第三十四章 行政赔偿范围
第一节 行政赔偿范围概述
一、行政赔偿范围的含义
学术界对行政赔偿范围的含义有不同理解。第一种观点认为行政赔偿的范围是指国家对行政行为造成的损害承担赔偿责任的领域。①第二种观点认为行政赔偿范围包含两方面的内容：第一，国家对行政活动中哪些损害相对人的行为承担赔偿责任。第二，国家赔偿行政相对人因违法行政而受到的哪些损害。②本书采用第二种观点。
从理论上说，行政机关的行为违法给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，都应由国家承担赔偿责任。但事实上，各国行政赔偿的范围都有一定限制，只是限制的大小不同而已。③这一方面是因为有些行政行为涉及公共利益甚至国家主权，这些行为一般追究领导人的政治责任，国家不承担赔偿责任。另一方面，行政管理的方式多种多样，且自由裁量行为在行政行为中占很大比重。对一般不合理、不适当的行政自由裁量行为致害的，国家一般不承担赔偿责任。
在行政赔偿制度中，赔偿范围的确定具有非常重要的意义。
其一，行政赔偿范围决定了一个国家承担行政赔偿责任的宽窄，确定对公民救济程度的大小。在法治较为发达、注重对公民权益保护的国度，行政赔偿的范围相对较宽。而在专制、不重视人权的国家，行政赔偿的范围较窄，甚至根本不承认行政赔偿责任。
其二，对相对人来说，行政赔偿范围决定其行政赔偿请求权的范围。对属于行政赔偿范围内的事项和损害，国家必须承担赔偿责任，行政赔偿义务机关必须履行赔偿义务。任何个人或组织不得限制和剥夺受害人的行政赔偿请求权。
其三，对法院来说，行政赔偿范围是其解决行政赔偿纠纷案件的权力界限。在行政赔偿范围内的行政赔偿纠纷，当事人可诉诸法院，法院有义务受理，并作出公正裁判，对受害人予以司法保护。超出行政赔偿范围的行政赔偿纠纷，法院即没有管辖权和审判权。
二、行政赔偿范围的制约因素
从历史发展看，行政赔偿范围的制约因素主要有以下几个方面：
1.对公民权利的重视程度。
在崇尚个人自由、重视人权的国家，公民的权利意识较强，国家注重对公民权益的保护。相应的，行政赔偿的范围较宽。而在实行专制、强调国家至上、轻视公民权益的国家，行政赔偿的范围通常很窄，甚至否定国家赔偿责任。此外，行政赔偿也与一个国家的法律文化传统、法治程度相关联。
2.对公共行政范围的界定。
不同时代，对公共行政的界定范围不同。传统观点认为公共行政就是国家行政，而且只是强调国家行政中的管制部分。随着第二次世界大战后西方国家高福利制度的推行，服务行政备受青睐。自20世纪70年代末西方国家开始大规模公共行政改革以来，第三部门兴起，公共行政也从传统的国家行政发展到国家行政与社会行政并存。我国改革开放以来，经济体制、社会结构发生了重大变化，国家垄断公共行政的局面也开始打破，村民自治、社区管理、行业自律、高校自治等社会行政逐步发展，公共行政越来越开放，其范围也日益宽泛。我国《国家赔偿法》是按照传统观点界定公共行政的，因而行政赔偿的范围仅限于国家行政，而且是国家行政中的规制行政。国家行政中的服务行政，如道路、桥梁等公共基础设施设置和管理欠缺致人损害的，被排除在行政赔偿的范围之外(通过民事赔偿途径解决)。同时，社会行政过程中的损害是否赔偿、如何赔偿都没有明确规定。
3.政治体制的制约。
政治体制涉及国家权力结构，涉及国家和公民之间的关系。政治体制及其运作的不同，对赔偿范围的界定有着重大的影响。①在强调主权在民、强调对行政权予以监督和制约的国家，行政赔偿的范围较宽，反之较窄。另外，对行政权的理解也影响到行政赔偿的范围。如一般认为行政自由裁量权属于行政机关的固有职权，对行使自由裁量权行为不当造成的损害，国家不承担赔偿责任。
4.国家赔偿理论的影响。
行政赔偿范围的设定通常以一定的理论为指导，并随着理论的发展而发展。有关行政赔偿性质和功能的研究、归责原则的理论等都影响到行政赔偿的范围。例如法国行政法院以社会连带主义思想与公共负担平等原则为理论基础，凭判例创立并完善了公法制度中的危险责任制度，拓宽了行政赔偿范围，从而法国行政赔偿制度为世人所瞩目。’
5.国家财力的影响。
行政赔偿作为国家赔偿的一部分，其赔偿费用来自于国库。国家的经济承受能力直接制约着行政赔偿的范围。我国20世纪90年代最初行政赔偿范围的确定，就充分考虑了国家财政的承受能力。
