第三十五章 行政赔偿请求人和赔偿义务机关
第一节 行政赔偿请求人
一、行政赔偿请求人的概念
行政赔偿请求人是指受违法行政侵害，依法有权请求行政赔偿的人。由于各国或地区行政赔偿的范围不同，因而行政赔偿请求人的内涵与外延也不相同。许多国家和地区对行政赔偿请求人很少有特别具体的规定，多适用民法。德国把请求人分为直接受害人和间接受害人。前者是指人身财产权直接受到侵害而提出赔偿请求的人，如被没收财产的人、被违法限制人身自由的人；后者是直接受害人以外的人，如支付被害人丧葬费的人、受被害人扶养的第三人、被害人的法定继承人等。①
我国《国家赔偿法》第6条对行政赔偿请求人作了明确规定。该法律规定包含下述几层含义：
1.行政赔偿请求人恒定为相对人一方，作为行政主体的行政机关不能成为请求人。这里的相对人既包括直接相对人，也包括间接相对人。而在有的国家或地区，地方自治体也能成为行政赔偿请求人。如我国台湾地区，公务员行使公权力违法侵害“宪法”赋予地方自治团体之自治权而造成损害时，该受害之地方自治团体得请求“国家赔偿”。
2.行政赔偿请求人是因违法行政损害其合法权益并造成实际损害的人。违法行政主要包括违法的行政行为和违法的事实行为。如行政机关违法没收而带来相对人的财产损害，或对扣押的财产保管不妥造成丢失，其受害人均可成为行政赔偿请求人。
3.行政赔偿请求人必须是以自己的名义请求赔偿的人。凡是代表他人或以他人名义请求行政赔偿的，是代理人，而不是行政赔偿请求人。
二、行政赔偿请求人的范围
各国行政赔偿请求人的范围大多由法律规定或司法判例确认。一般来说，行政赔偿制度越发达，行政赔偿范围越大，行政赔偿请求人的范围也就越宽。按照我国《国家赔偿法》第6条的规定，我国行政赔偿请求人包括以下三类：
(一)公民
公民是指具有中华人民共和国国籍的自然人。公民的合法权益受到行政机关及其工作人员的行政违法行为侵犯并造成损害的，有资格请求行政赔偿。公民能否亲自行使行政赔偿请求权，要视其是否具备行为能力。不具备法定行为能力者，不能有效地行使请求权，故要由其法定代理人代为行使。按照《民法总则》的规定，无民事行为能力人、限制行为能力人的法定代理人为其监护人。
在通常情况下，行政赔偿请求人仅限于受害者公民本人。但受害的公民死亡时，请求人资格可发生转移。《国家赔偿法》第6条第2款规定：“受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。”继承人包括遗嘱继承人和法定继承人。继承人有多个的，按民事继承的顺序，前一顺序的人未放弃请求权，后一顺序的人就不能逾越行使请求权。如果请求人较多时，可委托其中一人或数人为代表人，作为赔偿请求人。有扶养关系的亲属包括尊亲属、卑亲属、血亲和姻亲，也可以是近亲属和远亲属，但必须是同赔偿请求人有扶养关系的亲属。①规定请求人资格转移，是为了切实保障受害人的继承人或受扶养亲属的合法财产权益。
需要指出的是，行政赔偿请求人资格转移制度不同于行政诉讼原告资格转移制度。具有行政赔偿请求人资格的公民死亡的，请求人资格转移到受害人的继承人和其他有扶养关系的亲属，而具有行政诉讼原告资格的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼。两者区别的原因是行政赔偿与行政诉讼的目的不同。行政赔偿主要是给受害人以补救，而行政诉讼则是为了纠正违法。
另外，根据对等原则，外国人、无国籍人在中国境内因行政违法行为而导致实际损害的，也具有行政赔偿请求人资格，可请求行政赔偿。但外国人所属国对我国公民的行政赔偿权利予以限制或不予保护的，我国将同等对待。
(二)法人
按照《民法总则》的规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人包括企业法人、机关法人、事业法人和社团法人等。法人的合法权益受国家保护，当其合法权益受到行政违法行为侵害时，可以请求行政赔偿。
