第三十六章 行政赔偿方式和计算标准
第一节 行政赔偿方式
一、行政赔偿方式概述
行政赔偿方式是指国家承担行政赔偿责任的具体形式。行政赔偿是对侵权损害的救济，行政赔偿采用什么方式，依据什么标准，直接影响到救济的质量，影晌到受害人权益，因而需要合理设计。
行政赔偿方式不完全等同于民事赔偿方式，这是由国家作为责任主体的特点决定的。①民事赔偿多以恢复原状为原则。如我国台湾地区“民法”第213条规定：“负损害赔偿责任者，除法律另有规定或契约另有订定，应回复他方损害发生前之原状。”而行政赔偿涉及公权力的运作，不能因为赔偿事宜而影响公务，因而，行政赔偿以支付赔偿金为原则，以恢复原状为例外。
从国外的赔偿实践看，行政赔偿方式多为金钱赔偿与恢复原状两种，并以金钱赔偿为主。如德国《国家赔偿法》(1981)第2条第1款规定：“公权力机关必须以金钱赔偿损害……”②法国、英国、美国等也都以金钱赔偿为原则。
我国在国家赔偿立法中，对行政赔偿方式曾有两种不同意见：一种意见认为，国家赔偿应以金钱赔偿为原则，以恢复原状为例外，以确保行政机关正常的管理活动和行政效率。另一种意见认为国家赔偿应当是全面赔偿，其宗旨在于恢复受损害的合法权益。我国现有体制和传统决定了恢复原状比金钱赔偿更适于填补被害人损失，恢复受害人合法权益，如恢复工作、职务、工资级别、户口、住房等往往比金钱赔偿更重要。考虑到赔偿方式既要满足受害人的实际需要，又要方便赔偿义务机关承担和履行赔偿义务，立法采用了以金钱赔偿为主，以其他赔偿方式为辅的原则。《国家赔偿法》第32条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”具体地说，我国行政赔偿的方式有三种，即支付赔偿金、返还财产和恢复原状。
二、支付赔偿金
支付赔偿金，又称为金钱赔偿，是指赔偿义务机关以货币形式支付赔偿金额，补偿受害人所受损失的方式。赔偿金为本国货币。将支付赔偿金作为行政赔偿的主要方式，是基于以下考虑：第一，支付赔偿金不影响行政管理的正常运行。如果大量采用其他赔偿方式，如恢复原状等，行政机关必须付出相当的时间、精力，从而会影响管理效率。第二，支付赔偿金具有适用性强的特点。无论是人身权损害还是财产权损害，也无论是物质损害还是精神损害，都可采用支付赔偿金的方式予以补偿，而这是其他任何赔偿方式所无法替代的。第三，支付赔偿金操作性强，便于执行。第四，建立国家赔偿制度的国家大多以支付赔偿金为主要赔偿方式，而且效果较好，我国有必要借鉴。
根据《国家赔偿法》第33、34、35条的规定，支付赔偿金的范围覆盖了行政赔偿的范围：第一，损害人身自由权、生命权和身体健康权的，由赔偿义务机关支付赔偿金。第二，损害财产权的，能够返还财产、恢复原状的返还财产、恢复原状；不能返还财产、恢复原状的，支付赔偿金。第三，造成精神损害严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。
三、返还财产
返还财产，又称返还原物，是指赔偿义务机关将违法取得的财产返还受害人的赔偿方式。返还财产一般是指原物，但是原物并非是指特定物，也包括种类物。和支付赔偿金相比，返还财产是一种辅助性的赔偿方式，只适用于财产权损害。如行政机关违法罚款、没收财物，违法征收、摊派费用等，都可适用返还财产。
采用返还财产这一方式时，还必须具备以下几个条件：第一，原财物仍然存在。如果原财物已经毁损或灭失，返还财物也就无从谈起。第二，返还财产比金钱赔偿更为便捷。返还财产是一种辅助性的赔偿方式，只有在比金钱赔偿更便捷时才适用。第三，返还财物不影响公务的实施。如果原财物已经用于公务活动，返还财物将影响到公务的实施，则不应以返还财产方式赔偿，而应予以金钱赔偿。
四、恢复原状
恢复原状是指赔偿义务机关对受害人受损害的财产进行修复，使之恢复到受损害前的形状和性能的赔偿方式。恢复原状不以受害人是否提出请求为限，只要赔偿义务机关认为恢复原状既有可能又有必要，就可以主动采取恢复原状的赔偿方式。