三、行政赔偿范围的确定方式和设定标准
(一)确定方式
行政赔偿范围的确定方式有三种：第一种是通过判例确定，如法国①；第二种是通过成文法的规定设定，如韩国、日本°；第三种是既有成文法的规定，又有判例的确认，如美国、英国。在英国，英王及其雇员的赔偿范围由《王权诉讼法》规定，而地方当局的赔偿范围由判例确认，适用民事赔偿规则。
我国行政赔偿范围的确定方式是成文法的规定。我国《国家赔偿法》对行政赔偿的范围作了明确和详尽的规定：既有一般概括，又有具体列举；既有肯定性范围，又有否定性(排除性)规定。但对于肯定和否定之间的损害能否取得赔偿，其规定则比较含糊。
(二)设定标准
行政赔偿范围除受归责原则限定外，还有两项标准：行为标准和损害标准。1.行为标准。行为标准是指行政机关在归责范围内的哪些行为，国家予以赔偿。《国家赔偿法》明确规定了国家负赔偿责任的行政侵权行为的范围。凡属于法律明文规定的，国家予以赔偿；在法律规定之外的，国家不予赔偿。
2.损害标准。损害标准是指行政机关的行为给相对人造成的哪些损害，国家予以赔偿。我国行政赔偿主要以实际物质损害赔偿为原则(精神损害赔偿作为补充)。
以下按照上述两项标准分别予以阐述。另外，考虑到《国家赔偿法》的规定比较原则，实践中对有些行为致害是否赔偿存有争议，故一并进行探讨。
第二节 行政赔偿的侵权行为范围
按照《国家赔偿法》的规定，对行政活动中侵犯人身权、财产权的行为，国家予以赔偿。但公民的权利除了人身权、财产权以外，还有政治权、受教育权、行政程序权利等。这些权利受到侵害，目前国家暂不赔偿。从行政赔偿侵权行为的性质来看，既包括法律行为，也包括事实行为。
一、侵犯人身权的行政赔偿范围
人身权首先是一个宪法概念，是指公民作为一个自然人为了生存而必不可少的、与公民的身体和名誉密不可分的权利。行政法上的人身权范围比较广泛，除了宪法和民法规定的人身权之外，还包括行政法律、法规规定的特殊的人身权，如公务员的身份保障权。①但《国家赔偿法》规定的人身权范围比较狭窄，仅限于人身自由权和生命健康权。
(一)人身自由权损害赔偿
1.违法拘留。
行政拘留是公安机关依法对违反行政管理秩序的公民，在一定期限内限制其人身自由的惩罚措施。合法的行政拘留必须符合下述构成要素：(1)行政拘留为法律明确规定；(2)拘留行为由有权作出拘留决定的公安机关所为；(3)拘留事实认定清楚、证据充足，适用法律、法规正确，符合法定程序和期限。若违反上述构成要素，则构成违法拘留，造成公民人身自由损害的，国家应予赔偿。
2.违法采取限制人身自由的强制措施。
行政强制措施是行政机关依法定职责采取强制手段限制特定公民的权利或强制其履行义务的措施。《行政强制法》规定行政强制措施的种类包括“限制公民人身自由”，但没有具体列举“限制公民人身自由”行政强制措施的方式。有关单行法律、法规对“限制公民人身自由”行政强制措施的方式作了分散的规定，归纳主要有：(1)强制治疗和戒毒，是针对卖淫人员和吸毒大员采取的治疗和教育措施；(2)强制传唤，是公安机关对依法经过两次合法传唤仍不到公安机关接受讯问的公民采取的强制性措施；(3)行政扣留，是海关采取的依法留置有走私嫌疑的财产或者物品，或限制走私嫌疑人人身自由的强制措施；(4)原长期实行的劳动教养(现已废除)；(5)其他限制人身自由的强制措施，如强制隔离、驱逐出境、强制遣送、对醉酒者的约束等。
3.非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由。
这类行为是指无权采取行政拘留或限制公民人身自由的行政强制措施的行政机关及其工作人员超越职权，采取拘留、扣留、禁闭、隔离、关押等方法剥夺公民人身自由的行为。它的表现形式有两种情形：一是无权限，即没有限制公民人身自由权的行政机关实施了剥夺公民人身自由的行为。二是超过法定期限或者条件关押，即有权行政机关在法律规定的期限和条件之外，剥夺公民人身自由。
(二)生命健康权损害赔偿
生命健康权是人的固有权利，是最基本的人权。根据《国家赔偿法》的规定，纳人国家行政赔偿范围的生命健康权的损害有三项：