受害的法人终止，承受其权利的主体有权要求赔偿。这里需要注意的是，法人终止后，承受其权利的主体可以是法人，也可能是其他组织，还可以是个人。《国家赔偿法》第6条第3款规定：“受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。”此处的权利承受人就包括了以上三种情形。
法人终止大致有以下几种：依法被取缔、撤销、破产、合并、分立等。法人合并(含兼并)或分立时，常发生请求人资格转移。
(三)其他组织
其他组织是指合法成立但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会组织或经济组织。合法成立是指经主管机关批准成立或认可。按照《行政诉讼法司法解释》(2018)，其他组织包括依法领取营业执照的合伙组织等。其他组织同公民、法人一样，其合法权益受国家保护，因行政违法行为受到损害，可独立请求行政赔偿。
受害的其他组织终止，承受其权利的组织或个人有权要求赔偿。
三、几种特殊情况
《国家赔偿法》第6条虽然对行政赔偿请求人作了规定，但并不能解决实践中存在的许多特殊问题，对这些特别情况需要在理论上进一步探讨。
(一)第三人
在国家行政活动中，第三人现象非常普遍。在行政许可、行政处罚、行政裁决等行为中都存在大量的第三人(间接相对人)，如行政许可中的相邻权人、竞争人，行政处罚中的受害人，行政裁决中主张权利的第三人等。第三人的重要特点是他们不是行政机关行为的直接对象，但可能受到行政机关行为的直接侵害，也可能受到行政机关行为的间接影响。
关于第三人受害是否具有行政赔偿请求人资格，《国家赔偿法》的规定不是十分明确。如果第三人是直接受害人，其行政赔偿请求人资格似乎没有疑问；如果是间接受害人，他是否具有行政赔偿请求人资格，则不很明确。有学者主张对行政许可第三人受害国家应予赔偿。①我们对此持赞同意见，并认为应及于所有第三人。这一方面为责任政府所要求。在一个法治的社会，任何人都必须对自己的行为负责，行政机关的行为如果侵犯了第三人的合法权益，当然应当承担责任，赔偿受害者的损失。另一方面，这也是切实保护第三人的需要。第三人虽然不是行政机关行为的直接对象，但属于广义的相对人。他们同样有权要求行政机关合法行政，对因为违法行政而遭受的损害，有权获得赔偿。另外，从实际执行情况看，日本和我国的台湾地区都承认第三人的赔偿请求人资格。
(二)怠于履行职责的受害人
行政机关怠于履行职责的情形有不作为以及没有尽到防范危险和阻止危险扩大的职责。关于行政机关不作为的受害人请求行政赔偿的权利，最高人民法院已经在司法解释中予以充分肯定。①而怠于履行防范风险责任致相对人损害的，受害人是否具有行政赔偿请求人资格，则比较模糊。
在现代社会，由于科学技术的发展，经济社会不断进步，同时生活中的危机也越来越多，环境、卫生、自然灾害、生物技术、核设施等都给人们的生活带来很大的危险，人们对政府的依赖加重，政府防范危险的责任必须加强，以增进入们的安全保障。如对具有高度危险性的设施要进行监管，对具有高度安全要求的职业、行业要严加规范。如果怠于履行职责而造成相对人损害者，要承担赔偿责任。我国台湾地区已于1998年12月由“大法官”释字第469号解释将怠于履行防范危险责任致害列人“国家赔偿”的范围，因而其受害人有权请求赔偿。@从强化政府责任和保护相对人的合法权益考虑，应确立怠于履行职责的受害人的行政赔偿请求人资格。
(三)混合受害人
和第三人不同，混合受害人所受损害不是行政机关直接施加，而是其他民事侵权主体所致，但行政机关的违法行为是损害得以发生的前提。如证券管理部门对不符合上市条件的公司准许其股票上市，后该公司因经营不善破产，导致股民遭受重大财产损害，这里的股民就是混合受害人。直接致害人是不具备上市条件的上市公司，但行政机关批准其上市的行为是损害得以发生的条件。
混合受害人是否具有行政赔偿请求人的资格，现行法律没有规定，司法解释也未予明确。③实践中，许多混合受害人是基于对行政机关的信赖而遭受损失。从信赖利益的保护看，有必要赋予混合受害人行政赔偿请求人资格。④