恢复原状包括两方面的内容：第一，恢复财产原状。这主要作为返还财物的附加形式存在。应予返还的财产受到损害，能够恢复原状的，应恢复原状后返还。第二，恢复职位、户口、住房等。受害人的职位、户口、住房受损，难以通过其他途径救济，恢复原状是最好的赔偿方式。
采用恢复原状的赔偿方式要满足一定的条件：第一，受损害的财产或其他权利能够恢复，不能恢复的，不适用恢复原状。第二，恢复原状比支付赔偿金更为便捷。如果恢复原状难度较大，或者恢复原状没有实际意义，则可采用金钱赔偿。第三，恢复原状不妨碍公务的执行。
除上述三种行政赔偿方式外，承担行政侵权责任的方式还有停止侵害、消除影响、恢复名誉和赔礼道歉等。停止侵害是指责令侵权人立即停止正在进行的侵害行为，以避免损失后果的发生或扩大的法律措施，如解除对财产的查封、扣押、冻结等。消除影响是指赔偿义务机关承担的在特定范围内消除给受害人带来的不良影响，恢复受害人名誉和荣誉的赔偿方式。恢复名誉与消除影响通常合并适用。赔礼道歉是指赔偿义务机关通过公开的方式向受害人承认过错，表示歉意。消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的适用范围主要是侵犯受害人的人身权并影响受害人名誉、荣誉权的行为。
第二节 行政赔偿标准
一、行政赔偿标准概述
行政赔偿标准是指国家对行政侵权受害人支付赔偿金的标准。行政赔偿标准的高低直接决定了对受害人的救济程度以及行政赔偿制度的社会效益，具有重要意义。
在不同国家，由于行政赔偿制度的发达程度以及体系不同①，因而行政赔偿标准的设定也不相同。概括起来，行政赔偿标准有三种：
第一，补偿性标准，即支付的赔偿金能够填平受害人的实际损失，使其合法权益恢复到受害前的状态。按照该标准，国家支付的赔偿额与受害人的损失额相当。②如美国联邦行政赔偿采用的是补偿性标准。
第二，抚慰性标准，即支付的赔偿金不以补足受害人的实际损失，只是在一定范围内一定程度上对受害人予以赔偿。按该标准，国家支付的赔偿额往往少于受害人实际所受损失。①
第三，惩罚性标准，即支付的赔偿数额超出受害人实际所受损失，带有惩罚性质。如在美国的阿拉巴马州，对死亡损害规定了惩罚性赔偿。该赔偿标准较高。②
一个国家采用何种赔偿计算标准，往往与该国的平等理念和权利意识以及国家财力密切相关。国民平等理念和权利意识强，就会对赔偿计算标准有较高的要求。国家经济实力雄厚，也就有能力对受害人进行更充分的救济。按照我国现行《国家赔偿法》的规定，行政赔偿计算标准原则上采取补偿性标准，但在个别情况下，则采取抚慰性标准，如《国家赔偿法》第36条第6项规定：“吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。”如果要填平补齐受害人的实际损失，除了赔偿停产停业期间必要的经常性费用支出外，还需赔偿正常生产或营业时所获得的利润。后者的赔偿金额往往比“必要的经常性费用”支出大得多。在国外，行政赔偿的计算标准还有一种损益相抵原则，即受害人因同一损害从不同渠道获得赔偿，国家只支付赔偿总额中减去已获赔偿金的余下部分。如国家本应赔偿受害人家属死亡抚慰金200万元，但家属已从死亡保险中获得150万元的保险赔偿，因此国家只赔付受害人50万元，日本、法国都采用这一原则。在计算标准中，稍有不同的是日本用于抵销行政赔偿费用的收益基本是国家或社会付给的；法国却连个人从事有收人的职业所获得的收益也要用来抵销国家的赔偿费用。例如公务员在非法撤职期间从事劳动的收益，也将在行政赔偿金中被扣除掉。行政赔偿是对受害人表示抚慰，是国家对自己的过错承担责任。因此尽管我国行政赔偿的水平还不够高，但由于不采用损益相抵的赔偿标准，受害人有可能从别的渠道得到收益，并归己所有，从而保证了受害人在受到不法侵害时得到切实可靠的赔偿。
我国原《国家赔偿法》(1994)实施十多年来，赔偿计算标准方面反映出的问题日渐突出，保守的行政赔偿标准已经远远不足以弥补受害人所受的损失，修正赔偿计算标准也成为修改《国家赔偿法》的必要内容。同时，从世界发达国家的经验来看，赔偿标准也呈现多元化的发展趋势：根据不同的行为、赔偿类型适用不同的计算标准。为切实保障受害人的权益，现行《国家赔偿法》(2010)总体上提高了赔偿标准，并增加了精神损害的赔偿规定。