1.以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的。
对于公务员在执行职务中的暴力行为，包括直接实施暴力或唆使、放纵他人实施暴力给公民造成的损害，国家应否赔偿?理论界存在争议。
第一种观点认为，公务员执行职务期间所实施的暴力伤害行为属于个人过错行为，应该由公务员个人承担赔偿责任。第二种观点认为，公务员之所以能够实施暴力行为并侵害相对人的权益，是因为其公务行为为其提供了便利，同时也表明国家疏于监督，所以国家应当独立承担赔偿责任。《国家赔偿法》采纳了第二种观点，将这类行为造成的损害纳入行政赔偿的范围。只要这种暴力行为发生在行政机关及其工作人员行使职权的过程中，无论是作为行使行政职权的一种手段还是假借行使行政职权的名义实施的，都应当由国家承担赔偿责任。
2.违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。
武器是指有关行政机关按照法律规定装备的枪支、弹药等器械。警械是指特定行政机关工作人员依据法律规定装备的警棍、警绳、手铐等器械。有权使用武器、警械的行政机关工作人员主要有人民警察、武装部队人员等。武器、警械的使用必须具备一定条件，符合一定的程序。在执行公务的过程中违法使用武器、警械致公民身体伤害或者死亡的，国家应当承担行政赔偿责任。
3.造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行政行为。
《国家赔偿法》第3条第5项规定，行政机关及其工作人员行使行政职权过程中造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为，国家承担行政赔偿责任。这是一项概括性规定。由于第3条的前4项规定不足以概括行政机关及其工作人员违法行使职权侵害公民人身权的全部情形，所以法律就用这项兜底条款避免“挂一漏万”的现象发生，从而使公民因行政权力而受损的人身权益得到最大限度的保护和救济。
二、侵犯财产权的行政赔偿范围
财产权是以财产为客体的权利。它是人得以生存和发展的基本条件。财产权是公民的基本权利之一，受到宪法和法律的保护。根据《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权的情形之一的，国家应当承担赔偿责任：
(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚
行政处罚是国家行政机关对违反行政管理法律、法规的公民、法人和其他社会组织所给予的行政制裁，包括人身权和财产权两个方面。有关财产权的行政处罚又分为财产罚和能力罚两种。在实践中，违法实施财产罚和行为罚的表现多种多样，《国家赔偿法》作出规定的主要有：
1.违法罚款。
罚款是国家行政机关依法责令违法行为人承担额外财产负担的处罚形式，这是目前行政机关运用最为广泛的一种处罚手段。行政机关对行政相对人实施罚款处罚必须符合法律、法规规定的要件，不仅罚款的主体、对象、程序要合法，其处罚的行为也必须严格限制在其权限范围之内。否则，就会构成违法罚款。行政机关违法罚款给相对人造成损害的，国家应当承担行政赔偿责任。
2.违法没收财物。
没收财物是指行政机关将公民、法人和其他组织的非法所得、违禁持有物品或用于违法行为的工具等无偿收归国有的一种行政处罚方式。没收财物包括没收违法所得与没收非法财产，违法所得指违法者以非法手段获取的财物，非法财产指用于违法活动的财产，如走私物品、用于赌博的赌具等。关于没收的性质，学术上存有争议。有的学者认为非法财物和非法所得本就不是公民、法人和其他组织的合法财物，因此没收并不具有处罚的性质；另一些学者认为，非法财物和非法所得在被行政机关依法没收之前由公民、法人和其他社会组织控制并使用，“非法”还存在一个确认的问题，因此，没收财物具有处罚的性质，属于行政处罚的范畴。
3.违法吊销许可证和执照。
许可证和执照是国家行政机关依行政相对人申请，经审查认为符合标准后，颁发的允许相对人从事某种活动、获得某种资格的法律凭证。吊销许可证和执照是指主管行政机关在法定情形下，将已经发给相对人的许可证件收回，使相对人失去从事某种行为的许可或丧失某种资格的处罚措施。可见，吊销许可证和执照意味着剥夺公民、法人和其他组织从事某项活动的权利，因此作出这样的行政处罚必须严格遵守法律规定的条件和程序。凡是违法吊销许可证和执照给相对人造成实际损害的，国家应当承担行政赔偿责任。
