第三十二章 行政附带民事诉讼
第一节 行政附带民事诉讼概述
行政附带民事诉讼存在的合理性源于行政活动中解决民事争议的实践，由于行政解决民事争议的迅捷、低成本、专业性和综合性等特征，使得行政管理过程中多有解决民事争议的活动相伴随。从而，当行政行为的合法性遇有争议时，往往也就同时伴随着民事争议，使得行政附带民事诉讼具有了必要性。
最高人民法院2000年《行政诉讼法司法解释》规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。《行政诉讼法》第61条进一步规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”如果原告提起行政诉讼的同时要求人民法院一并裁判与行政行为有关联的民事纠纷，那么人民法院就要附带审理裁判民事诉求，原告则不可再对此提起民事诉讼。
一、行政附带民事诉讼的概念
行政附带民事诉讼，是指人民法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件相关联的民事案件，并作出裁判的诉讼活动。行政诉讼附带的民事诉讼是由行政诉讼派生的，且是在行政诉讼中附带审理和裁判的，所以称为行政附带民事诉讼。
行政附带民事诉讼，是以行政诉讼为主诉、以民事诉讼为附诉的诉讼形式。因此附带民事诉讼的裁判应以行政诉讼的裁判为前提，行政诉讼的裁判也应顾及民事诉讼的裁判。行政附带民事诉讼是两个诉的合并，行政附带民事诉讼的审理过程中，人民法院可裁定驳回民事诉讼，也可裁定准许民事调解。当原告的行政附带民事诉讼的请求被人民法院受理后，在审理过程中发现民事诉讼与行政诉讼并无关联，人民法院应当作出驳回附带民事诉讼的裁定。人民法院审理行政附带民事诉讼，对其中的民事诉讼部分，可以通过调解，在人民法院的主持下就民事诉讼部分达成具有执行效力的民事调解书。使双方当事人就附带民事诉讼中的民事争议达成一致，然后由人民法院监督执行。
行政附带民事诉讼裁判可分可合，行政附带民事诉讼制度设置的目的，主要是为减少诉讼，降低当事人的诉讼成本，提高审判效率，避免人民法院作出行政和民事相互矛盾的裁判。因此，行政附带民事诉讼原则上应当一并作出裁判。如果民事诉讼部分涉及案情复杂，一并作出裁判可能超过法律规定的审结期限时，人民法院可就主诉行政诉讼部分先行判决，待民事诉讼案情查明后，再作出民事判决。行政附带民事诉讼中的民事诉讼判决应以行政判决为前提。
二、行政附带民事诉讼的特征
行政附带民事诉讼，实质上是行政诉讼与民事诉讼案件的合并审理，因而具有如下特征：
(一)民事诉讼请求与行政诉讼的行政行为合法性相关联
只有当事人的民事诉讼请求与行政诉讼所指向的行政行为的合法与否相关联，当事人才可以在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。
(二)附带民事诉讼能否成立取决于行政诉讼能否成立
行政诉讼被人民法院裁定驳回起诉或不予受理，民事诉讼自然无法被“附带”。但人民法院决定受理行政诉讼案件却不一定必然附带民事诉讼，人民法院如认为附带不适当，可以驳回当事人的民事诉讼请求，告知其对民事诉讼部分另行单独起诉。
(三)附带民事诉讼不同于行政诉讼中原告同时提起的赔偿诉讼
虽然人民法院审理行政赔偿诉讼与民事诉讼有许多可以共同遵循的原则，但行政赔偿诉讼发生在法律地位不平等的行政相对人与国家行政机关之间，受国家赔偿法的调整。而行政附带的民事诉讼则是发生在平等主体之间，涉及的是民事法律关系，由民事法律调整。
(四)附带民事诉讼中的第三人是与民事争议有利害关系的人
行政附带民事诉讼中的第三人是一个较为复杂的问题。行政诉讼中，第三人是与被诉行政行为有法律上利害关系的人，这些人可能是公民、法人或者其他组织，也可能是处于行政相对人地位的国家行政机关。附带民事诉讼中的第三人则是与民事争议有利害关系的人，一切民事法律关系的主体都可能成为附带民事诉讼中的第三人。需要指出的是，行政诉讼中的第三人通常不存在有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人之分，但在行政附带民事诉讼中，第三人则存在有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人的划分。这种划分的实际意义在于，行政诉讼中的第三人对判决和裁定都有上诉权；但在附带民事诉讼中，第三人有无上诉权则视其有无独立请求权而定，有独立请求权的第三人方可就民事裁判部分提起上诉，无独立请求权的第三人则无上诉权。
三、行政附带民事诉讼的意义
行政附带民事诉讼实质上是因诉讼主体的同一，而由人民法院对案件进行合并审理的一项诉讼制度。行政附带民事诉讼制度意义在于：