二、人身权损害赔偿的计算标准
人身权的损害包括侵犯公民人身自由权和侵犯公民生命健康权两类，其损害赔偿计算标准分别为：
(一)人身自由权损害赔偿的计算标准
对侵犯公民人身自由权的赔偿标准，《国家赔偿法》第33条规定：“侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”即按日支付赔偿金，按照国家上年度职工日平均工资计算。具体计算标准是公民应得到的赔偿金等于国家上年度职工的日平均工资乘以该公民被限制人身自由的天数。
赔偿金的计算，是行政赔偿的重要内容之一。我国《国家赔偿法》对侵害公民人身自由权的赔偿采用变动的标准，而不是规定一个最高赔偿限额或固定的标准，这样做的好处是：
第一，目前，我国正处在一个改革时期，工资、物价在相当长的时期内会不断地发生变化。如果确定一个固定的赔偿金额，将不适应未来不断的变化情况。
第二，我国幅员辽阔，不同地区之间经济发展不平衡，而且，不同的行业、岗位之间收人差别也很大，假如明确规定侵犯公民人身自由一天，统一赔偿某一数额的人民币，这对贫困地区或低收入行业的受害人，或许足以弥补其受到的损失，但对于经济发达的沿海地区或高收人者来说，却根本无法填补其所受到的损害。但是，《国家赔偿法》若是对此不作规定，将可能出现这样的情况，同样的损害在不同地区得到不同数额的赔偿，这对受害人来说又有失公平。因此，《国家赔偿法》规定以国家上年度职工日平均工资或年平均工资的倍数来计算侵犯人身自由权的赔偿金，这符合我国的国情，既便于操作，也比较灵活，有利于在全国范围内统一实施，保证公民在人身自由权受到侵害时能得到国家的合理赔偿。
上年度国家职工平均工资以国家每年充计机关公布的数据为准。
(二)生命健康权损害赔偿的计算标准
生命健康权是公民依宪法享有的最基本的权利。国家保护公民的生命健康，任何组织和个人都不能非法侵犯或剥夺公民的生命和健康权。《国家赔偿法》第34条规定，侵犯公民生命健康权的赔偿按下列标准计算：
1.造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及赔偿因误工减少的收人。减少的收人每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的5倍。
身体伤害亦称一般伤害，指尚未造成残疾的伤害。医疗费是受害人身体受到损害后为恢复健康进行治疗所支出的费用，包括医药费、住院费、化验费等。医疗费应以受害人就诊医院开具的诊断证明和医疗费用单据为凭，凡治疗与侵害无关的疾病或擅自购买与侵害无关的药品，未经医务部门批准，另找医院治疗的花费，都不应赔偿。
护理费指受害人在康复期间由于生活不能自理而花费的陪护费用。陪护要根据需要而定，并有一定的限定范围。该项费用为修订后的《国家赔偿法》所增加，主要是为了更好地补救受害人的损失。
误工减少的收人，指受害人因受侵害后不能工作而损失的收人，误工日期的计算以医院开具的休假日期为依据，没有休假证明自己休假的，不作误工日计算。减少的收人每日赔偿金按国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的5倍。
对赔偿金额规定最高限额并非始于我国，世界上其他国家已有类似的做法，这主要是考虑到国家的财力情况。
2.造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用，以及残疾赔偿金。造成全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。
这里的医疗费、护理费理解同上。残疾生活辅助具费指假肢、残疾人用轮椅等辅助残疾人生活的器具。康复费指受害人用于恢复健康的康复训练所花费用。康复费要限定在必要的范围内。