4.违法责令停产停业。
责令停产停业是指行政机关要求违法企业在一定期限内停止经营进行治理、整顿，待达到复产复业的法定要求后再允许其恢复经营的处罚措施。对企业来说，这是一种限制其生产经营能力的比较严厉的行政处罚，对企业的经济利益会产生很大的影响，因此行政机关必须依法进行，如果违法采取责令停产停业措施给相对方造成损害的，即要承担赔偿责任。
(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施
对财产采取行政强制措施②，是指国家行政机关为实现行政管理目的，依法对行政相对人采取限制其行使财产所有权、使用权或强制其履行财产方面义务的行为。其种类主要有查封、扣押、冻结等。查封是指行政机关对某些动产或者不动产实行就地封存，禁止财产所有人使用或处分的强制措施。扣押是指行政机关将有关财产置于自己的控制之下，以防当事人毁损或转移的强制措施。冻结是指行政机关要求银行、邮局等暂时拒绝相对人动用其存款、汇款的强制措施。除此之外，对财产的强制措施还包括划拨、扣缴、强制拆除、强制退还、强制销毁等。在实践中，财产强制措施违法的具体表现为：实施强制措施的主体不合法；超越权限；强制措施对象错误；强制措施程序违法或不遵守法定期限以及不按法律规定妥善保管被押财产而造成损失等。
(三)违法征收、征用财产的
征收是指国家行政机关根据公共利益的需要，在给予被征收方公平补偿后，依照法律、法规规定的条件和程序，强制性地将公民、法人或其他组织所有、占有的某项财物收归国有的行政措施。行政机关征收财物主要有三种形式：征收税款、征收规费、征收土地房屋等不动产。在实践中，违反国家规定征收财物的主要表现形式为乱收费。具体表现为：第一，不按照法律规定的项目和数额征收费用和劳务；第二，没有法律规定自行设立项目征收财物和费用；第三，征收的目的与相关法律规定的目的相悖。对违反国家规定征收财物的行为，相对人有权拒绝。如果已经支付了财物或费用，可以向行政机关申请行政赔偿。
征用是指行政机关为公共利益的需要，临时使用私人物品，并给予相应补偿的行政措施。征用要由有权主体作出，并要符合法定条件和程序，违法征用造成相对人损害的，要依法予以行政赔偿。
(四)造成财产损害的其他违法行为
造成财产损害的其他违法行为是指除了上述三种情形以外的侵犯公民、法人和其他组织的其他财产权利的行为，主要有债权、继承权、企业经营权等。凡是涉及违法行为导致有关财产权的损害，受害的公民、法人和其他组织都可以依照国家赔偿法的规定，请求行政赔偿。
三、国家不承担行政赔偿责任的情形
国家不承担行政赔偿责任是指在法定情形下，国家对行政管理过程中发生的某些损害不承担赔偿责任。值得注意的是，有些学者将国家不承担赔偿责任的范围等同于国家赔偿的免责范围，他们认为“在某些特殊情况下，尽管有损害，但无赔偿的必要，或给予赔偿会有失公正。在此种情况下，即免除国家的行政赔偿责任”。①“在某些特殊情况下，尽管有损害，但有法定的可以免除赔偿责任的事实和理由存在，可以免除国家行政赔偿责任。”我们不赞成这种观点，因为国家不承担赔偿责任是指构成要件不具备，国家赔偿责任本来就不存在或者不成立。而免责是指具备国家赔偿的一般构成要件，但法律却规定这些情形下国家不承担赔偿责任。①两者是有重要区别的。另外，还有学者提出，“根据法治原则和平等原则，国家赔偿领域不存在所谓的‘免责’。因为不赔偿就应当给予补偿”。②从另一个角度否定了将二者等同的观点。
关于国家不承担赔偿责任的情形，《国家赔偿法》第5条明确规定了以下几种情况：
(一)行政机关工作人员实施的与行使职权无关的个人行为
