理由拒不到庭或到庭后未经法庭准许中途退庭的；二是原告虽申请撤诉但人民法院不准许，原告拒不到庭，或者原告虽未申请撤诉，但经人民法院合法传唤，仍拒不到庭的。
缺席判决的效力同于对席判决的效力，原告、被告、第三人均可提起上诉。
(四)先予执行
人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可根据原告的申请，裁定先予执行。当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定执行。
(五)审结期限
人民法院应当在立案之日起6个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。
第四节 简易程序
一、简易程序的概念
简易程序是相对于普通程序而言的，是基层人民法院审理简单的行政案件所适用的一种独立的第一审诉讼程序。简易程序只适用于事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的一审行政案件。简易程序起诉方式、受理案件的程序简便。《行政诉讼法》第82条规定，人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序。
二、简易程序的适用范围
依据《行政诉讼法》第82条的规定，可适用简易程序审理的案件有下述四类：第一类是被诉行政行为是依法当场作出的；第二类是案件涉及款额2000元以下的；第三类是属于政府信息公开案件的；第四类是当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序进行审理。但是，发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。
三、简易程序的审理方式
适用简易程序审理行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起45日内审结。
人民法院在审理过程中，发现不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。
第五节 行政诉讼二审程序
一、二审程序的概念
行政诉讼的二审程序，又称上诉审程序，是指一审人民法院作出裁判后，诉讼当事人不服，在法定期限内提请一审人民法院的上一级人民法院重新进行审理并作出裁判的程序。
二、上诉的提起与受理
一审当事人提起上诉，经二审人民法院审查，认为符合法定条件而决定受理，标志二审诉讼程序的开始。
(一)上诉的提起
当事人对一审人民法院的判决不服，可以自判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人对一审人民法院的裁定不服，可以自裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院向上一级人民法院提起上诉。当事人均向上一级人民法院上诉，上诉各方均为上诉人。第一审人民法院作出判决和裁定后，当事人均提起上诉的，上诉各方均为上诉人。一方当事人提起上诉的，该当事人为上诉人，未提起上诉的对方当事人为被上诉人。共同诉讼中的一人或一部分人提出上诉，提出上诉的人为上诉人，与上诉请求相对立的各方均为被上诉人，其他当事人依原审诉讼地位列明；与上诉请求利害关系一致，未提起上诉的其他当事人仍处于原审诉讼地位，其他当事人依原审诉讼地位列明。当事人提出上诉，应当按照其他当事人或者诉讼代表人的人数提出上诉状副本。
提起上诉的当事人应当采用书面的上诉状方式。上诉状应载明上诉人、被上诉人的基本情况、上诉的事实和理由以及上诉的诉讼请求。
(二)上诉的受理
二审人民法院收到上诉状后，经审查认为，诉讼主体合格，未超过法定的上诉期限，应当予以受理，并将上诉状副本送达被上诉人，被上诉人收到上诉状副本后应当提出答辩状。
在审判实践中，上诉人的上诉大多向一审人民法院提出，这实际上是一审人民法院受二审人民法院委托进行的诉讼活动，一审人民法院除代二审人民法院接收上诉状外，还审查上诉是否符合条件，将上诉状依法定期限送达被上诉人，要求被上诉人在法定期限内提交答辩状。一审人民法院在收到答辩状后，在法定期限内，应将上诉状、答辩状连同一审案卷及证据材料、代二审人民法院收缴的诉讼费一并报送二审人民法院。第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以径行驳回起诉。
三、二审的审理
人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。开庭审理，合议庭应当全面审查一审人民法院的判决或裁定认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，诉讼程序是否合法，审查不受上诉人在上诉状中上诉范围和上诉内容的限制。开庭审理。二审人民法院开庭审理的程序与一审相同，主要适用于当事人对一审人民法院认定的事实有争议，或认为一审人民法院认定的事实不清、证据不足等情形。
《行政诉讼法》第86条规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
二审人民法院受理上诉后至宣告二审裁判前，由于上诉人申请撤回上诉，经人民法院审查准许其撤回上诉，从而终结二审审理的诉讼。人民法院审查撤回上诉请求主要审查以下几方面：
(1)有无规避法律；
(2)有无损害国家、集体、他人和社会公共利益；
(3)是否符合其他撤诉条件。
经审查，人民法院认为上诉人撤回上诉没有上述情形，符合撤诉条件的，应当准许。
人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查；人民法院审理上诉案件，3个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。
第六节 行政诉讼审判监督程序
一、行政诉讼审判监督程序的概念
行政诉讼审判监督程序，是指人民法院根据当事人的申请、检察机关的抗诉或人民法院自己发现已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，依法对案件进行再审的程序。再审是人民法院依法为纠正已发生法律效力的判决、裁定的错误，对案件再次审理的活动。再审分为上级人民法院的指令再审和本院审判委员会决定的自行再审两类。另外，在人民法院系统内，上级人民法院对下级人民法院已发生法律效力的判决、裁定认为确有错误的，可以“提审”，即由上级人民法院直接进行审理。