(一)节省当事人诉讼费用和时间，有利于维护当事人合法权益
既然行政诉讼与附带民事诉讼所要解决的两种性质的争议具有相互关联性，司法实践中民事争议的解决往往要以行政诉讼确定的行政行为是否合法为前提，将民事争议附带解决在行政诉讼过程中，必然使诉讼便捷，节省当事人诉讼费用和时间，有利于维护当事人权益。
(二)提高审判效率，节省诉讼成本
人民法院能够将诉讼主体相同的案件一次审结，从而节省人民法院的诉讼成本，减少重复诉讼，提高审判效率。此外，对行政和民事相关联案件如果分别审理，还可能导致不同人民法院或同一人民法院对相应行政案件和民事案件作出不同裁判，致使审判结果相互矛盾，从而损害司法统一，损害国家司法裁判的权威性和严肃性。
(三)有利于社会关系的稳定有序
如果将与行政诉讼有关联的民事争议不附带在行政诉讼过程中一并审理，将使需要以行政诉讼结果为解决争议前提的民事案件只能搁置到行政诉讼结案后方可处理，且需当事人重新向人民法院起诉，这就必然会使民事争议处理滞后于行政诉讼较长一段时间。行政机关裁决的民事纠纷如久拖不决，其涉及的权利义务关系长期不能确定，也同样可能损害社会的安定和对当事人的权利保护。
四、行政附带民事诉讼的种类
行政活动的复杂多样性决定了行政争议的多样性，同时也决定了民事诉讼与行政诉讼关联情形的多样性。司法实践中，人民法院可能遇到的行政附带民事诉讼主要有以下种类：
(一)行政诉讼与附带的民事诉讼被告不同的诉讼
行政机关应行政相对人的请求，对公民、法人或其他组织民事侵权赔偿争议和权属争议作出裁决。争议一方或双方对裁决不服，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。这时，行政诉讼和附带民事诉讼原告均为争议一方当事人，行政诉讼的被告为作出裁决的行政机关，而附带民事诉讼的被告则为争议的对方当事人。在此种情形下，若原告人就行政机关的裁决提起行政诉讼，同时就民事裁决部分提起附带民事诉讼。这时，民事部分的“被告”并不是行政诉讼的被告。
(二)行政诉讼与附带的民事诉讼被告相同的诉讼
行政诉讼与附带的民事诉讼被告相同的诉讼的情形是：被诉的行政机关在对行政相对人作出行政行为时，与行政相对人同时存在一民事争议，行政相对人在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。请求人民法院一并裁决民事争议。
(三)行政诉讼与民事诉讼的原告不同，被告也不同的诉讼
行政诉讼与民事诉讼的原告不同被告也不同的情形是，行政机关作出行政处罚决定的同时，裁决被处罚人向权利受侵害人进行民事赔偿，被处罚人提起行政诉讼，权利受侵害人被列为行政诉讼第三人后提出提高赔偿数额或改变赔偿方式的附带民事诉讼。此种情形下，行政诉讼的原告为被处罚人，行政诉讼的被告为作出行政处罚裁决的行政机关，而附带民事诉讼的原告为权利受侵害人，被告为被处罚人。
五、行政诉讼附带民事诉讼的条件
1.行政诉讼案件已经成立。
附带民事诉讼处于从属地位，依赖于行政诉讼的成立。行政诉讼的原告在提起行政诉讼的同时可以一并提起附带民事诉讼，人民法院经审查，裁定对行政诉讼不予受理的，对民事诉讼自然也不予受理。人民法院不受理行政诉讼或不受理附带民事诉讼时，当事人可向人民法院提起单独的民事诉讼，人民法院可视情况决定是否受理。因此，行政诉讼的成立是附带民事诉讼受理的前提条件。
2.行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议。
一方面，原告对行政行为不服；另一方面，争议的行政行为涉及民事纠纷或者对业已存在的民事关系发生影响，从而形成两种不同性质、彼此关联的争议。
3.两个分属于不同诉讼性质的诉讼请求之间具有内在关联性。
这里有两种情形：一是同一行政行为引起了行政和民事两个不同的争议和纠纷，二是民事纠纷的解决必须以行政争议的解决为前提。
4.附带民事诉讼的请求应当在行政诉讼过程中提出。
行政诉讼开始后，原告、附带民事诉讼中有独立请求权的第三人或被告可以提出附带民事诉讼的请求，是否受理由人民法院裁定。行政附带民事诉讼，可以在行政诉讼提起时同时提起，也可以在行政诉讼开始后，审理终结前的任何阶段提起。但是如果行政诉讼程序已经终结，则提起附带民事诉讼就失去了意义。
5.行政诉讼案件与附带民事诉讼案件属于同一人民法院管辖。
第二节 行政附带民事诉讼的审理与裁判
一、行政附带民事诉讼的审理
(一)起诉与受理
根据最高人民法院2018年《行政诉讼法司法解释》有关相关民事争议一并