行政机关工作人员具有双重身份，既是公务员，又是普通公民，他们以不同的身份所从事活动的行为，在法律上性质不同，引起的法律后果也不一样。只有行政机关工作人员行使职权造成的损害，或者与行使职权有关的行为造成的损害，国家才应当承担赔偿责任。而对于与行使职权无关的个人行为所致的损害，国家则不承担赔偿责任。关于职权行为与个人行为的区分标准，学术界尚存在分歧。有的主张采用时间标准，也有人主张采用职责标准、公共利益标准等。◎时间标准是以上班时间来决定行政机关工作人员作为代表人的身份，其缺陷是上班时间行政机关工作人员也可能办私事，而在下班时间行政机关工作人员也可能以行政机关工作人员的身份实施公务行为。职责标准是以行政机关工作人员的行为是否在其职责范围内作为判断标准，该标准的缺陷是只明确了合法职务行为与不合法职务行为的识别要素，但难于明确职务行为区别于个人行为的性质。①公共利益标准是以行政机关工作人员的行为是否涉及公共利益来判断其行为时的身份，此标准的不足在于普通公民的行为也可能涉及公共利益，且行政机关工作人员的行为是否涉及公共利益有时也很难辨认，且公共利益本身又是个不确定的法律概念。《国家赔偿法》主要采用了职责标准，因为这一标准较好地揭示了行政机关工作人员职务行为的本质，但仅用这一标准来判断行政机关工作人员的公务行为与个人行为亦存在困难。实务中还需要借助其他标准，如行为名义、所涉利益、行为目的等，以进行综合判断。
(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的
因果关系是行政赔偿责任的构成要件之一，只有行政机关及其工作人员违法行使职权的行为是造成损害结果的直接原因时，才有可能引起行政赔偿责任。如果公民、法人和其他组织自己的行为致使损害结果发生或扩大，那么侵权行为的主体是其本人，而不是国家，不符合国家赔偿的构成要件，即不应当由国家来承担赔偿责任。但是，如果损害的发生是由于行政机关及其工作人员行使职权的行为与受害人自己的行为共同造成的，则应当依据各方行为与损害结果之间因果关系的密切度以及对于损害结果的作用力大小来确定相应的赔偿责任。如果损害事实是由行政机关及其工作人员的违法行为造成的，但在损害发生以后，受害人出于故意或者过失致使损害结果蔓延或扩大，国家对于扩大部分的损失不承担赔偿责任。
(三)法律规定的其他情形
这是对国家不承担行政赔偿责任的概括规定。目前，该法律条款缺乏明确解释。有学者认为法律规定不予赔偿的情形应包含三类：一是根据国家行政赔偿责任构成要件，国家本应承担赔偿责任，但因出于政治等层面的考虑而不承担赔偿责任，这种情形也称为国家责任豁免；二是致害行为本身不符合行政侵权赔偿责任的构成要件，不构成行政侵权赔偿责任，国家因此而不负赔偿责任；三是适用民法上的抗辩事由来减免国家赔偿责任的情况。①也有学者主张法律规定的其他情形包括：不可抗力、邮政通讯以及通过其他途径可以得到补偿的情形。②还有学者认为法律规定的其他情形是指不可抗力、第三人过错和从其他途径可获得补偿等情形。@
从法律规定来看，我国《民法总则》第180、181条规定了因不可抗力、正当防卫造成损害的不承担民事责任，第182条规定因紧急避险造成损害的，由引起险情发生的人承担民事责任。@
四、几类行为的可赔偿性辨析
《国家赔偿法》既肯定性地规定了应赔偿的侵权行为范围，又作了排除规定。但在肯定和否定之间还存在一些行为，如国家行为、抽象行政行为、自由裁量行为等，这些行为能否引起国家赔偿，法律并没有明确规定，需要在理论上予以探讨。
(一)国家行为
国家行为，又称政府行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实行戒严和总动员等行为。对国家行为不予赔偿，是各国的通例。这主要是考虑到国家行为具有高度政治性，事关国家主权和公共利益，因而有必要免除其赔偿责任。
(二)抽象行政行为
抽象行政行为是指具有法定权限的行政机关，针对不特定的对象而制定发布具有普遍约束力的能反复适用的规范性文件的行为。规范性文件包括行政法规、规章以及其他规范性文件。抽象行政行为侵权造成相对人损害的，国家应否承担赔偿责任，对此有两种不同观点：一种观点认为，对抽象行政行为不能请求赔偿。因为抽象行政行为都是经过具体行政行为加以实现的，因而其造成的损害可转化为对具体行政行为的赔偿而实现。①另一种观点认为抽象行政行为违法并直接造成相对人损害的，也应当予以赔偿。其理由是抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多大区别。