残疾赔偿金是指国家机关及其工作人员因违法行使职权侵犯公民生命健康权，致使公民部分或全部丧失劳动能力后，国家支付给受害人的赔偿金。赔偿额的多少由受害人的伤残程度来确定。受害人的伤残程度应根据国家有关标准确定。这里可以参考2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布的《人体损伤程度鉴定标准》。
设置残疾赔偿金，是考虑在人身不受损害的正常情况下，公民通过劳动可以获得一定的财产，也可以履行法定的扶养义务。而一旦发生人身损害，致使部分或全部劳动能力丧失，受害人原本可以得到的收人就会减少或丧失，全部丧失劳动能力的，法定的扶养义务不能履行，被扶养人的生活因此失去保障。因此国家必须承担赔偿责任。对部分丧失劳动能力的受害者，存在程度轻重时，要根据伤残的轻重区别对待，以决定残疾赔偿金的数额。对全部丧失劳动能力，给受害人带来的痛苦是巨大的，不但无法使其从事劳动、娱乐，甚至丧失了生活的自理能力，不仅其自身陷于极大的肉体和精神的痛苦中，也给其家人带来巨大的负担。因此《国家赔偿法》对全部丧失劳动能力的赔偿与死亡赔偿金一样，都是上一年度国家职工年平均工资的20倍。
对其他无劳动能力的人支付生活费，是国家机关及其工作人员违法侵犯公民的生命健康权，致使其部分或全部丧失劳动能力，对其所扶养的无劳动能力的人支付生活费用的情形。根据我国《婚姻法》《继承法》等法律规定，公民应扶养的人包括：公民的直系亲属，即父母、配偶、未满18岁的子女、祖父母、外祖父母以及与公民已形成扶养关系的人。凡是被扶养人是未成年人的，生活费给付至18周岁；其他无劳动能力的人，生活费给付至死亡时止。发放的标准可参照当地最低生活保障标准执行。
3.造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的20倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。
死亡赔偿金与残疾赔偿金的不同之处在于，死亡赔偿金是给付受害人亲属的，而残疾赔偿金是给付受害人的。接受死亡赔偿金的主要是受害人的继承人及与受害人有扶养关系的亲属。因此，死亡赔偿金由国家一次性向死者家属支付。死亡赔偿金与丧葬费的总额为上一年度国家职工年平均工资的20倍。对于受害人生前扶养的无劳动能力的人还应给付生活费。被扶养人是未成年人的，生活费给付至满18周岁；属于其他无劳动能力的人，生活费给付至被扶养人死亡为止。
造成公民死亡的侵权行为，是最严重的侵犯公民生命健康权的行为。从理论上来说，国家对死亡的赔偿应以补偿死者生命正常延续所能获得的合理利益为限。从一些国家和地区的立法情况来看，对死亡的赔偿有如下几个特点；(1)对死亡赔偿大多规定最高限额，德国不超过75万马克；日本为2000万日元以内；韩国为受害者当时月工资的60倍以内；我国台湾地区最高额为100万至200万新台币。(2)赔偿的范围包括：丧葬费、救治费、被扶养人的生活费、给亲属的抚慰金等。(3)确定死亡的赔偿额，一般应考虑到受害人的年龄、健康状况、收人能力及其他情况。(4)如果能证明死亡给受害人带来的财产损失，国家也负责赔偿，如日本。我国《国家赔偿法》借鉴了国外立法经验，又根据我国的实际情况，对死亡的赔偿采取限额一次性给付的规定，优点是能使赔偿义务机关迅速、准确地计算出赔偿金，可以及时地给付受害人亲属，使其尽快地得到安慰。
(三)精神损害赔偿的计算标准
《国家赔偿法》第35条规定，国家机关或其工作人员侵犯人身权，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。精神损害抚慰金的标准，可参照民事精神损害的赔偿标准执行。另外最高人民法院2014年发布的《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》中对确定精神损害抚慰金的具体数额的因素及精神抚慰金的限度进行了规定。该《意见》虽然主要涉及司法赔偿，但其第9条规定人民法院在审理行政赔偿案件时，需要适用精神损害赔偿条款的，参照此《意见》处理。因此有关规定亦可适用于行政赔偿案件。
三、财产权损害赔偿的计算标准
