第三十一章 涉外行政诉讼
第一节 涉外行政诉讼概述
一、涉外行政诉讼的概念
涉外行政诉讼是指各级人民法院审理的，原告或第三人为外国人、无国籍人、外国组织，依法向我国人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体行政行为的合法性，判断原告的主张是否适当，并作出裁判的活动。
外国人、无国籍人、外国组织在我国从事各项活动时，不可避免地会和我国行政机关产生各种行政争议，解决争议的途径可以是行政复议，也可以是行政诉讼。根据我国《行政诉讼法》的规定，外国人、无国籍人、外国组织认为我国行政机关的行政行为侵犯了其合法权益时，有权依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。这里外国人、无国籍人、外国组织可以是单独的原告，也可以与中国公民和组织共同作为原告。涉外行政诉讼第三人的情形主要是指外国人、无国籍人、外国组织在某一行政诉讼案件审理过程中因与被诉行政行为有法律上的利害关系而主动申请或经人民法院通知参与诉讼，这种情形即使原告一方是中国公民或组织，也属于涉外行政诉讼。
我国香港、澳门、台湾地区居民和组织提起或参加的行政诉讼不属于涉外行政诉讼。因为，香港、澳门均已回归祖国，两地居民均为中国公民，因此他们参加的诉讼自然不是涉外行政诉讼；台湾是中国领土的一部分，因此台湾居民参加的行政诉讼也不属涉外行政诉讼。但是，这三个地区制度上长期以来与内地(祖国大陆)存在着重大区别，在法律体系和渊源上也与内地(祖国大陆)存有巨大差异，因而人民法院在审理此类案件时，可以参照适用于外国人、无国籍人、外国组织的涉外行政诉讼的规范进行审理和裁判。
二、涉外行政诉讼的特征
(一)涉外行政诉讼争议的标的是中国行政机关作出的行政行为
涉外行政诉讼争议的标的是中国行政机关作出的涉及外国人、无国籍人或外国组织权益的行政行为。
(二)涉外行政诉讼解决的行政争议发生在中华人民共和国领域内
中国行政管理权是一种域内管辖权，行政诉讼法具有绝对的域内效力，对域外原则上不产生效力。同样，人民法院对行政案件也只拥有域内管辖权，原则上不具有对域外行政案件的管辖权。如果有关行政管理活动发生在我国领域之外，外国人、无国籍人或外国组织不能向我国人民法院提起行政诉讼。
(三)涉外行政诉讼必须依照中国法律进行
《行政诉讼法》第99条规定，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。涉外行政诉讼必须依照中国法律进行，这是国家主权的体现。外国人、无国籍人、外国组织提起或参加行政诉讼活动，必须以我国行政诉讼法或其他有关法律规范作为依据。我国人民法院审理涉外行政案件既要严格按照行政诉讼法所规定的程序进行，还要根据我国其他具体法律规范来审查行政行为，同时还要遵守我国参加的有关国际条约规定。
由于涉外行政诉讼主体的特殊性，在诉讼活动过程中，除了适用我国行政诉讼一般性原则和制度外，还要遵循一些在原则和制度上的特殊要求，如“对等原则”以及期间、送达等方面的特殊规定等。
第二节 涉外行政诉讼的原则
涉外行政诉讼的原则是指由涉外行政诉讼本身的特殊规律所决定的、反映涉外行政诉讼特殊要求、并为人民法院在审理涉外行政诉讼案件活动中必须遵守的行为准则。除行政诉讼的一般原则应为人民法院在涉外行政诉讼中必须遵循外，人民法院还必须遵守涉外行政诉讼所特有的原则。这些原则主要有：
一、平等原则
平等原则是在涉外行政诉讼中要求外国人、无国籍人、外国组织应享有和承担与中国公民、组织同等的诉讼权利和义务。《行政诉讼法》第99条第1款规定：“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。”这一规定是国家之间基于平等互惠关系建立起来的普遍公认的诉讼原则，其基本思想就是在涉外行政诉讼中的外国人、外国组织应享有和承担与中国公民、组织同样内容的诉讼权利和义务。
诉讼权利平等原则是国际法上“国民待遇原则”在诉讼中的反映。“国民待遇原则”要求本国公民享有的权利，也应同等地赋予本国境内的外国人，它体现了国家之间的平等友好关系，是国际交往中的一项重要规则。
二、对等原则
涉外行政诉讼中的对等原则是指外国法院若对我国公民和组织的行政诉讼权利进行限制的，我国便采取相应限制。我国公民和组织在他国进行行政诉讼的权利与他国公民和组织在我国进行行政诉讼权利应当对等。