审判监督程序的设置，对保证案件正确裁判、保护当事人的合法权益、维护法律尊严，具有重要意义。它体现了我国审判活动的实事求是、有错必纠的原则。
二、审判监督程序的提起
(一)当事人提起
当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。
当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
(1)不予受理或者驳回起诉确有错误的；
(2)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
(3)原判决、裁定认定事实的证据不确实、不充分、未经质证或者系伪造的；
(4)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
(5)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
(6)原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
(7)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
(8)审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。
当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后6个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起6个月内提出：
(1)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
(2)原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；
(3)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
(4)审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
人民法院认为有必要的，可以自收到再审申请书之日起5日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起15日内提交书面意见。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。人民法院应当自再审申请案件立案之日起6个月内审查，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。人民法院根据审查再审申请案件的需要决定是否询问当事人；新的证据可能推翻原判决、裁定的，人民法院应当询问当事人。审查再审申请期间，被申请人及原审其他当事人依法提出再审申请的，人民法院应当将其列为再审申请人，对其再审事由一并审查，审查期限重新计算。经审查，其中一方再审申请人主张的再审事由成立的，应当裁定再审。各方再审申请人主张的再审事由均不成立的，一并裁定驳回再审申请。
审查再审申请期间，再审申请人申请人民法院委托鉴定、勘验的，人民法院不予准许。
审查再审申请期间，再审申请人撤回再审申请的，是否准许，由人民法院裁定。再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不接受询问的，按撤回再审申请处理。
人民法院准许撤回再审申请或者按撤回再审申请处理后，再审申请人再次申请再审的，不予立案，但有《行政诉讼法》第91条第2、3、7、8项规定情形，自知道或者应当知道之日起6个月内提出的除外。
当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。①
(二)人民法院本身提起
各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有《行政诉讼法》第91条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有《行政诉讼法》第91条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，有权提审或指令下级人民法院再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有《行政诉讼法》第91条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，有权提审或者指令下级人民法院再审。
(三)人民检察院抗诉
1.当事人向人民检察院提出申请
有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者申请提出检察建议：(1)人民法院驳回再审申请的；(2)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；(3)再审判决、裁定有明显错误的。人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。
当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院认为有必要的，可以自收到再审申请书之日起5日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起15日内提交书面意见。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。人民法院应当自再审申请案件立案之日起6个月内审查，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。
2.人民检察院自行提出