根据《国家赔偿法》第36条的规定，财产损害赔偿的计算标准如下：
(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收、征用财产的赔偿
对于罚款、罚金、追缴、没收财产侵犯公民、法人和其他组织财产权的，或者违反国家规定征收、征用财产的行为，对财产权的损害而言，属于物之失去控制。即受害人对物失去控制，与之相适应的最好赔偿是返还财产。这里所说的返还财产，包括金钱和其他财物。对金钱的赔偿，原《国家赔偿法》(1994)只规定返还，未规定赔偿利息，而修订后的《国家赔偿法》(2010)明确规定要支付利息。对其他财产的间接损失，不在国家赔偿的范围内。
(二)查封、扣押、冻结财产造成损失的赔偿
这三种侵权行为，造成的后果往往较为复杂，赔偿的计算标准也有所不同。首先，解除对财产的查封、扣押、冻结。其次，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，国家承担赔偿的责任，按照损害程度给付相应的赔偿金。再次，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。灭失是指经损害的财产已不复存在。所谓“相应的赔偿”是指赔偿的数额应以物的价值计算，并且是以受害人可以控制该被损害物时为估价日期。
(三)财产已经拍卖或变卖的损害赔偿
拍卖，是指公开处置财产的一种方式，由专业拍卖机构、临时从事拍卖活动的企业或者人民法院以公平竞争的方式将财产出卖给出价最高者。变卖是指出卖财物、换取现款。与拍卖相比，变卖程序比较随意，而拍卖则需按照严格的程序进行。《国家赔偿法》规定，国家机关及其工作人员对财产实行违法强制措施后，如果对财产已经进行了拍卖或变卖，原物已经不存在或已为他人所有，恢复原状已不可能，应给付拍卖或变卖所得价款。如果变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。原《国家赔偿法》(1994)仅规定了拍卖损害的赔偿，现行《国家赔偿法》(2010)则针对实践中的具体情况，补充规定了财产变卖的损害赔偿。
(四)吊销许可证和执照、责令停产停业的损害赔偿
吊销许可证和执照、责令停产停业是国家机关及其工作人员可能侵害公民、法人及其他组织的财产权的又一种形式。这种侵害并非直接指向财产，而是剥夺和限制受害人的资格或行为导致的财产损失。《国家赔偿法》规定违法吊销许可证和执照、责令停产停业造成损害的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。所谓“必要的经常性”的费用开支是指企业、商店、公民等停产停业期间用于维持其生存的基本开支，如水电费、房屋租金、职工基本工资等。其中职工基本工资是按国家统一规定的劳保工资的平均数来计算的，即不赔偿法人或组织在正常情况下，在此期间必定能获得的利益，也不赔偿停产停业期间的一切开支，而只是赔偿必要的经常性费用，是赔偿损失的一部分而非全部。
(五)财产权的其他损害赔偿
《国家赔偿法》规定财产权的其他损害赔偿有两个方面：一是返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；二是对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指因遭受不法侵害而使现有财产直接减少或消灭。在我国，对“直接损失”的解释并不包括可得利益在内。
此外，在当今社会，公民的权益日益扩展，除了传统的人身权、财产权受法律保护外，公民所享有的选举权和被选举权、管理参与权(如加入公务员队伍)、受教育权、劳动权、休息权、社会保障权、知情权和听证权等也可能受到行政机关违法行为侵害。从发展的角度看，这些权利被侵犯时，也应该得到相应赔偿。至于其他权利损害，其赔偿标准包括两部分：一部分为物质损害赔偿，凡是能转化为物质损失的，按照物质损害的赔偿标准赔偿；另一部分为精神损害赔偿，即根据受害人所受损害程度和行政机关侵权责任大小予以赔偿。651