另外，并非所有抽象行政行为都必然通过具体行政行为实施。再者，我国法律并没有明确禁止对抽象行政行为提起赔偿请求。@从切实保护公民权益出发，第二种观点较为可取。另外，《行政诉讼法》(2014)也将“具体行政行为”概念修改为“行政行为”的概念，首次明确人民法院可以一并审查据以作出行政行为的行政规范性文件的合法性。虽然对抽象行政行为法院目前还不能直接宣布违法，且根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第6条，针对抽象行政行为而提起的行政赔偿诉讼法院不予受理，但随着社会的发展，抽象行政行为与具体行政行为的划分将逐渐被淡化，行政行为侵害相对人正当权益，造成损害的，无论抽象还是具体，都应逐步纳入赔偿范围。
(三)自由裁量行政行为
自由裁量行政行为是指法律仅规定了行政行为的幅度和范围，行政机关在此幅度和范围内根据具体情况选择而实施的行政行为。自由裁量行政行为引起的损害分两种情况：一种是自由裁量行政行为违法造成损害。这里的违法包括形式违法，如超越自由裁量权，适用法律错误；也包括实质违法，如滥用自由裁量权，违反比例原则。另一种是因自由裁量行政行为不适当、不合理引起损害。这里的不适当、不合理是指行为未超出法定范围和幅度，也没有滥用职权的情形，但行为前后不平衡、或对不同相对人功过奖罚不平衡等。在美国，自由裁量行政行为造成的损害，国家不予赔偿。③按照我国行政赔偿的归责原则，自由裁量行为违法致害的，国家予以赔偿；自由裁量行政行为不适当、不合理致害的，国家不予赔偿。
(四)对公务员的管理行为
这类行为包括公务员的奖惩、考核、离退休、工资福利等。按照《行政诉讼法》的规定，对公务员的管理行为，即涉及行政机关公务奖惩任免等决定不得提起行政诉讼。但对公务员管理行为造成的损害能否请求行政赔偿，法律并不明确。本书认为对公务员的管理行为违法，侵犯公务员的人身权或财产权并造成实际损害的，应属于行政赔偿的范畴。其理由是：第一，任何纠纷都有必要用特定的手段加以解决，对公务员管理行为的合法性争议可通过内部管理程序解决，而公务员管理行为引起的赔偿纠纷缺乏有效的内部解决机制，因而应适用行政赔偿制度。第二，按照行政赔偿的归责原则，凡是行政机关的管理行为，无论是外部行为还是内部行为，也无论是法律行为还是事实行为，违法侵权造成侵害的，都可请求行政赔偿。《国家赔偿法》没有排除对公务员管理行为的赔偿。
(五)复议终局的行为
按照《行政诉讼法》的规定，相对人不得对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起行政诉讼。但这不应排除相对人对此种行为造成的损害请求国家赔偿，行政行为致害的，无论由行政机关最终裁决还是由人民法院最后判定，都属于行政赔偿的范围。最高人民法院在《行政赔偿司法解释》中明确规定最终裁决的行政行为被确认违法，但就赔偿问题与行政机关发生争议提起赔偿诉讼的，人民法院应依法受理。
(六)怠于履行职责
行政机关及其公职人员怠于履行职责包括两种情形：一是不作为，如经相对人申请，公安机关不履行保护公民生命、财产安全的职责；二是不能有效防范风险和阻止风险的扩大，如行政机关没有尽到严格验收之责，致使不合格的公共建筑物得以验收通过，后因质量问题倒塌致人死伤；又如证券管理部门和申请上市的公司串通，制作虚假材料欺骗股民，公司上市后又经营不善，导致破产，股民蒙受损失。和其他违法行为相比，怠于履行职责的特点是行政机关及工作人员不是直接致害主体，而是间接致害主体。
怠于履行职责的行为致害是否属于国家赔偿的范围，《国家赔偿法》并没有明确规定。从《国家赔偿法》第3条第5项、第4条第4项的内容看，造成公民身体伤害或者死亡以及造成财产损害的所有行政违法行为，都应纳人国家赔偿的范围。怠于履行职责属于典型的违法行为，因此，国家应予赔偿。《行政诉讼法司法解释》(2018)对此也予以了认可，并规定在确定赔偿数额时，应当考虑怠于履行职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。