最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有《行政诉讼法》第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。
地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有《行政诉讼法》第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。
地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
三、再审程序
(一)裁定中止原裁判的执行
依照审判监督程序再审的案件，应当裁定中止原判决的执行。上级人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审，应当作出裁定，情况紧急的，可以口头通知负责执行的人民法院或原审人民法院中止执行，并在口头通知后10日内发送裁定书。
(二)再审审判程序
人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定的是发生法律效力的判决、裁定。但二审是错误维护一审不予受理的裁定的，再审人民法院应撤销一、二审不予受理的裁定，指令一审人民法院立案受理。依一审程序作出的判决、裁定，当事人可以上诉，依二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定，当事人不可上诉。
原审是二审、上级人民法院提审、由上级人民法院指令再审的，均依二审程序进行。原审人民法院审理再审行政案件，无论是自行再审还是指令再审，均应另组合议庭。原合议庭人员不得参加新的合议庭审理案件。
按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件，可以不中止执行。
人民法院根据审查再审申请案件的需要决定是否询问当事人；新的证据可能推翻原判决、裁定的，人民法院应当询问当事人。
审查再审申请期间，被申请人及原审其他当事人依法提出再审申请的，人民法院应当将其列为再审申请人，对其再审事由一并审查，审查期限重新计算。经审查，其中一方再审申请人主张的再审事由成立的，应当裁定再审。各方再审申请人主张的再审事由均不成立的，一并裁定驳回再审申请。
审查再审申请期间，再审申请人申请人民法院委托鉴定、勘验的，人民法院不予准许。
上级人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审的，应当作出裁定，裁定应当写明中止原判决的执行；情况紧急的，可以将中止执行的裁定口头通知负责执行的人民法院或者作出生效判决、裁定的人民法院，但应当在口头通知后10日内发出裁定书。人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。
被申请人及原审其他当事人在庭审辩论结束前提出的再审请求，符合本解释规定的申请期限的，人民法院应当一并审理。人民法院经再审，发现已经发生法律效力的判决、裁定损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，应当一并审理。再审审理期间，有下列情形之一的，裁定终结再审程序(1)再审申请人在再审期间撤回再审请求，人民法院准许的；(2)再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭，按撤回再审请求处理的；(3)人民检察院撤回抗诉的；(4)其他应当终结再审程序的情形。
因人民检察院提出抗诉裁定再审的案件，申请抗诉的当事人有前述情形，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院裁定终结再审程序。再审程序终结后，人民法院裁定中止执行的原生效判决自动恢复执行。
人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。
人民法院审理二审案件和再审案件，对原审人民法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
(1)一审法院作出实体判决后，二审法院认为不应当立案的，在撤销一审法院判决的同时，可以径行驳回起诉；
(2)二审法院维持一审法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销一审、二审法院裁定，指令一审法院受理；
(3)二审法院维持一审法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销一审、二审法院裁定，指令一审法院审理。
人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审的裁定；有《行政诉讼法》第91条第2、3项规定情形之一的，可以指令下一级人民法院再审，但经该下一级人民法院再审过的除外。人民法院在审查抗诉材料期间，当事人之间已经达成和解协议的，人民法院可以建议人民检察院撤回抗诉。人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审开庭时，应当在开庭3日前通知人民检察院派员出庭。
人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在3个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，依照《行政诉讼法》第92条规定裁定再审，并通知当事人；经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的限制。审查再审申请期间，再审申请人撤回再审申请的，是否准许，由人民法院裁定。再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不接受询问的，按撤回再审申请处理。人民法院准许撤回再审申请或者按撤回再审申请处理后，再审申请人再次申请再审的，不予立案，但有《行政诉讼法》第91条第2、3、7、8项规定情形，自知道或者应当知道之日起6个月内提出的除外。