第二节 行政赔偿义务机关
一、行政赔偿义务机关的概念
行政赔偿义务机关是指代表国家接受行政赔偿请求，参加行政赔偿诉讼，履行赔偿义务的机关。行政赔偿义务机关不同于行政赔偿责任主体，后者是国家赔偿责任的最终承担者。当然，受各国政治和财政体制的影响，有些国家承担国家赔偿责任和地方公共团体或自治团体承担赔偿责任是分开的。①如日本《国家赔偿法》第1条第1款规定：“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”②但各国都肯定了国家的责任。由于国家是一个抽象的政治实体，受害人无法直接请求抽象的国家承担具体的赔偿义务，因而在许多国家(地区)立法中采取“国家责任、机关赔偿”的做法。具体又分为两种：第一种是确立单一的国家赔偿义务机关。如瑞士的国家赔偿义务机关为财政部门，韩国的赔偿义务机关为法务部设立的国家赔偿审议会和国防部设立的特殊赔偿审议会。第二种是实行多元制赔偿义务机关制度。如在法国、德国和我国台湾地区，通常由致害行政机关履行行政赔偿义务。我国采用的是第二种制度。
行政赔偿义务机关不同于行政侵权行为人。行政赔偿义务机关专指接受行政赔偿请求，履行行政赔偿义务的国家机关，行政侵权行为人则指执行职务造成他人损害的具体机关和公务员。@
关于行政赔偿义务机关与行政赔偿诉讼被告的关系，各国规定不一。有的国家两者重合，如瑞士。也有的国家两者不完全重合，如在英国，赔偿义务机关是有关的部，受害人提起赔偿诉讼以部为被告，如果不能确定适当的部为被告，则以总检察长为赔偿诉讼被告。④在我国，行政赔偿义务机关与行政赔偿诉讼被告完全重合，两者为行政赔偿程序中前后不同阶段的称谓。
按照我国《国家赔偿法》的规定，行政赔偿义务机关具有以下权利义务：(1)受理行政赔偿请求，对赔偿请求作出处理。(2)参加因赔偿问题引起的行政复议和行政赔偿诉讼。即以行政复议被申请人和行政赔偿诉讼被告的身份参加因赔偿问题引起的行政复议和行政赔偿诉讼，行使相应的权利和承担相应的义务。(3)履行相应行政复议决定或法院判决。(4)行使追偿权。即在赔偿受害人的损失后，有权向有故意和重大过失的公务人员及受委托的组织或个人追偿全部或部分其向受害人支付的赔偿金。
二、行政赔偿义务机关的设定原则
行政赔偿义务机关的设定需遵循一定原则，以确保公正合理，并方便对受害相对人的救济。在我国，由于行政机关设置复杂，行政机关数量众多，因而，科学设定行政赔偿义务机关十分重要。根据《国家赔偿法》，我国行政赔偿义务机关的设定原则可概括为下述三项：
(一)职权主义原则
这一原则是指由违法行使职权的行政机关充当行政赔偿义务机关。①违法行使职权的行政机关包括违法行使职权的公务员所在的行政机关。职权主义原则为许多国家所遵循。确立职权主义原则，主要是出于以下考虑：第一，便于行政赔偿争议的顺利解决。违法行使职权的行政机关最了解致害情况，由其作为行政赔偿义务机关，便于受害人行使赔偿请求权，便于和受害人调解，也便于法院的调查取证和判决。第二，符合权责一致原理。由行使职权的行政机关作为行政赔偿义务机关，可以增强行政机关的自我约束力，促使行政机关依法办事。第三，便于受害人行政赔偿请求权的实现。如果致害的行政机关不予赔偿，受害人可以该行政机关为被告提起行政赔偿诉讼。
(二)行政主体原则
该原则是指作为行政赔偿义务机关的组织必须具有行政主体资格。确立这一原则，主要是因为在行政活动中，行政主体依法享有行政职权，能以自己的名义进行管理，并能承担其行为的法律后果。因而，由行政主体作为行政赔偿义务机关较为适宜。另外，设置行政赔偿义务机关的主要目的是为了承担具体的赔偿义务，而不是承担赔偿责任。采用行政主体原则能较好地满足这一需要。
(三)便民原则