在理论上，对怠于履行职责的间接致害行为，也应予以赔偿。这是因为：第一，行政机关具有法定职责，合理正确地履行职责是行政机关的应尽义务，这也是设置行政机关、建立公务员队伍的宗旨所在。怠于履行职责具有明显的违法性，而从依法行政的角度考虑，无论是何种性质的行为，行政机关都必须依法运作，违法行政给相对人带来的损害，国家应承担相应的法律责任。第二，行政机关的行为具有公定力。一旦作出，人们会对其作出合法性的假定，从而作出自己的行为预期，也就有了信赖利益。这种信赖利益无疑需要法律保护。一旦信赖利益被损害，国家要予以赔偿。第三，行政管理中的间接行为很多，从保护相对人权益的角度考虑，要确立行政机关的救济责任。当然，对怠于履行职责的间接致害行为，受害人首先应要求直接致害人赔偿。如果受害人已从直接致害人那里获得了赔偿，国家可免除责任(但相应公职人员不能免除行政处分责任)。如果受害人不能从致害人处得到赔偿或得不到全部赔偿，则国家应承担补充赔偿责任。
(七)行政协议行为
自20世纪70年代末期西方公共行政改革以来，行政协议作为一种柔性的管理手段被大量应用于行政管理。我国目前还没有完备的行政协议制度，但在实践中，行政协议的数量庞大、种类繁多，而且发展迅猛，如公共工程承包协议、行政特许经营协议、行政委托协议等。由于行政协议具有公权力属性，如行政协议缔结后，协议一方的行政机关有权监督行政协议的履行，确实因为公共利益的需要，行政机关还有权单方面变更和终止合同。但这并不意味着行政机关有权肆意改变协议或任意拒绝履行协议。在协议履行过程中，如果行政机关在非法定或约定情形下违约，不履行协议、强行变更或终止协议，协议相对方有权要求其继续依约实际履行。如果协议已经事实无法履行，或者违法损害发生在缔约过程中，则和行政机关单方行为一样，相对人有权要求其给予行政赔偿。
(八)侵犯其他权利的行为
在实践中，行政机关及工作人员的违法行为除了影响到相对人的人身权、财产权外，还可能侵害到相对人的选举权和被选举权、受教育权、劳动权、知情权、参与权等其他权利。这些权利的损害不完全是物质上的，甚至与物质损害无关，如对选举权和被选举权的违法限制，但严重影响个人的发展，并对受害人造成很大的精神损害。从理论上说，有损害，就应当有赔偿。尽管《国家赔偿法》(2010)已经增加了精神损害赔偿，但对侵犯其他权利的行为我国目前仍然没有纳人国家赔偿的范围。未来国家赔偿制度的完善应当对侵犯其他权利而造成的损害予以赔偿。
(九)公有公共设施
公有公共设施是指由中央或地方政府设置和管理的具有经济性的物质基础设施，即在社会经济发展中起基础作用的公共工程和公共设施，包括公路、铁路、机场、港口、桥梁、通讯设施、水利工程、城市供排水、供气、供电、废弃物的处理等等。公有公共设施因设置、管理欠缺而发生损害时，究竟由谁来承担赔偿责任，《国家赔偿法》没有明确规定，实践中一般由经营管理该设施的企业、事业单位承担民事赔偿责任。这里的设置和管理欠缺是指公有公共设施设置和管理不完全、不完备的状态，即该公有公共设施缺少通常应具备的安全性。设置欠缺包括设计不良、位置不当、基础不牢、施工质量低劣等；管理欠缺主要指公共设施在设置后，存在维护不周、保护不当、疏于修缮检修等不完善的问题，使公有公共设施不具备通常应当具备的安全性。
从理论上说，公有公共设施致害与国家行政机关的职能履行不良有关，理应由国家承担赔偿责任。日本等国的国家行政赔偿范围中包含了公有公共设施的损害赔偿，我国目前把公有公共设施的损害赔偿排除在外(归入民事赔偿范畴)。探究其原因，有如下几个方面：一是我国《国家赔偿法》定位于对行政权力致害的救济，而对政府公共服务的职责认识不足。随着市场经济的发展和政府职能的转变，政府要从传统的高权行政转向服务行政，提供优质而便捷的公有公共设施已成为政府的重要职责，如果政府没有尽到职责，应当承担赔偿责任。二是考虑到国家赔偿制度在我国建立时间不长，缺乏经验积累，因而《国家赔偿法》不宜把赔偿范围设置得太大，尤其是公有公共设施长期以来一直通过民事途径解决，可以沿袭惯例。三是考虑到国家财力有限，将公有公共设施致害归于民事赔偿的范畴似可减轻国家财力负担。但是，从强化政府公共服务责任意识的角度看，今后将公有公共设施纳入行政赔偿范围是有必要的。公有公共设施无论是通过财政投资建造管理还是特许私人经营，政府都负有监管责任。因此，其运作过程中导致相对人人身或财产权损害，应纳人行政赔偿的范围。