《行政诉讼法》第99条第2款规定：“外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。”
一般情况下，主权国家在处理相互之间的事务时应以平等互惠为基础，但由于国际关系复杂多变，常常会有一些因素影响到这种平等关系的实现，如国际格局的调整、国家经济形势的变化等。当这种平等关系遭到破坏时，便会在各个领域中表现出来，具体到行政诉讼活动中，就有可能表现为一个国家对另一个国家公民或组织的行政诉讼权利加以限制的情况。对这种情况的解决方法通常是采用“对等原则”，以限制抵制限制，从而最终仍达到平等对待的目的。
涉外行政诉讼的对等原则主要有以下三个方面的表现：(1)对等原则通常只适用于外国对我国公民或组织的行政诉讼权利加以限制的情况，而不适用于权利的赋予。即使外国法律对我国公民、组织在国外进行行政诉讼活动规定了更多、更广泛的权利，也不能因此要求我国对该国公民、组织赋予这些同样的权利。(2)这里诉讼权利的限制，是我国公民在该国所享有的诉讼权利低于该国公民的普遍标准的情形。这种对诉讼权利的限制，有可能是只针对我国公民、组织的，也有可能同时针对多国的公民、组织，无论哪种情况，只要对我国公民、组织的诉讼权利加以了限制，我国就可以适用对等原则对该国公民和组织施以同样限制。(3)对等原则并未赋予我国人民法院首先限制外国公民和组织诉讼权利的权力，相反，从立法原意上看，我国立法的本意是只有当外国人民法院对我国公民和组织的行政诉讼权利加以限制时，我国人民法院才能根据对等原则采取相应限制。
三、适用国际条约原则
国际条约是各个缔约国在国家之间有关政治、经济、文化等方面经友好协商确定相互间权利、义务的各种条约或协定。国际条约是各个缔约国都必须遵守的。《维也纳条约法公约》第26、27条规定，凡有效的条约对各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。一方当事国不得以援引其国内法规定为理由而不履行条约。我国人民法院在有关涉外行政诉讼受理、审理和裁判中自然应当遵循我国参加或缔结的国际条约中有关行政诉讼规定，履行国际法义务。当然，人民法院适用国际条约的规定时，对中华人民共和国声明保留条款除外。
四、使用中国通用语言文字的原则
涉外行政诉讼的审理活动应当使用中国的通用语言文字。依照我国《民事诉讼法》的规定，人民法院审理涉外民事案件，应当使用中华人民共和国通用的语言、文字，当事人要求提供翻译的，可以提供，费用由当事人承担。换言之，无论作为当事人的原告是哪国公民、组织、无国籍人，在中国提起行政诉讼，人民法院均使用中国当地人民法院通用语言文字，原告语言障碍可以通过翻译得到解决。
五、涉外行政诉讼的原告必须委托中国律师代理诉讼的原则
《行政诉讼法》第100条规定，涉外行政诉讼的原告(外国人、无国籍人、外国组织)在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。委托本国律师代理涉外诉讼是世界上多数国家普遍的规则。
委托中国律师担任诉讼代理人的具体程序与中国公民委托律师的程序相同。但是如果该外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内没有住所，其委托书要通过域外寄交或托交的，应当经所在国公证机关证明，并且经我国驻外使领馆认证，或者履行我国与该国签订的有关条约中规定的证明手续后，才具有效力。如果我国在该国没有驻外使领馆，授权委托书可以先经所在国公证机关公证，再经与我国、该国均有外交关系的第三国使领馆认证，再转由中国驻第三国的使领馆认证，方具有法律效力。
涉外行政诉讼当事人也可以委托律师以外的其他人代理参加诉讼，中国法律对此给予其与中国当事人同等的权利，而无限制。诉讼当事人可以选择社会团体、外国人在国内或国外的近亲属、外国人所在单位推荐的人作为诉讼代理人；可以委托本国律师以非律师身份担任诉讼代理人，可以委托本国公民担任诉讼代理人；可以委托本国驻华使领馆官员以个人名义担任诉讼代理人；经中国人民法院许可后，也可委托中国公民担任诉讼代理人。
第三节 涉外行政诉讼的法律渊源
涉外行政诉讼的法律规范是由中国立法机关制定或认可的，适用于调整涉外行政诉讼关系的规范系统。这些规范包括适用于非涉外行政诉讼关系的一般法律规范，如《行政诉讼法》民事诉讼法》中适用于行政诉讼的内容以及其他法律的相关规范和最高人民法院的司法解释。此外，最高人民检察院所作的司法解释文件中有关解释涉外行政诉讼的规定，也是涉外行政诉讼的法律渊源。