这一原则是指行政赔偿义务机关的设定应尽可能地方便受害人行使行政赔偿请求权，这与设定行政赔偿义务机关的目的相一致。例如，《国家赔偿法》第10条规定：“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。”该规定就是为了方便受害人行使行政赔偿请求权。
三、行政赔偿义务机关的范围
(一)一般情况下的赔偿义务机关
《国家赔偿法》第7条第1款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”这一规定明确了在一般情况下，行政赔偿义务机关为致害的行政机关以及致害的行政机关工作人员所在的机关。工作人员所在的机关指实施侵害时，其职权所属的行政机关，而不一定是该工作人员所隶属的行政机关。这一规定是谁致害，谁为赔偿义务机关原则的具体体现。
(二)特殊情况下的赔偿义务机关
1.共同侵权时的赔偿义务机关
《国家赔偿法》第7条第2款规定：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”这一规定有三点需要说明。第一，这里所说的两个以上行政机关，是指两个以上具有行政主体资格的行政机关，不包括同一行政机关内部的两个以上部门，也不包括同一行政机关内部具有从属关系的两个以上行政机构和组织。第二，两名以上的工作人员分属于不同的行政机关，在其共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，究竟以哪个行政机关为赔偿义务机关，《国家赔偿法》没有明确规定。但按照该法的立法精神和行政机关工作人员职务行为的责任归属理论，可以理解为致害工作人员所在的行政机关为共同赔偿义务机关。第三，共同赔偿义务机关共同承担赔偿义务，它们之间负连带责任，受害人可以向其中的任何一个要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿，然后要求其他有责任的行政机关负担部分赔偿费用。但如果引起行政赔偿诉讼，共同赔偿义务机关为共同被告，各自按其在侵权行为中所起的作用承担责任。
2.授权行政侵权时的赔偿义务机关
《国家赔偿法》第7条第3款规定：“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。”这里所说的法律、法规授权，必须是法律、法规明文规定的授权，一般规范性文件的授权应视为委托，发生赔偿问题，由委托的行政机关作为赔偿义务机关。
3.委托行政侵权时的赔偿义务机关
《国家赔偿法》第7条第4款规定：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”在委托行政中，受委托组织及其工作人员以委托行政机关的名义行使行政职能，其行为的后果归属于委托行政机关，故而以委托的行政机关为赔偿义务机关。不过，如果受委托组织或者个人在行使行政职能致害过程中有故意或者重大过失，赔偿义务机关有权在赔偿损失后，责令其承担部分或者全部赔偿费用。
4.致害机关撤销时的赔偿义务机关
《国家赔偿法》第7条第5款规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”毫无疑问，这是为了保证受害人赔偿请求权的实现。
5.经复议的赔偿义务机关
《国家赔偿法》第8条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”这一规定有一个前提：公民、法人或者其他组织在行政活动中所受损害，经复议程序后可能出现加重的情况。对这种情况，由最初侵权的行政机关作为赔偿义务机关，由复议机关对加重的部分履行赔偿义务，体现了谁致害，谁为赔偿义务机关的原则。需要注意的是，复议机关与原行政机关并非共同赔偿义务机关，不负连带责任，各自对自己侵权造成的损害负责。
(三)几类特殊情况
我国行政机关的设置和运行机制比较复杂，《国家赔偿法》也没有全面列举行政赔偿义务机关的情况，从而导致了行政赔偿义务机关确认的难度。实践中，需要对以下几类行政机关行为致害的赔偿义务机关作进一步的确认：