第三节 行政赔偿的侵权损害范围
在不同国家，行政赔偿所针对的损害范围不同。根据损害的性质，行政侵权损害分为物质损害和精神损害两部分，我国主要赔偿物质损害，精神损害赔偿直至2010年修改《国家赔偿法》时才人法。
一、物质损害
物质损害，又称财产损害，是指因侵权行为所导致的具有财产形态的价值减少或利益的丧失①，如物的损害，身体健康权损害所花费的医疗费、护理费、误工费等。行政违法行为侵害相对人人身权、财产权的，都会造成物质损害。物质损害又可分为直接损害和间接损害(积极损害和消极损害)。直接损害是因侵权行为所导致的现存财产上权利和利益的数量减少和品质降低。间接损害是指侵权行为阻却了财产上的期待利益。期待利益是指在正常情况下应当获得的利益，例如利息、租金、利润、劳动报酬等。①
对直接损害，各国都通过判例或法律规定赔偿。至于间接损害，多数国家原则上不赔偿。只有在侵权行为是故意实施的或不赔偿间接损害就会严重违背社会正义的情况下，法院才判决国家机关赔偿间接损害。对可得利益的赔偿一般要满足以下条件：第一，该可得利益的损失是确定的、无争议的、将来必然出现的。第二，这种可得利益通常应当是财产利益，不包括非财产性的机遇等。第三，这种可得利益应是在短期内可以取得的利益，而不是久远的将来可能获得的利益。@
我国行政赔偿以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿间接损失。④从现代社会侵权损害救济的发展趋势看，间接损失亦将被逐步纳人赔偿范围。因为在现代行政管理中，相对人的直接损失与间接损失往往相伴随，如行政机关责令某工厂停产一个月。执行该决定导致工厂的直接损失是停产期间维持工厂运转所需的费用，间接损失为由于停产而减少的应得收益。如果仅赔偿直接损失，而不赔偿间接损失，则很难达到赔偿目的，对受害人是不公正或很不公正的。
二、精神损害
精神损害是指侵权行为所导致的致使受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常活动的非财产上的损害◎，如精神上的悲伤、失望、忧虑等。精神损害通常由侵犯人身权而造成，但也不排除因侵犯财产权而引起。前者如侵犯人格尊严或侵犯身体健康权引起受害人精神上的痛苦，后者如行政机关非法拆除相对人的建筑，致使受害人气愤、痛苦等。
在西方国家，精神损害赔偿最初出现于民事赔偿中，在19世纪逐步得到确认。精神损害赔偿作为行政赔偿的内容之一出现较晚，但现已被许多国家所接受。@我国民事赔偿中也已肯定了精神损害赔偿责任，原《民法通则》第120条第1款规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”2001年2月26日最高人民法院审判委员会通过了《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，并于2001年3月8日公布，于2001年3月10日施行。该司法解释规定，对自然人的生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权、隐私权以及其他人格利益非法侵害的，自然人有权请求精神损害赔偿。精神损害赔偿的抚慰方式为：致人残疾的，为残疾赔偿金；致人死亡的，为死亡赔偿金；以及其他损害情形的精神抚慰金。精神损害赔偿只适用于自然人，法人或者其他组织不得请求精神损害赔偿。
《国家赔偿法》(1994)没有专门规定精神损害赔偿“，仅规定了残疾赔偿金和死亡赔偿金。这一方面是由于我国缺乏精神损害赔偿的传统，精神损害赔偿不发达所致；另一方面是过多考虑国家经济承受能力的结果。但事实上，国家赔偿中的精神损害赔偿比民事损害赔偿更为重要，因为国家权力的暴力性质决定了其侵犯自然人人格权利的可能性更大，机会也更多。实践中，缺乏精神损害赔偿一直是《国家赔偿法》(1994)实施中的主要问题之一。修改后的《国家赔偿法》(2010)明确了精神损害赔偿内容。该法第35条规定：“有本法第3条或者第17条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”