涉外行政诉讼除了适用一般行政诉讼的法律规范外，相较于非涉外行政诉讼，更多地适用国际条约和惯例。
国际条约是指国家和其他国际法主体之间缔结的以国际法为准则并确定相互之间权利义务关系的一种书面协议。一个国际条约如果是合法的，就对缔约国产生效力，缔约国必须认真履行。我国涉外行政诉讼活动中所应遵循的国际条约必须是我国缔结或参加的国际条约，并且这些条约的内容涉及调整涉外行政诉讼的关系与活动。如果我国对某一国际条约的部分条款声明保留，则条约的这一部分内容我国政府将不予接受，当然也就不对我国产生约束力。
涉外行政诉讼活动中，遇有一些国际条约和国内法都没有规定的特殊情况时，可以参照适用某些国际惯例。国际惯例是指在国际交往中逐渐形成的不成文的规则，是国际法最原始的渊源。我国人民法院在审理行政案件过程中，可以在下列前提下参照适用有关国际惯例：(1)情况特殊，没有国际条约和国内法可以遵循的；(2)有相应的国际惯例存在，而且我国与涉外行政诉讼主体所属的国家也都在事实上承认和遵守这种惯例；(3)人民法院适用这种国际惯例并不会损害国家主权和尊严，而是有利于涉外行政诉讼的顺利进行。
第四节 涉外行政诉讼法律规范的适用
一、涉外行政诉讼法律规范适用的概念
涉外行政诉讼法律规范的适用是指在涉外行政诉讼中对法律规范的选择适用：当不同的国内法和国际法及其他法律规范发生冲突时，审理相应案件的人民法院应当如何选择适用法律规范的制度。
二、涉外行政诉讼法律规范适用的原则
与涉外行政诉讼活动有关的法律规范很多，发生冲突时应怎样选择适用，一般来说应遵循下列原则：
(一)直接适用与间接适用相结合
我国在某些具体的法律制度中，规定国际条约在一定条件下(通常是国内法与国际条约的规定不一致且我国未作出保留的情形)有直接适用性，原《行政诉讼法》(1989)第72条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”但是，新《行政诉讼法》(2014)删除了该条规定，表明在行政诉讼法领域条约将不再一律具有直接适用性，未来可能兼采将条约规定转化为国内法以间接适用的做法。
(二)特别规定优先
如果在行政诉讼法律规范中有对涉外行政诉讼专门作了特别规定的，应在涉外行政诉讼活动中优先适用这些特别规定；如果没有特别规定，则可以适用一般的行政诉讼法律规范。如《行政诉讼法》中专门对涉外行政诉讼的期间作了特别规定，不同于非涉外行政诉讼的期间，在涉外行政诉讼活动中就应依特别规定。除此之外，则可以适用一般行政诉讼法律规范。
第五节 涉外行政诉讼的期间、期日和送达
一、涉外行政诉讼的期间和期日
有关涉外行政诉讼期间期日的规则，与非涉外行政诉讼无大区别，可参阅本编第二十八章第七节的相关内容。
二、涉外行政诉讼的送达
涉外行政诉讼的送达是指人民法院依照法定程序将诉讼文书交付涉外行政诉讼当事人或者其他诉讼参与人的行为。
(一)涉外行政诉讼送达的方式
人民法院对在中国境外的当事人送达法律文书，一般采取以下几种方式：
1.按条约规定的方式送达
受送达人所在国与中国有双边或多边国际条约的情况下，可以按照条约中约定的方式送达。如果没有相应的国际条约或虽有条约但无此内容的，则不适用这种送达方式。
2.通过外交途径送达
对与我国没有签订送达法律文书条约但与我国已经建立了外交关系的，可以适用这种方法。具体操作办法是由审判案件的人民法院将有关法律文书送省、自治区、直辖市人民法院审查后，将法律文书送交外交部，再由外交部通过外交途径送达外方当事人所在国。
3.托使馆送达
此种方法适用于在国内没有住所的受送达人，由人民法院委托我国驻受送达人所在国使领馆代为送达。
4.委托代理人送达
如果受送达人在诉讼中有委托代理人且委托事项中有约定的，可以向该委托代理人送达法律文书。如果受送达人专门就送达事项委托了代理人的，也可将法律文书送达该专门委托代理人。
5.代表机构送达一
如果受送达人在我国领域内设有代表机构的，可以向代表机构送达；如果受送达人在我国领域内有分支机构或业务代办人，且这些分支机构或业务代办人有权接受送达的，可向这些分支机构、业务代办人送达。
其他有关送达的规则参见本编第二十八章第七节的相关内容。
(二)送达回证
有关送达回证的规则亦参见本编第二十八章第七节的相关内容。592