1.派出机关和派出机构
派出机关是一级政府设立的派出组织，包括行政公署、区公所和街道办事处；派出机构是政府职能部门设置的派出组织，如公安派出所、工商所等。一般来说，派出机关具有行政主体资格，并有独立的财政，可确认其赔偿义务机关；而派出机构，无论有无法律的明确授权，由于其无独立的财政，故由派出机构所在的行政机关作赔偿义务机关。
2.内部机构和临时机构
行政机关内部机构或临时机构致害时能否作为行政赔偿的义务机关，《国家赔偿法》没有明文规定。在行政诉讼中，如果有法律、法规和规章的明确授权，行政机关的内部机构和临时机构可作为行政诉讼的被告；如果没有法律、法规和规章的明确授权，则只能由所在行政机关作被告。考虑到国家赔偿涉及财产责任的承担，而内部机构和临时机构一般缺乏独立的财政，另外，行政机关对其所属的内部机构和临时机构有监督职责，因此，无论有无法律、法规和规章的明确授权，都应由内部机构和临时机构所在的行政机关作为赔偿义务机关。
3.批准机关
有些致害行为经过上级行政机关的批准，在此情况下，是由下级行政机关还是由上级行政机关作为赔偿义务机关，《国家赔偿法》没有提及。在这里可以比照行政诉讼的有关规定执行。《行政诉讼法司法解释》(2018)第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”同样，经批准的行为致害，也可以在对外发生效力的文书上签名的机关为赔偿义务机关。这符合谁行为、谁致害、谁负责的精神。
从上述分析可知，我国现行行政赔偿义务机关的设置比较繁琐，不利于确认，不利于对相对人的救济。今后能否用一种比较简单的方式取代，如在地方，由各级人民政府作赔偿义务机关，对其下属的所有部门或机构的致害行为负责，是可以进一步讨论的课题。
第三节 行政赔偿费用
行政赔偿费用是指国家用于支付行政赔偿金和恢复原状所支出的费用。行政赔偿制度能否对受害人提供有效的救济，在很大程度上要看行政赔偿费用有无相应保障以及行政赔偿费用支付程序是否合理。国家赔偿费用一般由国库支出，但在确定具体来源及管理方式时既受财政体制的制约，又要考虑保证受害人能得到合理及时的救济以及防止赔偿义务机关不予赔偿或滥用赔偿等因素。①国务院于1995年1月25日制定了《国家赔偿费用管理办法》，并于2010年12月29日进行了修订，改名为《国家赔偿费用管理条例》。
从国外的情况看，行政赔偿费用制度有如下几种：(1)中央政府统筹编列赔偿预算。地方行政所支出的赔偿费用，由中央财政拨付。(2)各级政府分别编列赔偿预算，对本级政府各行政机关造成的损害负责。但如果一级政府不够支付赔偿数额，则可启动上一级政府的预备费用。(3)国家设立专项基金，国家和机关相结合共同负担赔偿费用。如美国法律规定：2500美元以下的赔偿金由联邦政府机关自行负责，超出此限的赔偿金，则由国会拨出专款，由财政部拨付。(4)通过保险渠道支付赔偿费用。
我国行政赔偿费用制度采用的是上述第二种方式。《国家赔偿法》(2010)第37条规定：“赔偿费用列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起7日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起15日内支付赔偿金。赔偿费用预算与支付管理的具体办法由国务院规定。”这一规定是对1994年《国家赔偿法》规定的补充和完善，确保了赔偿金的支付。为此，2010年《国家赔偿费用管理条例》取消了赔偿义务机关先行支付赔偿金的做法，转为由赔偿义务机关受理，向财政部门请求，由财政部门支付；并按照《国家赔偿法》的规定，明确了国家赔偿费用的支付期限，强化了赔偿义务机关的支付义务。
至于赔偿费用制度可否打破财政支付而采用社会保险的手段，需要进一步研究。采用社会保险的手段赔偿可以减轻政府的财政压力，使损害分担社会化，也有利于对相对人的救济，其不足之处在于可能导致行政机关的赔偿责任弱化。