当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和司法解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和司法解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。①
第七节 诉讼中止、诉讼终结、期间、送达
根据《行政诉讼法》第101条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。
一、诉讼中止
行政诉讼中止是指在行政诉讼过程中，因出现需要中断诉讼进行的情形，诉讼暂时停止，待引起诉讼中止的原因消失后诉讼再继续进行的制度。
在行政诉讼中，以下情形出现后，人民法院应决定中止诉讼：
(1)原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼；
(2)原告丧失诉讼行为能力，尚未明确法定代理人；
(3)作为一方当事人的行政机关、法人或其他组织终止，尚未确定权利义务承受人；
(4)一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼；
(5)案件涉及法律适用问题，需送请有权机关作出解释或确认；
(6)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结；(7)其他应当中止诉讼的情形。
中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。
二、诉讼终结
行政诉讼终结指行政诉讼开始后，出现了使诉讼不可能进行或没有必要继续进行的情形，人民法院决定结束行政诉讼案件审理的制度。
行政诉讼过程中，有下列情形之一的，终结诉讼：(1)原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利；(2)作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利；(3)诉讼中止的前三项情形致使诉讼中止期满90日仍无人继续诉讼。
三、期间与期日
行政诉讼的期间是指人民法院、诉讼当事人及其他诉讼参与人进行诉讼行为的期限和日期，是法律或人民法院对进行或完成某种诉讼行为在时间上提出的要求。
期间可分为法定期间和指定期间。法定期间是指法律规定的时间，例如，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起6个月内提出；经过复议，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼；一审案件人民法院应在6个月内审结，二审案件应在3个月内审结，起诉后人民法院应在7日内决定是否受理，人民法院决定受理后5日内送达起诉书给被告，被告在10日内提交答辩状。不服一审判决应当在15日内提起上诉，不服一审裁定应在10日内提起上诉等。指定期间是指在诉讼中当某些情形出现后人民法院为当事人或诉讼参与人指定的期间。例如，人民法院确认行政机关具有不作为情形，判决其限期履行法定职责等。
期间以时、日、月、年计算，依法律规定，期间开始的时和日不计算在内。期间届满最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间(如邮寄时间等)，诉讼文书在期满前交邮的，视为在期限内发送。《行政诉讼法》第51条第2款规定的立案期限，因起诉状内容欠缺或者有其他错误通知原告限期补正的，从补正后递交人民法院的次日起算。由上级人民法院转交下级人民法院立案的案件，从受诉人民法院收到起诉状的次日起算。
《行政诉讼法》第81、83、88条规定的审理期限，是指从立案之日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间，但公告期间、鉴定期间、调解期间、中止诉讼期间、审理当事人提出的管辖异议以及处理人民法院之间的管辖争议期间不应计算在内。
再审案件按照第一审程序或者第二审程序审理的，适用《行政诉讼法》第81、88条规定的审理期限。审理期限自再审立案次日起算。诉讼当事人因不可抗力的原因耽误了法定期间的，应依法在障碍消除后10日内申请人民法院顺延期限，是否顺延由人民法院决定。
行政诉讼的期日是指人民法院、当事人和其他诉讼参与人进行行政诉讼行为的日期和时间。行政诉讼期日可分为准备程序的期日、调查证据的期日、开庭审理的期日、宣告判决的期日等。期日开始前，改变原来的日期称期日变更。人民法院变更期日应根据具体情况决定，应慎重而为，以保证行政诉讼活动的顺利进行。期日变更后，人民法院应及时通知当事人或其他诉讼参与人依变更后的期日为诉讼行为。
四、送达
送达是人民法院依法定方式将诉讼文书或者法律文书送交当事人和诉讼参与人的行为。送达可能是通知一定事项，便于当事人及其他诉讼参与人行使诉讼权利，履行诉讼义务；也可能是通知诉讼日期，令当事人或其他诉讼参与人按指定的时间和地点进行某种诉讼行为，送达还可能是通知当事人或其他诉讼参与人在规定期间内行使某项诉讼权利，完成某种诉讼行为。
送达方式有直接送达、留置送达、委托送送、邮寄送达，人民法院可以通过国家邮政机构以人民法院专递方式进行送达。由受送达人所在单位转交送达和公告送达。涉外送达则采取下述特定方式：通过外交途径送达；委托我国驻外使、领馆送达；当事人所在国法律允许邮寄送达的可以邮寄送达；按照司法协议的规定送达；由当事人的诉讼代理人送达；公告送达等。人民法院审理行政案件需送达时，须选择采用相应送达方式进行。
人民法院可以要求当事人签署送达地址确认书，当事人确认的送达地址为人民法院法律文书的送达地址。当事人同意电子送达的，应当提供并确认传真号、电子信箱等电子送达地址。当事人送达地址发生变更，应当及时书面告知受理案件的人民法院；未及时告知的，人民法院按原地址送达，视为依法送达。
送达必须依法定方式进行。送达文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或盖章。人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名。送达回证对行政诉讼的当事人和其他诉讼参与人以及有关组织和公民行使诉讼权利、履行诉讼义务和计算诉讼期限等都有重要的法律意义。551