审理的规定①，行政诉讼的原告在提起行政诉讼的同时一并提起附带民事诉讼，人民法院经审查，裁定对行政诉讼不予受理的，自然也不受理民事诉讼部分。人民法院也可以决定只受理行政诉讼，而对有下列情形之一的附带民事诉讼，人民法院应当作出不予准许一并审理的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：(1)法律规定应当由行政机关先行处理的；(2)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；(3)约定仲裁或者已经提起民事诉讼的；(4)其他不宜一并审理民事争议的情形。当事人对不予准许的决定可以申请复议一次。
公民、法人或者其他组织请求一并审理《行政诉讼法》第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。人民法院决定在行政诉讼中一并审理相关民事争议，或者案件当事人一致同意相关民事争议在行政诉讼中一并解决，人民法院准许的，由受理行政案件的人民法院管辖。公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，人民法院经审查发现行政案件已经超过起诉期限，民事案件尚未立案的，告知当事人另行提起民事诉讼；民事案件已经立案的，由原审判组织继续审理。
人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。
民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。
(二)行政附带民事诉讼的审理
行政附带民事诉讼案件的审理既应适用行政诉讼程序，也需适用民事诉讼程序，人民法院在审理过程中应当区别两种不同案件的性质，把握不同的程序的运用，人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定。
1.人民法院在审理过程中应当区分两种诉讼，分别适用不同的程序。
例如，行政诉讼的举证责任主要由被诉行政机关承担，而附带民事诉讼的举证责任实行谁主张、谁举证的规则，双方当事人都有义务为自己的主张举证。为避免在审理过程中举证责任的紊乱以及审查证据的混淆，行政附带民事诉讼一般应当遵循先行政、后民事的程序规则。法庭调查阶段在审查行政行为的证据时，应由行政机关举证，并由各方质证；而在审查民事争议的证据时，由双方分别举证。
2.行政附带民事诉讼在审理过程中应当遵循以下原则：
(1)人民法院坚持对两种诉讼的不同审查权限。
行政诉讼限于审查行政行为的合法性；而对附带民事诉讼部分的审理，人民法院可以对当事人民事行为全面进行审查，并依职权作出相应裁判。
(2)行政附带民事诉讼的提起，必须既符合行政诉讼的起诉条件，又符合民事诉讼的起诉条件。
(3)一般实行“先行政后民事”的审理顺序，因为相应民事争议的解决大多以行政争议的解决为前提条件。
(4)对于行政诉讼，应当按照行政诉讼的原则和程序规定进行。对于民事诉讼，则按照民事诉讼的原则和程序规定进行。
3.在行政诉讼中，如人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的，裁定中止行政诉讼，待民事诉讼的裁判结果出来后再恢复诉讼。①
二、行政附带民事诉讼的裁判
行政附带民事诉讼，是以行政诉讼为主诉、以民事诉讼为附诉的诉讼制度，民事诉讼的裁判应以行政诉讼裁判为前提，行政诉讼的裁判也应顾及民事诉讼的裁判。
(一)行政附带民事诉讼过程中，人民法院可裁定驳回民事诉讼，也可裁定准许民事调解
当行政附带民事诉讼被人民法院受理后，在审理过程中发现该民事诉讼与行政诉讼并无关联，人民法院应作出驳回附带的民事诉讼的裁定。当法庭通过调解，双方当事人就行政附带民事诉讼中的附带民事争议达成一致后，人民法院可作出准许调解的裁定。当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。
(二)行政附带民事诉讼应当分别裁判
行政附带民事诉讼制度设置的目的，主要是为了减少诉讼，降低当事人的诉讼成本，提高审判效率，避免人民法院作出相互矛盾的裁判。因此，行政附带民事诉讼原则上应当分别作出裁判。行政附带民事诉讼的裁判作出后，应送达各方当事人，并告知是否享有上诉权。
当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。
行政诉讼原告在宣判前申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。人民法院裁定准许原告撤诉，但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的，人民法院应当继续审理。598